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宏观调控法的经济学分析

  市场经济离不开政府的理性干预及其与干预有关的法律制度的支撑,其中宏观调控法律制度是保证市场经济良性运行至为重要的法律制度之一。尽管我国学者对宏观调控法律制度有不同的认识,但是笔者看来,作为一种制度供给,宏观调控法律制度最本源的含义,是为了追求市场的最优绩效,政府通过法治化的手段,对既有的市场结构进行的一种主动的干预和调整。毋庸置疑,这种干预必须是有限的、适度的,是“国家在经济自主和国家统治的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态”。然而问题的关键是,怎样的调控才是有限的、适度的?如果才能避免政府调控过程的“调控不足”和“随心所欲”?“政府计划和干预的成本是什么?我们如何才能以最小的成本利用这些优势”?对于这些问题,当前学界的论述无疑是苍白无力的。为此,笔者利用经济分析的方法,通过对隐藏在宏观调控法律制度背后的经济逻辑的探求,对上述问题作出尝试性的回答。也许这能为我们准确界定“适度”调控、进而为厘清宏观调控的范围和方式等诸多含混问题,提供一个可能的路径和方向。
 
  一、宏观调控法律制度的经济学基础
 
  当前文献中关于宏观调控法律制度生成的论述,一般遵循以下逻辑:市场是分散化的决策机制,个体理性导致的集体非理性、市场的自发性、盲目性等内生于市场机制的缺陷不可避免,需要计划产业布局等法律制度对市场予以宏观的干预和矫正。这种论述无疑是正确的,但是我们知道,来自政府的干预并不是消除市场缺陷的唯一途径,市场对其缺陷的自我修复能力是一个不可否认的客观存在,因此市场缺陷并不是政府宏观调控的充分条件和当然理由。不仅如此,这种论证并没有揭示政府实施宏观调控的内在动机,而且似乎还隐含着这样的逻辑假设:政府应该或者必须是一个“大公无私”的“人民公仆”,其行为不管效果如何,但至少具有道德正当性——然而历史的经验表明,来此政府的干预并非“父爱”般的存在,和其他理性经济人一样,政府同样有自己的利益偏好和收益诉求。针对这些问题,笔者在本部分中借助经济学的几个基本假设,试图证明,宏观调控制度之所以必要,是因为通过它对交易成本的节约;而政府实施宏观调控的缘由,依然是“理性经济人”对自身“利益最大化”的追逐。
 
  (一)交易成本理论与宏观调控法律制度
 
  科斯在《社会成本问题》中指出,“交易成本是利用价格机制的费用,它包括为市场交易花费在寻找信息、进行谈判、签订等活动上的费用”。并且认为,在零交易成本下,权利的初始配置是无关紧要的,市场主体间的谈判和协商都会使资源达到最优的利用状态,有效率的结果都会通过无代价的谈判达成。但是,零交易成本只是理论上的假设,正交易成本才是现实世界的常态,正是社会生活中的正交易成本存在以及过度高昂,借助政策选择和法律决策的宏观调控才显得格外重要。
 
  笔者首先分析在没有宏观调控下的市场运行状况。我们假定,任何经济个体的经济行为不受政府宏观调控法律和政策的约束和管制,同时,每个人都是自由和平等的,都是自身利益最大化的追求者,私人之间的监控和惩罚是社会控制的主要手段。在人与人交往过程中,人们通过谈判和协商,协调私人成本、收益与集体成本,收益之间的冲突。同时假定大家都明白这样一个道理:由个人理性导致的集体非理性,可能会造成整体(宏观)利益严重受损的公共灾难。但是即便如此,理想的合作模式并不会出现,在此笔者分两种情况讨论。
 
  第一种情形我们假定,市场参加者都是诚信的,在追求自身利益最大化的同时都具有维护整体利益的良好愿望,但高昂的协商成本决定了这种合作模式难以实现。众所周知,随着社会的发展,社会化大生产和市场规模的不断扩大,交易的广度和频度也在不断的增加,繁杂的交易类型和众多的交易参加者意味着如果没有外力的调控和约束,在万千人互动的世界里,通过协商的方式规范每一个市场参加者的行为会因高昂的交易成本而无法实现。在协商无法完成的情况下,市场主体只能根据自己的判断进行生产和投资,这种个体理性的结果,便是被称为“市场悖论”的宏观经济失控(比如各种形态的经济危机)等集体非理性的情况出现。社会为了减小交易成本、提高效率、节约资源,便有了对宏观调控法律制度的需求。
 
  第二种情形我们假定,协调个人理性和集体理性的谈判已经完成,但没有外力调控和约束的市场必然滋生机会主义行为。也许大家都明白,严格遵守有关维护整体(宏观)利益的协议会确保整体(宏观)经济的良好运行并最终让每个人获利,但是,遵守该协定并不会对单个的经济人形成激励,恰恰相反,不遵守才是理性的选择。因为理性的经济人知道,对协议的违反意味着自己收益的额外增多——即便这种违反对整体利益是一种损害,但这种损害将由大家共同承担,自己分摊的部分是微不足道的,而由此获得的利益却由自己独享。一般来说,当大家都去做某事对大家都有好处,但如果有人不去做反而更占便宜时,大家就都不愿意去做这件事,这种情形就是“集体行动的困境”。霍布斯早就论证了缺乏权力情形下集体行动的最终结果——社会秩序和社会合作将难以为继,所有人生活在“一切人对一切人的战争状态”之中。当然,私人之间的监控和惩罚在一定范围内是一种有效的监控方式——正如市场主体通过某些私力途径——让违约者永久出局、不再与其进行任何方面的合作等等实现一种“没有法律的秩序”,但这种监控的成本依然是高昂的,交易参加者要收集、甄别相对方有无违反有关整体(宏观)利益的协议的信息,然后决定是否与其进行交易。更为严重的是,即便某一方发现了对方有违反整体(宏观)利益的协议的行动,但沉淀成本的存在、利益的激励等并不使其必然放弃交易,如此发展的最终结果,便是当初达成的维护整体(宏观)利益的协议成为一纸空文。由此观之,让经济个体通过协商的方式达成维护整体(宏观)经济的协议并严格遵守的企望,必然会增加交易中信息收集的成本,并会鼓励机会主义行动,进而增加整个社会的交易费用,如果没有一个替代性的制度安排,任其发展的极端后果,便是整个市场经济的无以为继。
 
  因此,本文的结论是,正交易成本的存在以及随着商品经济由低级向高级发展所导致的交易成本的过度高昂,社会为了资源的最优配置和交易成本的最大节约,产生了对宏观调控法律制度的需求,这是宏观调控法律制度产生的经济基础。
 
  (二)公共选择理论与宏观调控法律制度
 
  在本部分,笔者借助公共选择理论,试图论证什么是政府宏观调控法律制度供给的激励机制,换言之,政府制定并实施宏观调控法律制度的动机是什么?
 
  20世纪50年代,诺贝尔经济学奖获得者布坎南创建了被称为“对非市场决策的经济学研究”的公共选择理论。该理论认为,政治过程亦是一个交易过程,行为主体都是效用最大化的追求者。“当个人由市场中的买者或者卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时,他们的品行不会发生变化”,他们往往会依凭手中的权力通过政策和干预来谋求自身利益,同时,公共选择理论还认为,政府和企业的内在机理是相通的,政府是政策的生产者,民众是政策的消费者,和企业一样,政府存在的目的,是通过向“顾客”提供某种服务的方式获得利益。
 
  按照公共选择的逻辑,在政治市场中,作为宏观调控法律制度制定和实施的主体,亦是由理性的经济人组成,是自身利益最大化的追求者,其之所以具有提供宏观调控法律制度的动机,源于其通过该制度可能获得的利益。而民众对于宏观法律制度亦不是无偿取得,他们必须支付一定的对价,以下分论之。
 
  首先,市场具有被调控的需求,市场主体具有支付意愿。一如前文论及,随着市场经济的发展,市场对宏观调控法律制度的需求也在不断增加,这种需求通过市场弊病以及市场主体的立法呼声向宏观调控法律制度的提供者传递,理性的政府会把这些信号当作制定宏观调控法律制度的指针和方向并最终落实。同时,对于生产出的法律产品,由于其具有一定的稀缺性,人们需要通过支付一定的代价才能获得。在笔者看来,支付对价的直接形式,是人们通过选票表达的对政府的支持和信任(比如西方国家的政党选举的投票,我国每年全国人大会上对政府工作报告的支持率),而支付对价的间接形式,表现为民众对政府的其他管制行为和统治行为的遵守和维护(比如社会形势的稳定、和谐),在此意义上,民众的选票等支持方式相当于商品市场上的货币。
 
  其次,政府具有供给意愿,也具备供给能力,政府的生存有赖于民众的支持,“夫君者舟也,人者水也。水可载舟,亦可覆舟”,每届政府的施政内容(其中包括对经济的宏观调控法律制度的供给),类似于商品市场上生产者的生产能力,民众可以用手中的选票衡量并决定是否支持它(是否购买),政府为了获得民众稳定的选票和长期的支持——也就是前文指出的对自身“利益最大化”的追逐,必须尽可能为社会提供“优质服务”,一个不负责任的政府和对人民立法呼声缺乏回应的政府,就像企业的倒闭一样,难免会遭受民众“用脚投票”的命运。同时,宏观调控法律制度的供给之所以需要政府完成,源于政府具备供给能力——政府具有信息优势、资源优势、调控行为背后国家机器的支持以及立法市场所具有的“规模效应”,对此我国学者在分析国家干预经济的理由中已有详细的论述,笔者不在赘述。
 
  当然,与一般的“事前讲清楚”的合约模式相比,由于包括宏观调控制度的政府施政纲领需要一个周期才能完成,因此这种政治市场上的“交易行为”不会瞬间完成,它相当于一种“期货交易”,作为民众直接支付对价的“选票”,亦相当于商品市场上的一种长期投资,在经历一定时期后,民众才能考察其收益的好坏。当然,这并不意味着民众只能在行使投票权的同时才具备“支付”的可能,民众可以通过其他方式,比如舆论压力、示威游行等等——就像投资人的撤资行为一样,迫使政府修正其行为,或者令其下台,前几年在日本频频发生的首相辞职便是例证。
 
  因此,本文的结论是,政府对市场的宏观干预,尽管是对市场自发秩序的一种强行变更和约束,但调控的目的只能是为了市场的最优绩效,调控的过程亦应按照社会合作是否形成为评判标准展开。同时,政府必须秉承“有效干预”、“有限调控”的基本理念,通过经济民主机制来设定干预的方式和内容,避免经济专制以及不受约束的经济暴力。
 
  二、宏观调控法律制度的成本和收益
 
  成本是解决某项问题所付出的资源代价,收益是除去成本耗费后的剩余和好处。与自然规范不同,宏观调控法律规范不会自发产生,也“无法依托自身而自行成就,它要借助一定的组织和个人确认、执行和保障,不言自明,国家因此要支付必要的费用”,此乃宏观调控法律制度的成本;而宏观调控法律制度的收益,则表现为在宏观调控立法、执法、司法和守法过程中对法律权利资源的最优配置出去成本消耗后,所实现的法律资源使用价值在质上的极优化程度和量上的极大化程度及其所得到的综合效果。按照经济学逻辑,调控成本与收益之间的比例,理应成为确定调控范围、调控方式的基本依据。也就是说,当调控收益高于调控成本时,宏观调控就有存在的正当理由;当调控成本高于调控收益时,宏观调控存在的必要性就值得怀疑。
 
  (一)宏观调控法律制度的成本
 
  宏观调控法律制度的成本包括必然成本和可能成本。具体包括:
 
  1、必然成本。包括宏观调控法律制度的创立成本和运行成本。其中创立成本是:(1)宏观调控法律制度制定中消耗的成本,比如立法过程中调查研究、拟定草案、征求意见、审议表决过程中的人力、物力的耗费,时间的支出等等;(2)对抗成本,“对抗成本指为消除法律更新阻力而付出的代价,包括宣传、说服、争取积极对抗者和反对者,对他们实施强制措施使之接受新法律,以及对受损者的补偿等等”。运行成本包括:(1)为宏观调控法律制度的贯彻执行投入的费用,“法律的遵守不是理所当然的,……法律的执行也需要作用于一定规模的资源和惩罚”,比如调控机关的办公费用、工作人员的工资、执法费用等等。(2)社会公众和个人的投入,其中最主要的是守法成本,受控主体需要按照国家的宏观调控法律及政策改变经济决策、转移投资等等,这种成本常常也是异常巨大的。
 
  2、可能成本。可能成本是指宏观调控法律制度制定和实施时可能发生的成本,主要包括错误成本和违法成本。(1)错误成本,决策者的有限理性决定了制定的调控法律制度并非总是与现实需求相契合的,当一个不正确的立法制定并实施后,错误成本随之发生。(2)违法成本,就国家宏观调控来说,违法成本是受控主体由于违法宏观调控法律而承担的各种法律责任,以及由此造成的信誉的降低和社会舆论的谴责等等。
 
  从中我们可以看出,宏观调控的总成本=必然成本+可能成本×发生率,对此公式,笔者作以下的分析:
 
  第一,宏观调控法律制度的立法目标,是最小化必然成本和可能成本之和,而不仅仅是最小化其中一个,他们两者之间并非彼此孤立,而表现一种此消彼长的关系。当我们试图最小化必然成本时,可能成本发生的机率会有增高的趋势。比如我们为了节约创立成本,减少调研论证的开支,立法偏差发生的机率会明显增高,当我们为实现宏观调控法的准确性,降低可能成本发生时,必然成本又会有增高的趋势。
 
  第二,宏观调控法律制度的特征决定了我们必须追求宏观调控立法的准确性,众所周知,宏观调控关乎一国经济的整体发展和运行,是对全局性的经济发展进行的规划、调节和控制,它涉及现实社会中的国民经济整体利益、社会公共利益和国家的根本与长远利益,在此意义上,宏观调控常有“一着不慎,满盘皆输”的味道,错误成本常常异常巨大。从以下的计算中,我们可以得出更直观的结论(为了论述和计算的方便,笔者仅选择必然成本中的“创立成本”和可能成本中的“错误成本”进行)。
 
  假定某部宏观调控法的错误成本为100000元,同时假定,当创立成本是1000元时,错误成本的发生率为1%,当创立成本是100元时,错误成本的发生率为10%。
 
  我们发现,当创立成本是1000元时,该部宏观调控法的总成本是:创立成本1000元+错误成本100000元×发生率1%=2000元。当创立成本是100元时,该部宏观调控法的总成本是:创立成本100元+错误成本100000元×发生率10%=10100元。
 
  从中我们可以得出这样的结论:与调整局部利益和个别行为的经济法律法规相比,宏观调控法律制度必须加强对立法准确性的追求,也就是说,要降低宏观调控法律制度的总成本,首先应考虑减低错误成本的发生率。
 
  (二)宏观调控法律制度的收益
 
  宏观调控法律制度的收益,表现为通过宏观调控的实施,获得的一国整体资源配置优化、资源利用效率提高等状态的实现程度。理想的宏观调控法律制度的收益是多方面的,诸如保证国民经济供给和需求的平衡、促进生产力的快速发展、进而实现国民经济的良性运行等等,这在有关“宏观调控的立法目的”的文献中,现有文献已有详尽的论述。但在笔者看来,这仅仅是一种对宏观调控法律制度的理想期待,实存的宏观调控的收益究竟如何?
 
  现实中的宏观调控法律法规多种多样,为了论述方便,我们将其作类型化处理,假定实存有两种宏观调控法律,一种是适合市场需要,与市场经济发展同向的法律,我们称为“良法”,一种是违背市场经济的运行规律、无任何有效益产出甚至是负效益产出的法律,我们称为“劣法”。面对政府的宏观调控,受控主体可选择的策略也有两种,遵守和不遵守。其社会收益,如下图所示:
 
 
调控法律
良法
劣法
调控
受体
遵守
100000
-10000
不遵守
0
0
 
 
  (有两点需要说明:第一,前文已经论及,宏观调控法律关乎一国整体经济运行与发展,因此,本图所指收益是社会收益,也就是社会整体财富的增加,而不是单个个体的收益;第二,当宏观受体不遵守宏观调控法律时,可能面对来自公权力的惩罚,比如罚款等,但这仅仅是财富在不同主体之间的转移,并不影响社会财富总量的增减,故笔者不再作进一步分析。)
 
  从中我们可以看出,宏观调控实施的最优收益,是制定的法律符合市场需求的“良法”并得到人们的普遍遵守——这固然不是什么新发现,早在几千年前,希腊先哲亚里士多德就在论证法治的要义时就指出:法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。但是,该结论依然给了我们这样的启示:第一,和前文在宏观调控法律制度成本分析中得出的结论一样,制定具有“良法”属性的宏观调控法律是宏观调控立法的首要追求;其次,为了确保制定的宏观调控法是“良法”并得到普遍遵守,宏观调控立法更应该倾向于采取“一致同意”立法原则,以更充分地反映社会的需求,确保立法的准确性,减低实施过程中不必要的对抗成本,而不是政府单方面的强制性供给。对此笔者在下文将详细探讨。
 
  三、完善我国宏观调控法律制度的思考
 
  对宏观调控法律制度的成本收益分析的意义,在于如何减低宏观调控法律制度成本的同时最大化收益。本部分笔者将以上文成本和收益的分析为基础,探讨完善我国宏观调控法的相关原则和策略。
 
  (一)变革造法机制,实现宏观调控法的均衡供给
 
  经济学上的均衡的含义之一是变量均衡,它意指这样一种事实状态:即一种产品或要素的供给量与需求量均等,既不存在供不应求,也不存在供过于求。笔者认为,作为一种制度供给,宏观调控法的产生过程,事实上是在一定的经济理论的指导下,结合国家一定时期的宏观经济形势和经济政策,以国家意志表达出的外部强力的供给过程,其当然要遵守经济学供求均衡的原理。然而,我国宏观调控立法市场上远远没有实现这样理想的均衡。长期以来,我国作为以计划经济为主要经济形态的国家,政府一直在经济生活中发挥着主导作用,政府在宏观调控立法中表现出的一种“高度的自觉能动性和造法意识”,这种造法机制必然会导致宏观调控法的客观性、科学性易受立法主体的个人意志尤其是及部门和地方利益的影响,事实上,来自政府的“过度调控”依然是当下我国市场经济发展过程中的主要障碍之一,宏观调控权运行中的越位和错位现象严重存在。笔者认为,在当下中国,要实现规划供给与实际需求之间的一致,避免宏观调控法律供求的失衡,急需变革当前以政府为主的宏观调控造法机制,改变政府为主的立法模式,收缩政府经济管理部门的权力,坚决制止有关部门借宏观调控之名,行部门利益保护之实的现象发生,将现行的以政府为主制定宏观调控法的政府立法模式变为以人大为主的人大立法模式,并加强对委任立法的约束和宏观调控法规的审查。
 
  (二)利用边际成本规律,制定宏观调控基本法
 
  边际成本是指每增加一个单位的产量使总成本产生的变化量。经济学认为,在产出达到饱和状态之前,每增加一个单位产品,其边际成本呈递减趋势。正如有学者论述那样,法律制度的制定也符合边际成本递减规律,“每增加制定和实施一项新的经济法律时,由于法律规范的体系化和相互支持,其边际成本呈递减趋势。” 当前,我国在宏观调控法领域,立法的泛化现象、宏观调控方面的法规之间的冲突和矛盾、各单行法缺乏共同的原则指导、由此导致的立法成本增加及效率低下的弊病依然相当突出。近年来,我国经济学学界和宏观调控管理部门的一些专家学者提出应该制定一部宏观调控领域的基本法的立法构想,并于2001年第九届全国人大第四次会议期间,提出了《关于制定中华人民共和国宏观调控法》的议案并产生较大的影响,笔者认为,制定一部统帅各类单行的宏观调控法律法规的宏观调控基本法,对于协调宏观调控法律规范,整合立法资源、降低单行法的立法成本和执法成本具有重要意义,可以说,宏观调控基本法的制定是当前我国宏观调控领域立法的当务之急。
 
  (三)完善立法表决机制,实现特别多数决原则
 
  前文已经证明,只有体现全体人民的利益取向、并获得一致认可的宏观调控法,才能实现宏观调控法收益之质的最优和量的最大。在所有立法表表决方式中,最能体现全民意愿和利益取向并使立法获得普遍遵守的表决形式自然是“全民一致原则”,但该原则要求只有在全体一致同意或无人反对的情况下立法才能获得通过。无需证明,这是一个无法实现的空想。于是当前各国根据法律重要性的不同,分别采用绝对多数决表决方式和特别多数决表决方式,比如我国《宪法》和《立法法》规定,我国除修宪的表决采用特别多数制(三分之二多数)外,其他法案的表决都采用绝对多数制,即以全体代表或常委会全体组成人员的过半数赞成即可通过。笔者认为,对于一般的经济法律法规,绝对多数制表决形式能有效降低决策的成本,无疑是平衡立法民主与立法效率的最好选择。但对于事关全局的宏观调控法,这种表决形式导致立法错误成本率的可能增高和违法成本的可能放大也是显而易见的。因此,在宏观调控法的立法中,以特别多数制为表决方式更符合宏观调控法的特点。
 
  (四)改变调控方法,确立以间接调控为主的调控理念
 
  一如前文论及,宏观调控法的颁布和实施意味着受控主体需要按照国家的宏观调控法律及政策改变决策、转移投资,这种全局性的改变和转移的成本无疑是巨大的,如果过多采取具有强制性的限制与禁止的调控方法,该种成本会更高昂,其结果便是市场主体必然要承受高昂的守法成本并导致经济效率的低下。笔者认为,为了避免巨额守法成本的发生,宏观调控应以经济利益引导为主,采取多“疏导”少“堵塞”的调控方法进行。事实上,“服从法律更多的是一个利益刺激问题,而不是敬重和尊重的问题”。因此,政府应确立以间接调控为主的调控方式,而不能借宏观调控权直接强制改变的企业的生产和经营活动。唯有此,才能避免“立法者通过侵犯私权而谋求立法者效用的高立法机会成本”,也才能实现市场主体在改变生产经营行为和转移投资等方面的“平滑过渡”,避免因“暴风骤雨”式的变革而造成的巨大资源浪费。
 
  (五)采取实验主义立法措施,方便劣法的及时清理
 
  立法者的有限理性决定了立法尤其是宏观调控立法依然是一项“摸着石头过河”的事业,其具有不可避免的“试错行为”性质。因此立法者“采取在时间维度上的 ‘试行立法’和空间维度上的‘试点立法’等立法措施”便格外重要。在不可能设计出体现“完全理性”的宏观调控法律制度之前,具有实验性质的“试行立法”和“试点立法”具有以下几方面的优势:第一,宏观调控法律试行、试点使错误立法的适用范围有限,能将错误成本缩小到一定范围之内;第二,宏观调控法律试点、法律试行“能够为中央治国者提供各种信息,从而获得学习收益和反思性收益”;第三,法律试行、法律试点能够加快错误宏观调控的立、改、费周期,这种边际调整的方法,其成本无疑更能有效节省错误成本。因此,从节约成本的角度出发,采取实验主义立法措施,通过法律制度边际调整的方式,及时清理不合实际的法律制度,对于宏观调控法律制度成本的节约,具有同样重要的意义。

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