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参与:以民权促民生

中国在新世纪的发展中越来越呈现出一种“加速度效应”,这种效应不仅体现在GDP上,也深刻地体现在立法和公共决策的思维转变和制度建构上。公众参与在当代中国的兴起就是一个明证。公众参与,作为一种关注个体尊严、协商过程和民主实质的理念与制度,自十六大以来逐渐蔓延到广泛的立法和公共决策之中,已经显示出其强劲的生命力和扩展前景,成为政府和公民共同接受的“新政思维”。2007年,以《物权法》的通过打头,以十七大再次肯定并深化公民参与权和民生重要性结尾,“以民权促民生”的参与运动构成当代中国公共生活的一道亮线。 

  不过,在展开正式评论之前,我们还是需要对作为公众参与理论基础的“参与式民主”理论有一个基本了解。公众参与植根于“权力公共性”的共和原则和“民主作为一种生活”的理念,逐渐发展形成一种与代议式民主并列的民主形态——“参与式民主”。这一新的民主形态是对传统自由民主理论(精英民主理论)的一种超越,它吸纳了卢梭直接民主理论的合理成分,并整合了形式多样的参与治理过程,强调直接参与的民主本义,遵循立法和决策过程中的“最大民主原则”,且并不直接冲击宏观政治中的代议民主。它与代议式民主之间是合理分治和互为补充的关系。参与式民主在理论可能性上可以整合代议式民主之外的一切民主形式——其强形式等于直接民主,强在参与个体享有投票决策权,典型形式是全员参加并议决的民主过程,如村民大会、业主大会、股东大会等,这是直接民主在微观层次的保留,在宏观的民族国家层次由于规模难题则选择代议制民主;其弱形式等于公众参与,弱在公众缺省投票决策权,典型形式为议会立法中的公众参与、行政过程的公众参与等。参与式民主的显著特征是“参与”和直接议事,这区别于代议式民主的选举原则及代表议事。参与式民主在时空条件允许的情况下突破了精英民主以“选举”构筑的“民主隔离之墙”,实现了民主的延伸和扩展,在民主的“衙门”和“广场”之间建立了一种动态平衡。“动态平衡”的要害在于“参与式民主”是一个开放和可扩展的体系,“广场”与“衙门”之间的进退态势本身即取决于公众参与的意识和能力。 

  我们欣喜地看到,在2007年的中国,“参与式民主”通过公众参与本身获得了极大扩展,在涉及民生的重大问题上起到了显著的作用。 

  民生立法和公众参与 

  今年3月,历经七次审议的《物权法》草案终获通过。这是一部关系民生的重大立法,其之所以经历如此之多的审议,甚至反复(巩献田上书事件),除了特殊利益集团的复杂博弈之外,公众独立而理性的参与在其中也起到了巨大的作用。除了《物权法》,2007年度通过的其他两部法律——《劳动合同法》和《就业促进法》也很好地体现了公众参与,而且公众的意见有不少确实富有建设性,使得有关法案得到不断的完善,同时也可以缓解立法机关所受到的来自特殊利益集团的压力。但我们还是注意到了一些细微的差别和重要的理论问题:人大立法作为代议民主的典型形式,为何反而更加强调“开门立法”式的公众参与?人大立法中的公众参与是否越多越好?公众参与的热情是否与“民生”议题直接相关?如果与民生议题不直接相关,但仍然属于公共利益,一旦缺失公众参与,人大如何自我调整?……问题一箩筐,且一一简要展开。 

  在人大立法“人气”不断攀升、社会好评如潮的氛围中,人大立法和公众参与的关系问题几乎没有成为一个“问题”,更少有人严格地追问人大立法中“公众参与热”可能掩盖的一些问题。但我们不得不看到,人大立法的“公众参与热”可能恰恰证明了人大代表制度的一系列缺陷:人大代表的法律素质及非专职化状况导致代表议事能力低下,因而在面对现代日益复杂的立法事项时产生对专家与公众的过分依赖;立法中的公众参与主要解决立法调查问题,但调查责任本来应该由代表各自负责,单独有序地进行,而不是由全国人大常委会统一进行;立法过程过多的公众参与掩盖人大制度改革的必要性,弱化代表的议事意识和议事能力;全民参与式的立法过程未必一定会产生合理的法律;与民众利益不直接相关的立法事项不能依赖于公众参与,更需要代表们独立代议职能的发挥;等等。人大制度确实存在不少值得改进的问题,更重要的是,我国的人大制度是代议民主的最重要载体,而理论和实践都已证明代议民主在宏观政治中的主导性优势。我们的现实是,面对日益复杂的立法事项,人大代表头脑中的法律概念、调查能力、与群众的沟通能力以及最终的议事能力都存在传统性缺陷,这些缺陷可以通过严格代表资格、规范民主选举、代表专职化等制度改革予以弥补。因此,在人大立法中,尽管目前的“公众参与”在若干个案中起到了较好的效果,我们不能因此得出结论认为人大立法中公众参与越多越好——从长期的时空维度和更加广泛的人大立法事项来看,这显然是不可能的。因此,我们对人大立法中的“公众参与热”要有一个理性的认识:人大立法中依赖更多的公众参与可能是在不恰当地将代表责任转移给公众;人大制度建设的方向仍然应该是健全有效的代议民主制,必须强化代表的议事责任和能力;人大立法中可以但不能主要依赖于公众参与以完成立法调查和议案收集。当然,我们需要更进一步追问代表议事能力低下的根本原因。非专职化和法律素质不高只是表象,问题的关键在于民主责任制没有有效地建立起来。据笔者亲眼所见的一些材料,我国人大代表在构成上存在严重的失衡问题,一个较为普遍的现象是“工人代表非工人,农民代表非农民,官员和企业家到处代表”。而且,我国各级人大代表选举中的贿选问题、指定包办的问题、选举讲过场而不重竞选的问题,在很大程度上构筑了代表与选民之间的“实质隔离”。这样的分析有利于我们更加深刻地认识人大立法中“公众参与热”的深层原因,并对于代议民主和参与民主的基本功能及其界限有所把握。 

  尽管如此,笔者并不否认公众参与在人大立法中的重要价值。笔者所要首先指出的是:公众参与只能作为人大制度的有益补充而绝不是发展方向和依赖对象,人大制度的方向仍然是代议民主,因此需要着重解决人大代表民主选举的问题,建立真实有效的民主责任制,同时改革现行人大制度,加强代表的议事能力要求和相关建设。 

  在基本厘清“公众参与”在人大立法过程中的地位和限度之后,笔者还是应该恰当地评估在本年度涉及民生议题的重要立法中公众参与的实际作用。以《劳动合同法》和《就业促进法》为例。《劳动合同法》创造了一个公众参与人大立法的“记录”,短短的一个月征求意见期间,立法机关就收到各种意见19万多条。从参与主体来看,不仅普通劳动者纷纷行动起来,以各种方式表达意见和利益,美国和欧洲商会也积极行动,代表他们数目众多的驻华企业会员强势表态,并一度威胁从中国市场撤资。劳资关系在该法草案征求意见过程中获得了一次全面的公共论辩机会,最终确立了《劳动合同法》保护劳动者利益的根本价值取向及具体制度安排。这场公共论辩同时具有教育全民的功能,并给了普通劳动者以重要的制度信心。立法机关的此次公众参与试验取得了重要成功,不仅基本实现并完善了原有的立法意图和制度安排,而且从公众意见中获得了强大的民意支持以回应国内企业及跨国公司的压力。虽然从规范的代议民主角度讲,这种“全民讨论”未必可取和值得特别表扬,而且也不大可能是未来完善的人大制度的常态,但我们必须理解,在选举民主和人大制度获得系统性改善之前,公众参与就个案来讲可以大致保障重大的民生立法体现公共利益,就社会意义来讲,有利于进行围绕法律和民生问题的公民教育,促进公共辩论与合作理性。特别是在公众参与的初期,其社会收益往往大于制度收益,并可适当转化为推动民主进步的社会资源。通过“全民讨论”,笔者以为公众参与本身就带上了一种“普法补课”和“提前普法”的功能。由于需要参与公共辩论和利益表达,即使是最普遍的劳动者,他也会结合自己的生活经历及交往经验,以及临时性地充实现有劳动法律知识,以提出有理有据的意见;普通劳动者参与的全程性和充分性(据报称,有65%的劳动者参与),特别是其中一些尽管争取而得到吸纳的意见,已经深深地刻划入他们的脑中。因为是积极参与者,“普法”的效果在法律生效之前已经产生。《就业促进法》也一样,经过公众参与,“公平就业”原则和政府的促进责任获得了社会更大的共识。这两部关系广大劳动者及更加广大的“潜在劳动者”的民生法律都将于2008年1月1日生效。尽管我们必然会看到新法律在具体执行过程的种种问题,以及企业可能产生的花样翻新的规避措施,但我想,经过这两次立法的全国范围的公众参与,公民的意识和行动能力随着立法草案的完善也得到了完善,他们将继续作为法律执行的推动力。这两次立法中的公众参与所贡献出的绝不仅仅是纸面上的两部新法律,而是初具规模并将不断扩展的公民群体,他们的协商和表达能力得到了重要提升,他们构成的才是中国一切民主事业和现代化事业的根本基础。 

  行政过程:民生和参与 

  如果说人大立法过程的公众参与在理论上还存在一些疑问的话,那么行政过程的公众参与则具有充分的正当性。非民选的行政系统及其官员在现代行政国家条件下获得了巨大的权力,可以制定规章、执行法律和做出裁决。但是传统的自由民主理论却没有为行政过程提供民主机制,而是将行政合法性的问题通过议会法律这样的传送带来解决。这种“传送带”的理想模式已经难以有效解释和回应现代行政过程中民众对行政权的理解和对参与民主的渴求。“参与式民主”在很大程度上也正是回应“行政过程民主化”要求的一个理论结果。这样的理论框架对于我们观察2007年度中国行政过程的若干事件也是有效的。 

  “史上最牛钉子户”事件在今年引起媒体和学界的广泛注意。钉子户事件的核心问题是征地拆迁的公正性问题,这包含实体和程序两个方面。钉子户夫妇与开发商长期协商未果,导致双方损失都非常巨大。开发商固然可能有非法之处,但问题的要害并不在开发商,而在于政府决策过程。最近几年,新一轮的圈地运动愈演愈烈,各地因征地拆迁产生的纠纷不断增加,自焚之类的事件也时有发生。我们发现几乎在所有的这类纠纷中,政府的决策过程都存在这样那样的缺陷。其实,城市征地拆迁的首要问题不是补偿标准问题,而是公共利益问题。法律明确规定,政府基于公众利益才可以对公民的住房和土地使用权进行征收。但由于公共利益概念本身的复杂性,以及司法难以独立做出公益判断,使得最重要的问题仿佛已经不是问题,政府决策过程中的随意性本身就证明了公共利益的边缘化地位。既然无数的经验事实证明,政府无法有效代表公共利益,尤其是在征地拆迁问题上常常偏离公共利益,而我们又没有足够的理由期待法院可以独立做出公益判断,那么我们就应该诉诸体制化之外的公众力量——给这种公众力量一个理性和程序化的参与机制。公共利益常常被挤出体制本身恰恰是“精英民主”或其伪装版本的缺陷证明。因此,在整个问题的源头上,就征地行为的合法性上,我们看到公众参与严重不足。由于征地拆迁涉及较大范围的公众利益,因此不宜让单个被拆迁户直接面对强大的政府和开发商,而应在最初的征地决定过程中引入公众参与,建立严格的公众参与征地决策的程序和相应的回应机制,这才是对广大的被拆迁户的最有效保护。在征地决策中可以一并解决补偿标准的问题,甚至可以要求没有公正补偿就不得拆迁。 

  那么,我们在钉子户事件中看到的是什么呢?只是因为“最牛钉子户”的强硬,房管局及法院才提供关于补偿标准的听证会,而在此之前,政府和开发商已经通过各种方式“动员”走了钉子户周围的所有其他的被拆迁户。由于只针对一户,无论听证结果如何,政府和开发商通过征地拆迁所预期的利润都不可能明显减少。因此,听证的结果是必然的,征地肯定“合法”,所有问题只是补偿问题,更准确一点讲,所有问题只是补偿最后这一“最牛钉子户”问题。再看看该钉子户何以“最牛”?当事人的社会联系和媒体经验,以及有关媒体的热烈关注,是该钉子户成为“最牛”的最主要条件——我们试想,满足这种条件,尤其是集中吸引媒体聚焦的钉子户,能有多少?很可能是“空前绝后”。在媒体逻辑看来,“钉子户”只能热一次,而且碰巧是和《物权法》通过处于同一时期才被捧热。所以我们在这种“公众参与”背后需要冷静思考:我们的参与过分依赖媒体是否恰当?参与是否已经成为解决类似问题的有效机制?参与缺失了哪些可能更为重要的主题和主体? 

  钉子户事件就个案结果来说,政府的回应及当事人的最终待遇确实不错,但我们必须清醒地看到:城市征地拆迁中的公众参与机制没有有效地建立起来并得到应用;参与主题缺失征地的合法性问题,参与主体缺失大多数的“不牛”被拆迁户。主题、主体及相关机制和程序的缺失,使得城市征地拆迁领域一切照旧,我们不得不对此保持理智和冷静的思考,并对媒体关注式的参与及其局限保持必要的清醒。 

  与此相对照的是厦门PX项目中的公众参与。此次公众参与显示了较为规范和成熟的特征。首先是以手机短信的形式完成了市民动员;其次是政府积极回应,宣布暂停项目并组织专门的公众参与座谈会;再次是专家在其中起到了积极的作用。据南方周末12月20日报道,厦门方面已倾向于项目迁建。在该事件中,公众参与的主题、主体和相关的机制与程序都较为健全,结果也让市民比较满意。 

  在钉子户事件和厦门PX事件之间,我们确实可以体会到公众参与的微妙与复杂。但无论成熟与否,结果满意与否,我们都不自觉地在探索一种吸纳公众参与公众决策的治理模式,这显然是2007年度公众参与在行政过程涉及民生问题上的重要进步。 

  参与促进民生的前景 

  2007年涉及民生问题的公众参与还有很多事例,这些事例本身就是公众参与在中国不断扩展的证明。除了人大立法中的公众参与之外,行政立法也积极开放公众参与,如北京的车船税立法、交强险立法等。尽管在不同的行政立法中公众参与的具体形式和效果很不相同,但我们共同分享着公众参与的理念并在实践中推动它不断完善。立法之外,决策中的参与也许更加重要,因为决策一方面涉及到法律的执行,另一方面相对于法律更加具体地影响到公民的实际生活。我们看到,“钉子户事件”为代表的城市征地拆迁过程的公众参与状况令人忧心,参与在主题、主体和相关机制与程序方面严重缺失,没有在该领域形成有效的公众参与机制;但在厦门PX事件上却体现了较为规范和成熟的城市参与式治理。 此外,我们的目光也不应仅仅局限于正式的立法和行政过程,公众参与在基层治理同样具有重要的应用前景。浙江温岭扁屿村在村民代表会议上进行的“协商民主”试验和重庆开县麻柳乡的“八步工作法”的创造就很好地拓展了我们对村民自治与基层民主的理解和实践。 

  我们处于一个转型的中国,同时也是一个试验的中国,我们理性地认识到就中国这样的大国治理而言,民主制度的生产和经济的生产一样地重要。2007年是公众参与在中国快速发展的一年,10月的十七大正式确认了“参与式民主”的目标,我们有理由期待在2008年,参与民主作为一种公共治理的优良模式将在立法过程、行政过程以及更加广泛的基层治理过程中发挥积极作用。 

  

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