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公法与新农村建设:一个历史性的起点

“和谐社会”需要以和谐的城乡关系为前提,而和谐的城乡关系需要城乡之间的法律平等和农村的现代发展。“新农村建设”因此成为党和政府,但更是中华民族的一项重大决策。党的十六届五中全会确定了“新农村建设”五大目标:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,那么如此宏大的建设规划应该首先从哪里切入?有哪些重要的问题或其组合需要更加深入地研究?如何为有效实现这些目标提供保障?学术界有什么实质性的智识贡献?我们对于中国当代农村到底了解多少以至于我们可以大致确定相关方案切中了农村改革的要害?……北京大学宪法与行政法研究中心(以下称“研究中心”)于12月14日在北京大学英杰交流中心举办的《新农村建设的制度保障》研讨会为我们提供了一个从公法制度角度思考“新农村建设”问题的系统性框架。作为本次研讨会研讨基础的《新农村建设的制度保障》一书也被认为是国内从公法制度角度探讨“三农”问题的第一本系统性论著。 

  公法学术不应“遗忘的角落” 

  本书主编,同时也是研究中心常务副主任张千帆教授在序言中称“长期以来,中国农村一直是一个被宪政和法治‘遗忘的角落’。”但公法学术不应遗忘,也不可能彻底遗忘,本次研讨会即是记忆的证明。 

  本次研讨会主要有两层内涵:一是庆祝《新农村建设的制度保障》一书出版发行,该书国内第一本从公法角度研究“新农村建设”的学术著作,是以研究中心于两年前举办的“农村宪政与行政法治”研讨会论文集为基础汇集而成的(该书由张千帆教授主编,法律出版社2007年12月出版);二是在一定程度上回应(或者说“重复”)两年前的相同主题,围绕“农村宪政与行政法治”,邀请该书的部分作者们继续深入研讨。对于第二层内涵,研究中心主任姜明安教授风趣地概括为“本次研讨会是两年前研讨会的一个副会”。“主会”与“副会”在当前学术界资源紧张和“赶时髦”之风下确实不多见,但北大的这一研究中心却做到了——这一方面是因为北大的这一研究中心对于农村问题的持续的学术兴趣和关怀意识,“我们开这个会是想为农民兄弟做点实事,给农民兄弟一点我们所能给予的帮助。”姜明安教授如是说;二是由于“三农问题”本身的性质,至少在整个转型期,它是一个永远不可能过时的“中国主题”。 

  “两会一书”的结构 

  在议题结构上,“两次会议和一本书”(即“两会一书”)保持了大体的一致性,这既是公法学界基于专业视角和知识传统而对于“新农村建设”的问题在制度层面上的提炼,有着重要的学术指南意义,同时也有利于其他学界和普通民众对于“新农村建设的制度保障”有一个系统的框架性认识,便于各自从不同角度对相关制度问题作出贡献——也许那些贡献可能是超越公法学界的,但这正是公法学界的期望所在。 

  那么,公法学界对于“新农村建设”贡献出了什么样的制度框架呢?《新农村建设的制度保障》一书可以给我们一个比较明确的答案。按照有关问题和制度的重要性,该书提供了六个方面的制度思考:第一方面是农村土地问题,这被认为是新农村建设的首要问题,关键点在于农村的土地权利及征地补偿问题;第二方面是农村的行政法治问题,关键点在于行政权侵害的规制、农民权利的诉讼救济等;第三方面是村民自治和农村选举;第四和第五方面涉及农村的自由权和平等权,其关键点在于实现农民的“国民待遇”,使其获得宪法的平等对待;最后一个方面是对于“新农村建设的制度保障”的一个整体性思考,其关键点在于农村治理模式的总结。 

  本次研讨会虽然与该书的专题不严格对应,但其专题研讨的内容仍然涵盖了该书的全部主题范围。研讨会共两个专题,一是“农村宪政和行政法治的新进展”,六个子专题中有五个对应于该书的前五个方面,另外专门增加了“农民的政治权利”;二是“新农村建设的路径与前景”,在主题意义上对应于该书的第六方面。因此,本次研讨会是接着05年会议和该书继续向下讲。 

  两年的变化与回应 

  制度变革的“加速度”与不足 

  中国的发展在新世纪越来越体现出一种“加速度效应”,这不仅体现在GDP上,也深刻地体现在农村的政策和法律变革上。研讨会第一个专题的“新进展”正是对两年变化的积极回应。 

  在该专题的主持发言中,张千帆教授教授首先对于与会者的参会表示感谢,介绍了新出版的《新农村建设的制度保障》一书,接着对于两年来中国在农村问题上的政策和制度进步表示肯定,如废除农业税、固定农作物补贴以及十七大提出的城乡选举权平等和城乡经济社会一元化发展的政治规划,但同时对于农村改革重经济权利轻政治权利、重补贴轻自主以及农民获得普遍公民权的步骤迟缓等问题提出了合理的批评和展望。接着,研究中心主任姜明安教授发言,他认为在这两年之间,甚至从2003年开始,“胡温新政”的民生取向对于三农问题作出了重要贡献,农村的民生问题在一定程度上得到了显著改善,但是农村的政治问题,特别是农民的政治权利、农村的宪政与行政法治问题,仍然没有得到实质性的突破,需要继续讨论和推进。姜教授提醒我们思考农村问题必须注意到中国城市化背景的影响。对于热议的农村土地问题,姜教授对于新出现的“私有化”呼声及“小产权房”问题表示了自己的看法,一方面表示理解这些呼声及实际做法背后的可能需求及合理性,同时对于其合法性表示疑问,并重点指出了保护耕地的政策问题。姜教授表示,农村土地开发问题与耕地保护问题要统筹考虑,合理解决。 

  两位教授对于两年来的农村宪政与行政法治方面的政策与法律变革作了总体性的介绍和评价,有积极的肯定,也有更加殷切的期待。我们发现,两位教授都非常敏锐地捕捉到了“农民的政治权利”这一核心问题,这反映了公法学界对于两年来中国农村宪政与行政法治发展中凸显出来的问题的代表性意识。据此,我们也可以更清楚地领悟到会议主办方将“农民的政治权利”单独增列的匠心所在。如果说自由权和平等权还更多地关注农民的个体权利的话,“政治权利”则体现出对农民权利问题上的完整性思考和重要性判断,这也是“新农村建设”之“管理民主”的逻辑内涵。 

  土地:绕不开的制度纠结 

  土地问题仍然是本次研讨会的重中之重。郭道晖教授给我们展示了转给他的两份材料,即所谓的“第二次土地革命”的两次地方性实践,具体做法是地方的农民宣布收回土地所有权并将之平均分配给农民,本质上是将现在的农民土地的集体所有制转变为农民个人所有制。这是一种明显违法(甚至违宪)的行为,但郭老表示法学家应该深入研究问题,而不是简单地满足于表面合法性的判断。对于这种“私有化”的地方实践如何评价?其反映了现在农村的何种实际需求?该类需求是否合理及正当?该类需求是否长期被忽视以及是否能够通过其他更接近“合法”的制度安排得以解决?……郭老还指出了我们国家制度变革的一般特点,即地方试验先行,这种模式一定程度上也是中国制度创造性的“生产线”。那么,就像1978年前后的“包产到户”一样,此次“分田到户”的命运如何,郭老觉得是农村问题研究中必须加以关注和深化的问题。 

  两份材料表达了转型时期中国部分地区农民的需求和实践方式,在根本上是一个“土地私有化”的问题,但是否具有普遍性呢?来自北京市房山区某村的村委会主任王华却给出了不一样的回答:“30年不变”的政策在我们村执行得很好,村民们考虑更多的是如何个人勤劳和集体的力量致富,我们村委会也为村里搞了不少计划,拉了一些项目,大伙还比较满意,私不私有化到没想多少。 

  在土地问题上,学者之间也存在很大的争议。中国政法大学的王建勋副教授从自由主义的角度谈了对于中国农村问题的见解。他认为需要追问中国农村土地制度本身的现实正义性,并由哈耶克“自发秩序”原理推导出中国农村宪政实践优先于国家正式制度安排的结论。在此意义上,所谓土地产权的激进改革或者“小产权房”的问题似乎可以通过“自发秩序”得以正当化。他进一步建议农民直接获得土地所有权,从而享有土地经营和交易的自由选择权。来自社科院的刘海波则针锋相对,对“自发秩序”理论在中国农村问题上的适用性提出质疑,从而形成了本次研讨会的第一个正式意义上的交锋。刘海波认为思考农村问题不能简单地借助自由主义的给定概念,特别不能诉诸原子化的自由主义,而应该创造性地提出中国农村改革的法律与政策概念,例如在户籍制度问题上,可能不是简单地“公民化”,而是根据农村土地集体所有的制度现实及农民的成员资格,设定针对农民的双重身份制度,即作为公民享受与城市人平等的权利,作为村民享受农村集体成员权利。这样才能避免以简单的“公民权”替代可能具有更实际意义的“集体成员权”,导致农民大量“流离失所”、依赖国家救济的情况。另外,对于土地收益分配的问题,刘海波认为不能简单地私有化,并依据民法原理将所有的收益都归于农民,而是实行多元化的分配层次及比例。这根源于对农村土地的集体性质及社会保障性质的基本认知。 

  对于农村土地制度的重要性,学界是有共识的,但在如何保障农民土地权益上,理论和实践中都存在不小的争议,这是正常的。但是,土地私有化涉及非常复杂的体制改革,且对于国家的社会保障提出了更高的要求,因此大多数论者认为目前是不现实的,而且也没有必要。从中央政策来看,无论是《物权法》还是每年的“1号文件”,那么的土地权利在法律上不断得到增强,重要的是在法律已经给定的框架内“充分”地建立起对于农民土地权利的保障制度。 

  村民自治:一个远未完成的体系 

  选举是村民自治的切入点和最重要的着力点,吸引了公法学界的主要学术注意力和相关资源。熊文钊教授关于农民选举权状况的调查报告给我们展示了中国农村选举的实证状况,这种研究方法越来越得到宪法学界的认同和运用。一直致力于村民自治和基层选举实践推动的熊伟先生对于村民选举则有不少的创新性设想,在其独立完成的民间建议稿《村民委员会选举法》中,其关于拓展村民选举范围,设置村民会议召集人制度及村委会印章保管人制度以及“二次法”的选举程序,已经受到不少的重视。 

  但村民自治是否就只是选举?一直致力于村民自治研究的何包钢教授在会上提出了开拓性的见解——协商民主。村民自治是一个过程体系,除了选人,也许更重要的是议事,何教授结合其在浙江温岭扁屿村的协商民主试验,将我们对于村民自治的目光从选举引向具体的乡村治理过程。与之呼应的是中央编译局的高新军研究员,他所介绍的重庆开县麻柳乡的“八步工作法”实际上也是一种协商民主的形式,他将之概括为“后选举治理”。两位教授介绍的浙江和重庆的例子大大拓宽了我们理解村民自治的视野,无论是协商民主还是后选举治理,事实上都可以归入与代议式民主并列的“参与式民主”的范畴。这与十七大再次强调和深化的“扩大公民的有序政治参与”,以及村民自治制度“四大民主”之“民主管理、民主决策和民主监督”正好是一致的。只有既能选好人,又能议好事,中国的村民自治才是一个完整和充满活力的体系。而现在,这个体系在选举和参与两个基本面都还远远没有完成。 

  从对于村民自治的更加丰富的理解,我们可以看到两年来伴随制度变革的学术意识的成长。对村民自治中“参与”的重视,无疑是本次研讨会的一大亮点。 

  农民的政治权利:走向平等和真实 

  城乡二元结构不仅划开了城乡的经济等级,也划开了城乡的政治等级。城乡选举权平等化的改革时至今日仍然维持在“1/4条款”的水平上。巧合的是,两个月前的十七大明确提出了逐步实现城乡选举权平等的目标。参会学者大多对此表示肯定,但同时对于“逐步”,觉得还不够,应该一步到位实现城乡选举权平等。 

  除了“1/4条款”的问题,农民的政治权利在实现上还涉及到代表构成问题。据熊伟先生整理的资料,很多地方乃至全国人大代表中普遍存在“农民代表非农民,工人代表非工人,官员和企业家到处代表”的现象。熊伟认为这种现象背后反映了我国代表界别结构的滞后性以及农民获得政治代表的不充分性,因而主张改革现有的界别结构并建立人大代表构成情况公示制度。这一现象以前没有得到学术界的足够重视,但在此次研讨会上得到了有关学者的热烈讨论。黄建军副教授认为,人大代表中需要更多的农民代表,但农民代表不一定是农民,问题的关键在于保障选举过程的真实和自由,促进选举民主。如果选举过程是真实有效的,那么无论农民选举出的人是何种具体身份,都不影响农民监督其代表表达自己的利益。这种观点得到不少学者的响应。但这是选举民主理论的一种正常状态,在系统性的选举民主难以保障的情况下,身份代表制尽管有很多缺陷,还是具有过渡价值。为了农民政治权利的真实性,一定时期内的身份代表制可能更加合理。代表构成问题在理论上的正式提出,是本次研讨会对于农村主题的重要学术贡献。 

  中国农村向何处去:路径与前景 

  研讨会的第二个专题是关于“新农村建设”的路径思考,这在一定程度上回应了上次研讨会的“模式”专题。熊伟在该部分提出了“新农村建设”的实践性模式:以村民自治为基础、乡镇人大代表选举为突破口、提高乡镇政府的执政能力(合法性)。为促进农村建设,他还倡议启动新农村建设的大型国债发行计划和人才培养计划。 

  以“中国法学向何处去”的整体性逼问而闻名学界的邓正来教授的评论发言在此可以置换为“中国农村向何处去”式的反思。邓正来教授侧重研究方法的检讨和总体性思路的哲学启示,他认为目前的研究对农村“非正式制度”存在严重忽视,具体表现在对于现有制度的有效性缺乏可靠评估就简单地跃迁到一种新的正式制度的想象和建构之上,以及对于正式制度和非正式制度的关系缺乏问题意识和处理能力。邓教授同时对于研究中的“讲故事”模式提出批评,认为必须超越局部性的经验思考总体性的关于中国农村何种生活为善的问题。邓教授同时强调非正式制度和总体性研究思路,表面存在紧张,但抓紧了一个核心,即“中国性”,以及注意到了实证研究与体系思考的辩证统一性。 

  公法与新农村建设:一个历史性的起点 

  本次研讨会提出了新农村建设的若干重要问题,如土地改革问题、农民身份改革问题、城乡选举权平等及城乡经济社会一体化发展问题、人大代表身份制及选举民主问题、人大代表构成问题,以及方法论问题等。值得指出的是,会上已经产生了一定程度的交锋和辩论,尽管还不够充分和深刻(可能限于时间),但是却引发了一些新的问题,特别是两年来从中央政策到地方实践都发生了巨大的变化,这些变化为关心中国农村宪政与行政法治的公法学者及其他社会科学领域的学者所敏锐地捕捉到,这是一种非常良好的知识人品格。关注现实、深入研究、稳妥建议,我们相信本次研讨会及新书《新农村建设的制度保障》会是一个走向和谐社会背景下农村宪政与行政法治的历史性起点。 

  

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