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从“树木”到“森林”:规划环评立法的治理使命

理性无法拒绝这一新的制度起点,而我们也无法拒绝为这一新的制度起点做些什么! 

  ——作者 

  2007年北京论坛法律分论坛的主题是“企业社会责任与公司治理”,与之基本同期,“战略环评在中国”国际研讨会召开。这不是一种偶然,而是共同表征了对中国传统改革发展模式的一种超越,区别只在于前者从企业角度强调劳工保护和环境保护,后者则从国家权力角度强调战略环评的治理功能。这种区别同时也是一种呼应。但是,二者共同指向的中国环境问题,却很难是个别或少数企业所能解决的,同时政治话语的转换从来也不是,更不可能代替制度方案的想象和建构。作为对中国环境问题的积极回应,同时也是对政治话语上获得正统性的“和谐社会”与“科学发展观”的一种制度转化,国家环保总局积极开展规划环评立法,《规划环评条例》草案已上报国务院。由于利益冲突,规划环评立法并不顺利。潘岳副局长在此次研讨会上以实际数字和理论阐释表达了对中国环境问题的深刻忧虑和对立法获得支持的积极期待。在笔者看来,环保总局适度超前的立法动议确实把准了当代中国整体发展的结构性问题,阻力本身恰是这种问题准确性的证明。本文的努力不是简单地重述新的政治话语和立法呼吁,而是试图拓展我们观察和思考该类问题的视野,从而证明:规划环评立法代表了一种从“树木”到“森林”的整体治理观,因而负载着极为重要的治理使命。 

  水文明的隐喻 

  中华民族的心理结构和政治形态受到两条大河(黄河、长江)的深刻影响,因而我们的文明被概括为一种“水文明”。尽管这种概括曾经被用来解释中国专制集权制度的成因,但更有价值的是这种解释路径同时承认了这样一种基本的治理理性:横贯东西的大河与先民的生活息息相关,而大河的治理任务超越了任何一个单一的部族和单一的区域,因此需要一种整体性的公共权力来协调和整合大河的治理与利用。大禹治水的成功以及炎黄部落的联盟(这种联盟构成中华民族的重要基础)正是“水文明”模式下的治理理性自然扩展的结果。这里体现了一种深刻的“水文明”的隐喻。我们固然可以在具体政治制度上超越特定时代与“水文明”相对应的专制集权模式,但我们无法超越“水文明”所提示我们的一种整体的治理观。在我看来,中国环境保护的问题,规划环评的问题,其所依赖的治理观与这种“水文明”之下的整体治理观的内在逻辑是一致的。当我们总是从西方寻找环境治理经验时,我们可能没有觉察,我们的“水文明”隐喻中实际上已经包含了一种深刻的整体治理理念。如果说大河曾经是中华民族赖以生存和维系的生命线的话,当代改革语境下普遍影响到每一个人的环境利益则是我们新的生命线。由此观之,我们会自然而然地思考整流域的治理问题、整行业的规划问题,而当我们自然地选择一种整体观来思考这些问题的时候,我们就很容易认同配置统一有效的规划环评权力的必要性,以及在规划环评领域引入公众参与——这体现了一种环境层面上的新的统一观念,即共同的问题、共同的思考和共同的行动。在同一意义上,业已确立政治正统性的“和谐社会”、“科学发展观”乃至“生态文明”所接通的正是我们的“水文明”所代表的一种整体的治理观。 

  经济改革与环境正义 

  但是,所有有意义的问题都必然是镶嵌在我们时代的历史社会结构中的。规划环评立法所代表的整体治理观,是对传统的改革发展模式的一种超越。1978年开始的改革出于经济体制急转型的特殊历史需要,在发展思路上高度强调经济自由的发挥和经济效益的增长,对于外资和民资的环境污染等负外部性采取一种相当宽容的态度。从以“阶级斗争”为纲到以“经济建设”为纲,所转变的只是官员政绩考核的核心指标体系——从斗争性到GDP,在根本思维模式上对于“可持续发展”及“整体治理观”还缺乏系统的概念意识。这种传统的改革发展模式已经得到我们时代的深刻反思,并被概括为片面的GDP发展观。“科学发展观”正是建立在对传统的改革发展模式的积极反思与扬弃的基础之上。当然,每一时代有其根本需要和焦点问题,改革三十年所带来的中国的积极发展必须得到肯定,我们的反思不是为了否定改革,而是接着改革往下写,把改革的局面以一种更加平衡和稳健的模式传递下去。 

  不过,传统的改革发展模式在我们的治理思维和经济发展思维中所造成的历史性烙印是无法在短期内得到有效克服的。环境正义作为一种平衡经济发展的社会伦理观念,还没有能够深入人心,及转化为制度和行动。此次规划环评立法的受阻就是一个证据。 

  环境正义不仅是一种代际公平的关注,它也深刻地影响当代人的实际生活。人与环境的矛盾在工业革命之前并不突出,因为那时的生产力水平根本不可能对巨大的环境容量构成任何实质性的威胁。工业革命之后则不同,生产力的飞速发展直逼环境容量的极限,而自由放任的经济伦理又无法提供任何有效的治理对策,于是一种跨越三权分立结构的独立管制模式兴起。国家有责任提供它所意识到的正义,环境正义的界定和保护本身也逐渐成为政府的共识和责任。作为环境正义的制度化努力,规划环评有原来的项目环评所不可能具有的平衡功能。环境正义不是市场问题,而是市场造成的问题,因此规划环评对于制度化地修正传统改革发展模式的缺陷具有重要意义。以环境保护为契机,我们可以探索一种平衡的治理模式。“平衡”不仅是生态自身的内在要求,也是整体治理观的题中之义。 

  项目环评到规划环评:从“树木”到“森林” 

  实际上,在我们国家并不是不存在环境影响评价的制度安排,一些重要的建设项目也都是国家环保总局批准的。但正如潘岳局长在研讨会上指出的,国家环保总局只有项目环评审批权,没有规划环评审批权。这就容易造成一个个合格的项目导致一种极不合理的地区或产业规划布局。也就是说,在拟议中的《规划环评条例》出台以前,我们国家的环评只是在微观的项目级(Program),没有扩展到中观的规划级(Plan),更谈不上宏观的政策级(Policy),而后两者才是更有意义的“战略环评”(SEA)。这种只重战术不重战略,只重“树木”不重“森林”的环评权力配置及其运作体制根本无法适应一个大国的环境统筹需要。一个单独的项目是极容易包装的,但是一个整体性的规划方案要通过审查则需要综合更加复杂的经济社会指标,特别是区域环境容量。从项目环评到规划环评,背后反映的正是一种容纳更多经济、社会与环境因素的整体治理观。 

  在此次规划环评立法中曾有对环保部门扩权的质疑,这是没有道理的。国家权力的配置以功能为指针,如果环境保护迫切需要将规划环评权力配置给环保部门,那么我们需要思考的就不是环保部门增加的权力本身,而是这些新增的权力如何依据法定程序行使,以及权力行使对于目标的有效性。国家必须有能力以法律的方式灵活调整权力布局以回应社会的需要。对权力配置问题,我们不妨以一种实用主义和功能主义的观点来看待,特别是在行政管制领域,对权力合法性的检验已经不是所谓的分权原则,而是权力的合程序性以及权力对于目标的有效性。如果一片“森林”面临毁灭的危险,我们当然不能只给“森林”的保护者以审查单棵“树木”是否可以采伐的权力。权力的有限以有效为前提,这是现代国家权力配置的一个基本原理。出于中国环境执法的不力,笔者甚至希望环保部门拥有更多的管制权力。因为对于实力雄厚的地方政府和大的垄断性利益集团,有限的管制权力(如只有项目环评审批权)带来的不是公民的普遍自由,而是环境的严重破坏和公民普遍福利的下降。 

  可见,环评本身就是一种超越市场经济的平衡治理模式。从项目环评到规划环评除了体现治理观的整体化和全局化,还必然涉及到权力的重新配置和安排。从观念到权力,这正是一种制度化的过程,一种将“和谐社会”、“科学发展观”及“生态文明”等处于同一序列的价值加以实现的过程。规划环评的立法阻力,根本地源自权力重排中的矛盾。但是我们不能回避矛盾,国家也不能选择简单的妥协而固步不前。新的权力必须被配置,如果它显然是必要和适当的话。但我们也要看到,这种立法过程由于涉及复杂的利益博弈,而且很可能由于地方政府和特殊利益集团的压力导致立法偏离公共利益。因此,在环保问题上,一方面需要“政府充权”,另一方面需要“公众充权”,前者涉及政府权力的功能性重排,后者涉及公众参与立法和决策的权利,二者的结合将大大增强立法和决策过程中公共利益的支持力量。当然,这又涉及到更加细致的程序制度安排。 

  规划环评的程序要害:公众参与 

  通过《规划环评条例》对环保部门进行“政府充权”,其目的不仅在于增加一种必要且可能有效的管制权力,在国家权力的层面实现项目环评到规划环评的战略提升,还在于开拓公众参与立法和决策的空间。由于地方政府和特殊利益集团实力雄厚,因此即使环保部门获得了规划环评权力,仅有一个部门的力量也不足以在复杂多次的博弈中免遭失败,特别是新的权力也不可避免地存在被“俘获”的危险。因此,公众参与对于新权力的规范和合目的行使显得尤其重要。我们欣喜地看到,在提交国务院审议的《规划环评条例》中包含了重要的公众参与条款,设有程度较高的公众参与的程序,要求规划编制单位向公众公布信息,征求公众意见,重大意见比较集中的情况必须听证。这表明条例起草者捕捉到了规划环评的程序要害,以及对于公众作为一种决策参与的支持性力量的准确理解。 

  “政府充权”需要立法来实现,“公众充权”也需要立法来实现。连接二者是一种决策程序化的思维,在一个涉及多区域、多部门,因而利益关系非常复杂的规划个案里,利益相关者就不仅仅是“显在而集中”的地方政府和企业,还包括“隐在而分散”的大众。在未经组织化和程序授权之前,大众实际上没有意识或者没有能力参与中观层次的“规划环评”。而如果环保部门所阅读到的规划个案资料仅仅来自“显在而集中”的地方政府和企业,没有集中和科学化表达的“隐在而分散”的大众意见,且决策不可能公正而合理。因此,公众参与就具有丰富的意义,一方面可以提供环保部门可能忽略的重要社会信息,这些被常规决策途径屏蔽的信息可能对于最终决策非常重要,而且可能引发环保部门的进一步调查;另一方面造成一种社会性的压力,尽管公众参与存在知识上和组织上的不足(相对利益集团),但即使再零乱分散的公众意见中也可能包含着普遍民众对于规划和公共利益关系的基本认知以及认知背后所代表的公众力量。公众参与在程序安排上逻辑地产生下列需要:决策信息公开、公众利益组织化、与决策重要性相关的程序权利、参与程序的效力及其保障。这种公众参与程序的安排将导致一种全新的决策图景和行动者序列。由于公众的参与,环保部门自觉保护环境的努力将得到具体决策中公众意见的支持,虚无缥缈的公共利益也将在新的决策程序中获得有意义的识别和表达。 

  因此,《规划环评条例》对公众参与的程序安排必然地造成对地方政府及特殊利益集团的制度化和程序化的压力。以往“隐在而分散”,因而基本可以忽略的公众,一下子被法律赋予正式的程序参与权利,而且更多的信息被公布,多元的专家参与提供知识理性的抗衡,传统的特殊利益集团在决策程序中的正式或非正式的优势将被公众参与大幅度地抵消。因此,规划环评中的公众参与条款便成为规划环评的程序要害,它起到平衡决策程序参与者力量及支持符合公共利益的行政决策的重要功能。 

  值得补充指出的是,在规划环评中的专家作用。由于规划环评不是简单的项目环评,它涉及到复杂的经济、社会与环境协调发展的政策选择问题,因此往往需要更加复杂的专业知识做出判断。这种知识的专业性要求可能对于公众参与产生一定的限制作用,而特殊利益集团可能在这一领域具有较强的参与能力,因此在公众参与体系上,除了信息公开、利益组织化及程序充权之外,还必须引入专家参与者和专家知识,建立独立的专家支持系统和专家与大众的联系系统。可见,参与的“平衡”不仅是程序上的,也是知识上的。 

  《规划环评条例》现正在国务院审议之中,有关方面还在艰苦而复杂地协调着,能否尽快出台仍然是一个未知数。而对该部条例的认识、理解和支持,本身就是一种有意义的参与。笔者注意到在潘岳副局长11月3日的讲话之后,有关规划环评的议题逐渐升温,学者或专业评论员纷纷撰文支持。在我看来,这是政府与民众之间的一种非常积极的默契行动。尽管这是一个价值多元和利益分歧的时代,但我们对于环境价值、对于经济发展模式的科学转变、对于“水文明”传承下的整体治理观、对于决策程序的公众参与等存在着高度的共识,因此才有可能在话语和行动上表现出默契和一致。国家环保总局选择“规划环评”作为“战略环评”的突破口是富有远见的,我们的环境容量正经受着片面GDP发展观的严重威胁,我们迫切需要一个新的起点。而《规划环评条例》所试图提供,或试图许诺的,也仅仅是这样一个新的制度起点。 

  理性无法拒绝这一新的制度起点,而我们也无法拒绝为这一新的制度起点做些什么! 

  

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