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回乡法律偶感(二):如此城管——管理服务,还是取缔压制?

每次回家都会听父母说一些家乡的事,而经常提到的就是有关我们县城的城管局管理三轮车的事情。这是个关系很大的事情,它涉及到邻近城区的好几个乡镇上万三轮车主(绝大部分是农民)的切身利益,为此还曾发生过城管人员殴打三轮车主以及三轮车主集体性的冲击政府机关的事。这次回家听父亲说邻近几个县的三轮车都被强制性的管住了,我们县的有关领导专门去外地管得好的县学习经验,恰逢我们县的主要官员换了新人,所以想乘势强制管理。看来这一次政府和农民的对立又会是非常的严重的。
  我清晰地记得“三轮车经济”是怎么发展起来的。我之所以将这种现象概括为“三轮车经济”是因为它出现在农村经济凋敝、农民普遍性的收入增长缓慢以及农村家庭各种消费性支出(特别是教育支出)剧增的背景下。大概8年前,我们县城的三轮车还比较的少见,只有少数的马自达提供着我们这不大的城区的短途客运服务。97金融危机之后,国内需求不旺,宏观经济形势恶化。在农村,当时的各种农业税费还没有取消,农民的土地收益空间被大大的压缩,逐渐的导致了农村的大规模的“抛荒”现象(这里不应该责备农民为什么不为城市人考虑,不为国家考虑而好好种地,“抛荒”是农民经济理性的体现,是城市和国家的以城市和工业为中心的政策“逼”出来的。)。抛荒后的农民,青壮年的大多外出打工了,但是年龄在40~60之间,家里有至少一个孩子在上初中、高中、大学甚至在读研——教育产业化带来的沉重的教育费负担令许多农村家庭不堪承受,这一年龄段的父母们便从经验中、从道听途说中加入了三轮车的行业(他们并不盲目,我就亲耳听到过他们是如何计算成本收益的,他们所考虑和分析的各种相关的内生变量和外生变量并不比经济学家们少以及肤浅)。起初是人力三轮车,但很快的出现了两个问题:一是县城出现了近百辆的的士,以及原有的马自达,并且随着乡村的公路建设而使客运距离不断扩大,人力三轮车在短途客运市场的竞争中逐渐处于下风;二是又有不少60岁以上的老人加入了这一行业,目的是多样的,有赚些钱维持晚年生活的,有经过家庭动员一起支持孙子辈教育的,他们和一些50~60之间的三轮车主便自动装载了电动发动机,使人力三轮车电动化。我理解这也是三轮车主们适应市场竞争的需要。一时间,人力三轮车几乎全部的电动化了。而这一时期的城市管理还是比较宽松的,三轮车主一般都取得了交管部门的经营许可证。我个人评价这种“三轮车经济”是农民跳出土地的束缚,自觉的进入市场的一种有益的尝试,并且的管理应该始终是一种服务性的,应该宽容和保护三轮车群体的合法经营和合法收入。
  但是问题并不这样简单。在城区聚集的电动三轮车的数量还比较有限的时候,有关部门,有关利益方并不感到问题的严重。但是当电动三轮车也发展到一定的程度和规模,城区每日平均的三轮车数量剧增时,似乎就将发生一些必然的利益冲突了。首先是大量的电动三轮车进城必然形成对马自达、的士的强大的竞争,于是导致了马自达、的士(特别是后者,因为据说我们县的的士是一个很大的老板在后面控制和运作的)群体的“院外游说”,由于后者的接近和租用公权力的能力显然的大于前者,导致在政府层面的博弈中三轮车主虽然人数众多、所代表的公共利益更为充分,最后却仍然的处于劣势。其次是政府(主要是其中的一把手,到底一把手是县长还是县委书记,很难搞明白)以城市形象和交通安全为由试图取缔所有电动三轮车的运营。这是两条线,前一条是暗线,后一条是明线。这里胶着着农民利益、政府利益、政府中的私人利益(公共选择理论证明了这一点)以及与三轮车主存在竞争关系得马自达、的士(实际上是背后的资本家)的利益。利益一箩筐,而政府存在的一个重要目的就是合理的平衡这些利益以达到一个公平正义的社会状态。问题是由于基层民主和基层政权建设上的根本缺陷,加之城乡二元结构及其思维尚未完全解体,政府在利益平衡时的基本思维仍然是单纯的“城市中心主义”。这个判读为我们县三轮车业以后发展中的事实所证实。由此利益冲突以及政府不考虑民生的做法而引起的数起“群体性事件”这里便不便详细展开了。我想说明的只是这样一系列的冲突一直存在着,直到最近还发生了数起三轮车主集会到县政府请愿的事件。
  现在政府企图做的是取缔电动三轮车,主要理由就是城市形象和交通安全。其实这两个理由都站不住脚。所谓“城市形象”应该是一个城市的政治、经济、文化发展的自然而然的外观体现,这就像一个人,如果他还很穷,他就不能够“浓妆艳抹”,打肿脸充胖子。搞所谓的“形象工程”实际上是政府中个别人忘记了人民嘱托他必须做的事,而一心追求自己的所谓政绩。如果取缔电动三轮车能够增进其实并无多大意义的这个苏北小县城的“城市形象”的话,那么其代价就是阻隔了三轮车经济对于增加农民收入和稳定农村的正效应,制造出城市的表面繁荣,加剧城乡的二元分割而不是融合,也不利于农村的市场化和现代化(因为农民加入三轮车这样的服务业也有利于接近和理解城市生活的规则包括交通规则,培养其基本的市场理念,这样在党中央实施伟大的“城镇化战略”时农民在观念上和实践上的障碍就会小得多。而且这样的过程也有利于城市人和农村人的深度和解,因为所谓的歧视和偏见是因为陌生和无知。这甚至是一个很有意义的对于农民的现代化教育的方式和过程,比不痛不痒的所谓普法和乡村宣传要有效的多。)所以我将得出这样的结论,并且这样的结论带有一定的普适性:在一个城市还远未发达,民众还普遍贫困的情况下,不宜强调所谓的城市想象,而应致力于发掘和保护有利于民众增加收入和改善生活的经济形式,真正的城市形象应该是行走在城市里的人(不仅包括居住在城市里的人)脸上的充实感和目光中的期待感。至于交通安全的问题,有关部门是否认真调查和研究论证了三轮车给城市交通安全带来的威胁,或者虽然有威胁是否就一定要以取缔这样及其严重的方式对待?三轮车是否比别的交通工具更加的危险?我想这可能只是一个交通管理服务水平的问题,交管部门应该借此提高交管服务水平而不是简单的抱怨三轮车主,更不能以此为借口而取缔。这是一个普通的交通管理问题,我们国家的交通法律制度和交通执法机构就是为此而设置的,简单的取缔是违背法律的目的和执法的职责的。
  这里还必然的涉及行政许可法和行政补偿法的问题。由于电动三轮车主是获得了有关部门的运营许可才上路经营的,所以对于取缔这样的严重影响行政许可相对人利益的行政行为,必须有听证程序的保障,这一程序中比例原则和相对人合法权益保护原则将应得到必要的考虑。即使听证的结果是同意取缔,政府也必须给与三轮车主合理的补偿,其基础就在于行政法上的信赖保护原则。上述过程中产生的争议应允许相对人提起行政复议或行政诉讼。只有提供合格有效的程序保障,相对的权利才是有意义的。我之所以在本文中只约略的提供法律上的思路而较多地从经济学和社会学的角度进行分析,是因为在我们国家里这种问题的社会性要远远高于法律性,而且目前的司法能力和司法独立性又严重不足,司法在参与解决此类社会问题上的贡献份额是可疑的。
  关注农村,关注民生,切实的了解、理解和保护民众依据法律应该享有的权利和利益,所谓的“和谐社会”的提法才具有意义,并且也才能勉强的搜寻到“和谐”的落脚点。“和谐社会”不能只追求局部的、片面的、城市的和谐,“和谐社会”应该是把每一个人都作为目的,每一个人都受到平等的尊重和平等的关怀,在普遍的人际之间构建和谐。我亦欣喜的看到在现代市场经济和思想文化的不断影响和渗透下,农民已经懂得集体的去理解、表达、争取和维护权利了,“请愿”之类绝不是什么社会不稳定的表现,而是社会文明进步的表现——民众政治上的觉醒和自觉的行动将有利于推动我们国家的民主和自由的进程,并且也许可能是我们国家法治现代化的唯一希望,虽然民众在行动时并不一定以法律为中心。在这样的社会行动中,我看到了民众的成熟和中国的真正希望。但是任何社会运动都是存在风险的,这个仍然的需要法律的规范,宪法甚至法律上的公民权利和自由条款应该得到更加有效的实现,并且要有程序的保障而不是单纯的限制。法律不能总是成为社会问题和社会行动的注脚,法律共同体也应该积极地参与其中,以自己独有的爱的方式和理性的方式——关注民生、保护民权、促进和谐!
  (2005年12月4日)
  
  

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