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不能承受的立法之重——对《无极》事件的几点思考

《无极》剧组破坏环境问题,引起了各方高度关注,群情激愤,社会各界对剧组口诛笔伐,地方政府、监管部门纷纷登台,各自陈述理由、表明立场。于是,我们又看到了无比熟悉的场景——成立调查组,一干人马轰轰烈烈的进入,结果是有人为此丢钱、有人为此丢官,调查处理结束。然后,又是下一次的破坏,下一个调查组……。据信,这样处理是因为出现了“法律空白”,不得已而采取的临时措施。事实真是这样吗?如果能够对类似事件做一点理性思考,便会得出并非如此的结论。
  
  一、世界上有多少“三江并流”?
  
  在大家的眼球都被媒体题吸引至“香格里拉碧沽天池”、自然保护区、风景名胜区的时候,我还想告诉大家的是,这里是世界自然遗产——“三江并流”保护区的中心区域。如果大家还记得2004年的“怒江电站开发事件”、2005年的“千湖山旅游开发事件”,对“三江并流”应该不会陌生。
  
  根据《保护世界文化和自然遗产公约》以及《执行世界遗产公约的操作准则》,目前已被列入《世界遗产名录》的149项中完全符合自然遗产4条标准只有14项,金沙江、澜沧江和怒江这三条大江在云南西北并行而成的“三江并流”区域就是其中最具有代表性的一项。“三江并流”区域总面积约40000平方千米,其核心中心区面积约17000平方千米,香格里拉正处于其核心区域内。
  
  这里是世界生物多样性最丰富的地区,拥有北半球绝大多数的生物群落类型,动物总数均达到中国总数的25%以上。这在中国乃至北半球和全世界都是惟一的,被誉为不可多得的世界级物种基因库、北半球生物景观的完美缩影。
  
  这里的民族文化多样性世界罕见,“三江并流”地处内地中原文化、南亚文化、东南亚文化、青藏高原文化的边缘地带,生活着14个少数民族,其中6个少数民族为当地独有。社会形态发展构成了一部不仅在南亚、东南亚乃至在全球绝无仅有的活的人类社会发展史、一个活的文化基因库。
  
  2003年,“三江并流”作为中国惟一全部符合世界自然遗产4条标准的保护区,仅仅花了18分钟就顺利列入《世界遗产名录》。但是,一年后,“三江并流”就因为怒江可能被过度开发直接违反了达喀尔原则而遭遇了身份存续的尴尬。现在,《无极》剧组之所以能够进入香格里拉,是因为电影所可能带来的巨大广告效应,背后依然是开发——GDP增长的利益驱动,也再次引起了联合国有关机构高度关注,我国有关部门也正在准备进行报告。
  
  事实在尖锐的提醒我们:随着西部开发的热潮到来,“建设性破坏”、“观光公害”层出不穷,开发与保护的尖锐矛盾,已经凸显。据中国人与生物圈国家委员会提供的一份报告显示:中国已有22%的自然保护区由于开展生态旅游而导致保护对象的破坏,11%呈现旅游资源退化,44%存在垃圾公害,12%出现水污染。
  
  可见,“三江并流”的破坏绝对不是香格里拉自己的问题,更不是西南偏远山区居民的呐喊。因为,“三江并流”的破坏,不仅是当地居民赖以生存的环境的丧失、一些物种的丧失、一种文化或宗教传统的丧失,更是整个人类赖以生存的生物多样性、文化多样性的丧失。地球上消失的不仅仅是“三江并流”,而是我们自己的家园。
  
  
  
  二、是否存在法律空白?
  
  
  
  我之所以要说明“三江并流”是世界遗产,是因为这一“身份”就意味着它不可能是法律“空白”处的存在。
  
  中国作为《世界遗产公约》的缔约国,为全人类妥为保护并保存中国境内世界遗产是国家庄严的承诺。同时,这就意味着,在法律上,具有可以明确遵守的国际规则与程序。而早在1993年,联合国环境规划署和联合国教科文组织在达喀尔工作会议上就世界自然遗产地的旅游业的经营举行工作会议,专门提出了保护世界遗产的10条规定,这些规定都具有很强的可操作性。
  
  2004年,因怒江电站事件,在联合国世界遗产委员会大会上,中国政府作出承诺:将进一步加强“三江并流”自然遗产的保护管理工作力度,并制定一部专门的“三江并流”世界自然遗产保护管理法规。同年,《云南三并并流世界自然遗产保护条例(草案)》颁发,在确定“三江并流”世界自然遗产的范围的同时,对“三江并流”景区的开发利用作出了全面的规定。
  
  在综合性的环境保护法律法规中,《环境保护法》、《环境影响评价法》、《土地管理法》、《森林法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》等等,都建立了相关制度,赋予了相关监督管理部门以事先的行政审批权、事中的监督检查权、行政强制权与事后的行政处罚权。
  
  由此可见,从国际条约以及中国申报“三江并流”世界遗产的具体承诺,到国内立法的有关规定,再到专门的“三江并流”保护条例,对于“三江并流”这样一个世界遗产区域的法律调整并不缺乏,更不存在所谓的法律“空白”。现在,林业、建设、环保等有关监管部门能够出来历数《无极》剧组的种种不是,至少可以说明两点:第一,它们是有权进行监管的;第二,它们的调查、处罚都是有法律依据的。否则,为什么是这些部门粉墨登场。
  
  但是,如此多的违法行为以及严重的后果摆在面前,为什么地方政府及其有关部门不仅不制止,反而积极支持?“三江并流“的开发利用凸显了地方经济发展的冲动远远大过环境保护、国家为全人类保存和保护世界遗产的承诺,在经济利益驱动面前——自然的价值、资源的保护、社会的利益、居民的生活、国家的承诺都无以与之抗衡。人们不禁要问,面对如此剧烈的利益冲突,已有的法律的作用与功能何在?在处理地方经济的发展与资源保护、中国的发展与世界遗产的保护之间的关系方面,是否制定了法律就当然能够管用?
  
  三、我们最需要是立法吗?
  
  近几年来,我国出现了空前的世界遗产申报热潮,全国有近百个项目宣布要申报世界遗产。但是,许多地方并不是十分清楚世界遗产的法律地位,不明白世界遗产是保护性、公益性事业,而不是产业性、行业性的旅游资源。各地推动世界遗产申报热的主要动力是世界遗产的品牌效应及其作为特殊资源所显现的垄断经营价值。有的地方为了申报世界遗产进行环境治理,将一些重要的反映遗产延续性的建筑以妨碍景观建筑为名予以拆除。有的地方规划部门设计套用一般旅游景点方案,严重破坏了遗产原有历史环境和风貌。有的世界遗产所在地的政府为了追求短期经济回报与政绩,直接参与世界遗产的开发甚至推动过度开发,使世界遗产遭受破坏。有景区被列为世界文化遗产后,单纯追求经济效益。有的景区被列为世界遗产后着力招揽更多的游客上山,核心区内的宾馆、酒店、招待所、疗养院占据显著位置。凡此种种,反映出一个共同的法律问题:不是为了遵守《世界遗产》公约、履行国际义务保护人类共同遗产而申报,而是为了单纯的经济目的,制定再多的保护法律,其遵守的可能性都是令人怀疑的,事实也非常不幸的为此作了证明。从这个意义上讲,更需要的是如何正确认识自然、正确认识保护自然的意义,认识到保护自然的法律必须得到遵守。祖国的文化遗产、自然遗产是中华民族的生命和根基,保护这些遗产就是保护中华民族的生命和根基,谁危害这些遗产,就是危害中华民族的生命和根基,就应当受到制裁和处罚。
  
  《无极》以及此前的各种类似事件也让我们看到了另外一个现象:对于各种违法行为,地方政府及其有关部门要么视而不见,要么掩人耳目,甚至积极参与;中央监管部门却总是“慢半拍”,要么是中途“叫停”、要么是事后“调查”、要么是对造成严重后果的进行“处罚”。而这些,对于特别强调“预防为主”、“风险预防优先”的环境保护来说,都是于事无补,“污染容易治理难,破坏容易恢复难”是基本规律。法律的实施能否达到预定目标,法律制度本身的科学性与合理性是基础与前提,现行的立法是否妥善的调整了经济发展要求与生态保护、遗产开发与文化多样性的传承、法律制度与法律文化传统的关系?是否合理的配置了各种资源和权利义务?是否完整系统的将有关法律关系纳入了协调范畴?都是值得深刻反思的问题。以此观之,现行的有关法律的确存在诸多的不完善与不健全之处,亟待补充、修改、完善。然而,在法律制度不断完善的同时,依然要强调的是:“徒法不能自行”,法律如果不被执行,无异于一张白纸。
  
  

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