杨建顺的个人空间

博客

公共利益辨析与行政法政策学

一、《宪法修正案》与公共利益研究的课题
  
  “公共利益的需要”是长期以来我国宪法层面的一个重要概念,是征收、征用或者征购的存在前提。尤其是改革开放以来,这个概念成为体制改革和法制建设过程中的一个非常重要的价值基准——调整各种利益,均衡各种需求,解决各种纠纷,创设各种机制,制定各种规范,都离不开这一基本价值基准。
  
  1954年《宪法》第13条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1982年《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年《宪法修正案》第20条将该规定修正为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该修正案第22条第3款还规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”从法政策学的角度来看,这里蕴涵着一种全新观念的创立,即对“公共利益的需要”这一概念范畴的重新定位和诠释。从宪法层面来看,“公共利益的需要”应当具有更为明确、更为具体的内涵,应当具备更为全面、更为客观、更为公正的价值取舍标准,应当具有更为全面的制度理念和程序理念支撑。从行政法学层面来看,它意味着将有一种新的方法论创立,必须修正传统行政法学关于行政权的强制性、优先性、不得调解性等特殊性质的理论,完善“原则”和“例外”的辨证关系理论,为切实实现“公共利益的需要”这一行政的最终的目的价值提供理论支撑和制度保障。
  
  
  二、行政法上公共利益优先的原则
  
  “公共利益的需要”,在《宪法》层面,它是设定国家机构,确立国家机关权能,明确公民权利义务的最终判断基准;在行政法层面,它是国家行政机关乃至其他行政权行使主体存在的基本依据,是其行使各种行政权的最终合理性标准,是行政权介入私人领域的最为根本的合理性理由。当然,“公共利益的需要”是一个开放性的概念,随着历史的演进而不断地变换着内容,各国赋予这个概念的内涵不同,一国的不同历史时期对这个概念的理解也不同。这是作为不确定概念的最大的特点,也是该原则的普遍适用性之所以能够成立的根本原因所在。
  
  一般认为,行政法是从公共利益出发,为实现一定的目的而对权利义务的统一规定,所以,原则上不因当事人的不同意思表示而排除法的适用。相对人必须服从行政法规定,行政机关及其公务员也负有依据行政法规定执行公务的义务,而不得以自己的自由意志进行与行政法规定不同的行为。这就是行政法的强行性。可见,行政法的强行性是以公共利益为其存在前提的。同样,这种强行性的成立必须兼顾其他各种利益,或者说,只有兼顾其他各种利益,才是真正的公共利益的内在要求。也就是说,在现代国家,利益的多元化和复杂化,决定了行政法必须是多元价值和利益的体现,作为规定行政主体和行政相对人的关系的法,行政法必须具有一方面以实现国家公共利益为目的,另一方面为维护公民的利益,减少摩擦、冲突和抵抗,公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系的特点。现代国家行政法以尊重和确保公民个人的权利、利益为原则,同时不断地调整其与一般公共利益的关系,以求得从整体上实现公共利益的目的,而不是承认绝对的公共利益的优先。(注:参见胡锦光、杨建顺、李元起:《行政法专题研究》,北京:中国人民大学出版社,1998年,第13、14、16页。)
  
  伴随着法治行政和人权保障理念乃至民主主义原理的不断发展,作为现代行政法的特殊性质,公共利益优先论受到了来自各个方面的质疑。但是,无论从哪个角度都不能否认的事实是,仅限于对既存的实定法的直接执行已经不再是现代行政的唯一使命,确立国家政策,编制国家和社会发展总体规划,积极能动地推进国家的立法、司法和行政制度的创新,均衡和实现各种正当的权益,推动经济、科学、文化、教育、环保和福祉等各行各业协调发展,实现国家和社会的福祉及正义,都是现代行政的重要使命,都是“公共利益的需要”所指向的具体内容。正是基于这种“公共利益的需要”,作为现代国家使命的积极推进者,现代行政被赋予广泛的行政裁量权——包括行使准立法权、准司法权和狭义上的行政权的极为广泛的裁量权能。(注:参见杨建顺:《行政裁量的运作及其监督》,《法学研究》2004年第1期。)
  
  在现代国家,由于行政使命的广泛性和行政使命的不同层次性,决定了行政主体一方面必须以实现特定的阶层或者群体的权利和利益为目的而存在,(注:值得注意的是,“特定的阶层或者群体”与“特权阶层”是两个不同的概念。前者是指行政的公共利益性只能通过具体的、特定的人或者事项体现出来;而后者是指行政的公共利益性被不正当或者违法地盗用,蜕化为谋取违法或者不当利益的口实。)是具体的政策或者法的执行者;另一方面又必须始终以实现全体人民的权利和利益为其终极目的而存在,是抽象的公共利益的代表者、判断者和实现者。这种矛盾意味着对于公共利益优先的原则必须按照各个不同的行政领域,根据各个不同的行政目标和来自各个方面的不同需求,个别地作出具体判断,而不宜笼统地强调抽象的公共利益优先,更不宜强调公共利益优先原则的绝对化,而忽略其他各种利益。简而言之,公共利益优先原则的成立,必须以各种利益的均衡和比例原则的适用为前提,必须在对各种权利主张进行充分的分析、考量和尊重的基础上来把握。“公共利益的需要”是行政裁量权的逻辑起点和价值归宿,而对传统的公共利益优先原则予以修正和完善,便是现代行政法学所面临的一个重要研究课题。为了对每一种行政活动(而不是仅限于狭义的行政行为)进行公共性分析,以判断其是否符合公共利益,有必要导入一种新的方法论——行政法政策学。
  
  
  三、行政法政策学的探索
  
  (一)行政在现代国家政策形成中的作用
  
  在现代国家,政策的形成一般都需要经历一个过程,即始于法案的制作,终于对法案的通过,其间包含着众多利益衡量或者政策判断。随着国家职能的转变以及行政的内涵和外延的扩展,在整个国家政策形成过程中,行政机关所发挥的作用已经远远超出了狭义的“执行”。
  
  首先,在作为“全体国民的总体意思表示”的法律制定过程中,各发达国家的大多数法律案是由行政机关提出的,整个立法准备阶段基本上都是由行政机关来左右和操作的,所谓代议机关制定法律,只不过是最后采取由代议机关通过的形式而已。(注:例如在日本,内阁提出的法律案占国会制定法律的法案的大半,且其运作过程几乎是纯行政性的:首先是在各省厅将政策立案,然后经过行政机关之间以及行政机关和议员之间的调整,执政党的审查等,由内阁将法案提交国会,在国会的委员会及全体会议上进行审议和通过。关于日本的立法过程,参见杨建顺编:《日本国会》,北京:华夏出版社,2002年,第187页以下。其实,只要对中国的法律制定过程稍加研究,就会发现其实际运作规程与各发达国家的情形相似。例如,分别自2004年5月1日、7月1日起施行的《道路交通安全法》和《行政许可法》,都是由行政机关起草,由权力机关审议通过的。)
  
  其次,在行政机关具体实施行政管理的过程中,各国的“行政”都包含有“决策”过程或者阶段。在现代行政法学原理下,民主主义原理得以在各个行政领域贯彻,行政管理过程中的一切政策形成过程中,都强调相对人、利害关系人乃至一般人民的参与,于是,行政公开、行政听证、专家论证、征求意见等各种各样的制度得以确立,并不断得以推进,人民在行政立法乃至一般的行政政策行政过程中的作用受到空前的重视。
  
  在现代法治国家,随着国家使命的扩展和行政权优越地位的确立成为显著的政治现象,现代行政中所特有的行政裁量权的增大,使得基于议会的合意即狭义上的法律而展开行政活动的逻辑逐渐失去实效性,对行政权进行监控的原理和制度应运而生。为了判断行使个别具体的裁量权限是否具有正当性,包括判断是否存在裁量权限,怎样行使裁量权限,行使何种裁量权限等,便需要确立关于其正当性即公共性根据的特别法理。
  
  (二)现代行政法的特殊性质
  
  在现代国家,价值和利益呈现出多元化、复杂化的趋向,各种权利和利益的主张具有较强的发展变化性,因而调整各种权利和利益的基准往往并不一定就是客观的。(注:参见渡边洋三:《法是什么?》,岩波新书,1979年,第159页。)这就决定了现代行政在面对人民的诸利害对抗时,一方面要致力于调整诸利害的客观基准的探索和具体执行(法规范形成和执行过程),另一方面又必须基于极具政策性判断的基准来调整诸利害(政策形成和纠纷解决过程)。无论存在客观基准,还是不存在客观基准,现代国家都不会允许行政面对诸利害对抗而袖手旁观。换言之,必须摒弃所谓“凡法无明文规定,不得行之”(注:参见刘作翔:《迈向民主与法治的国度》,济南:山东人民出版社,1999年,第175页。这种理解实际上就是大陆法系国家传统行政法学中的全部保留说,甚至是完全全部保留说。各国的实践都证明了其不可采性。)的机械法治主义原理,基于“公共利益的需要”作出政策性判断。为了全面、客观地把握现代行政法构造的特殊性质,有必要导入行政法政策学,架构一种新的方法论。
  
  现代行政法具有多重的特殊性质,既是授予行政以权限的法,又是规范(或者制约,但不是单纯抑制)行政权限行使的法;既是使行政的权限正当化的法,又是对既存的行政活动设置范围的法;既是使行政现实的活动正当化的法,又是设定行政应当发挥的全部作用或者功能的法。(注:参见雄川一郎:《现代的行政与法》,载于雄川一郎、高柳信一编:《岩波讲座 现代法4—现代的行政》,岩波书店,1966年,第10、10页。)
  
  从法治国家的基本原理出发, 人们期待着行政法规范能够很好地发挥限制行政活动的功能,主张在行政法规范中将有关行政活动的要件及形态尽量予以定型化,甚至避免使用不确定的法律概念,赋予每个概念以一义性的涵义,以使其不具有争议性。然而,这种法治主义的理想在现实的各个国家都找不到成功的先例,倒不如说,随着法治主义原理的不断成熟,各国逐渐放弃了那种形式法治主义正义的幻想,为了使行政能够更好地发挥其作用,各国皆呈现出逐步扩大行政的裁量范围,赋予行政以不直接基于法律的具体规定而积极能动地作出政策判断之权能的倾向。(注:参见雄川一郎:《现代的行政与法》,载于雄川一郎、高柳信一编:《岩波讲座现代法4—现代的行政》,岩波书店,1966年,第10、10页。)
  
  行政与法的关系发生如此变化,意味着传统行政法学中有关侵害保留说、全部保留说、完全全部保留说等的控权理论已经无法体现现代行政法的构造变化,无法正确把握现代行政的多重效果和复杂多变性。勿庸置疑,主张将行政作用限定在必要的、最小限度之内的自由主义国家观即市民法的国家观,始终是行政法学者应当予以重视和尊重的理论,尤其是在推进行政体制改革的过程中,这一理论具有基础性导向作用。但是,现代行政法学研究中的行政组织论、行政行为论、行政监督论以及行政救济论,都应当在正确把握如前所述的现代国家诸权利形态、行政使命以及行政法的特殊性质的基础上,从行政法政策学的角度进行相应的修正。(注:参见原田尚彦:《行政责任与国民的权利》,弘文堂,1979年。原田教授指出,没有把握现代行政的特殊性质,依然基于传统的自由主义的国家观的行政观,以及日本特有的国民对行政权威的追随以及官僚主义行政的传统,已经成为通过充实行政责任来保障国民的权利之障碍。不论是规制行政的领域,还是给付行政的领域,原则上都应当保障国民的行政介入请求权。基于这种观点的所谓裁量权论的法理,有必要以行政责任来保障其具体实现。)
  
  (三)现代国家的利益反映机制(注:参见杨建顺:《行政过程中的民主参与和利益表达》,《法商研究》2004年第3期。)
  
  立法既然是一种“公共产品”,它当然应该具备广泛的民主性和公益代表性。正是基于这种民主政治原理,现代国家都倡导并且积极推进广泛吸纳民意的所谓“开门立法”,并确立了一系列相互配套的制度。其中,听证会、座谈会、专家论证会乃至草案的公布和公众评议等,都被认为是现代行政程序法上的重要程序和制度。
  
  在价值和利益多元化、复杂化的现代社会,我们不应天真地期待着公务员以“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”为座右铭,一贯从公共的观点鲜明地采取行动。倒不如说正好相反,只有从不得有任何个人利益这种观念的束缚中解放出来,才能以现实的公务员形象为前提,开拓公务员为公共利益奉献的伦理道德基准。同样,对于各个部门各个领域来说,只有客观地承认其都有自己的部门利益,并且,其部门利益亦应该在立法中得以反映和实现,在此基础上,才能探索其如何坚持公共利益优先、整体利益优先乃至根据怎样的标准和程序、通过何种手段和形式来实现真正意义上的国家利益和社会利益。
  
  对于行政过程的参与机制来说,关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有,而其基础就是信息共享。换言之,确立PDS(Plan,Do,See)循环系统,从战略上实行活用信息的交流型行政管理,是行政过程参与机制的基本内容和目标。为支撑这种形态的行政过程的参与机制,必须建立健全以下机制:1、正确把握国家、社会和个人需求的信息提供机制;2、对公众意见作出科学取舍的行政评价机制;3、将公众意见作为行政过程中的重要考量因素来定位的程序观念;4、广泛承认并切实保障公众参与行政过程的法规范体系;5、完善的公务员培育、发展和除旧布新机制。
  
  (四)舆论监督对公共决策的意义
  
  对于处在政策选择阶段的部门、地方乃至公务员来说,舆论监督具有极其重要的意义。
  
  首先,舆论具有监督的意义。(注:参见中野实:《现代日本的政策过程》,东京大学出版会,1992年,第93、128页。例如,在日本,田中角荣曾以“庶民宰相”而登上内阁总理大臣的宝座,因实现了日中邦交正常化而扬名,卷起了“列岛改造热潮”。可是,由于洛克希德事件被发觉而不得不退下阵来。这就显示了舆论所具有的绝对大的排除能力。此外,其退阵以后,登上内阁总理大臣宝座的三木武夫,作为最小派阀的领袖,依然能够力排党内的反对,断然实行政治资金规制法的修改,其背景就是批判腐败的舆论高涨。)公务员为了确定公共利益的内容,就必须知晓全体人民的偏好,而确认全体人民偏好的最佳途径就是充分关注舆论。当公务员的行为与舆论的要求相呼应时,一般情况下都会导致公共利益得以提高的结果。如果公务员为谋取部门利益、地方利益或者个人利益而进行政策选择时,只要存在信息公开的环境,舆论监督就会发挥重要的制约作用,防止公共利益受到损害。
  
  其次,舆论具有督促决策者反省的意义。舆论往往包容对少数派的偏见和谴责,充斥着多数人专制的倾向。舆论往往都是以公共利益的表明者、代表者乃至形成者的姿态出现的。我们必须充分注意,被偏见污染了的舆论,无论是积极的还是消极的,都会在一定程度上使得属于少数派的个人难以充分享受权利或者利益。在现代国家,代表共同体的公务员不应该被这样的舆论所左右,而应该予以对抗,严格制止权利侵害,并且,为了实现尊重权利和自由等更高的价值,公务员应该为实现权利、保护自由和建立赔偿或者补偿制度而开始行动。
  
  即使是被偏见污染了的舆论,依然具有非常重要的意义——督促决策者反省的意义。任何人都不可避免地会犯错误,公务员也不可能有所例外。人类具有可谬性这一事实,为我们将自己暴露于他人的批判之下,进而在发现谬误的情况下予以订正,以及对批判的开放性提供了道德性基础。公务员作为代表共同体的国家机关的权力承担者,其行为被要求一贯具有正确性(实际上是不可能的,因而国家赔偿制度是必要的),因此,要求其具有对批判的开放性远远大于对一般市民的要求。简而言之,无论是怎样的舆论,都可以成为公务员对自己的观点再一次进行反思的契机。可见,舆论具有促使公务员及有关部门对其所作出的政策选择进行反省的作用。在政策选择阶段,必须确保公务员能够对各种利益进行衡量,能够主张相对独立于公共利益的部门利益、地方利益和个体利益,而不是仅仅限于对所谓“公共利益”的服从。
  
  中国当然应当崇尚自由,包括言论自由;当然应该追求公正,包括司法对穷人和富人、对普通公民和领导干部的一视同仁。这是不容置疑的。但是,对捕风捉影、无中生有的所谓“舆论”、“民意”,应该依法予以规制。(注:值得注意的是,我在这里说的是“规制”,而决不是压制,更不是镇压、铲除之类。必须强调的是,行政法政策学要求客观、公正地面对一切利益诉求,尽可能地吸纳各种利益诉求,并为正当的利益诉求提供实现的途径。)即使这样,对于国家相关领域的制度建设来说,有关意思表达也能够提供督促反省的契机。
  
  
  四、正确理解舆论监督和“公共利益”
  
  “人民的声音是上帝的声音”(Vox populi,vox Dei)。这一谚语说明人民的意见是神圣的,需要予以充分的尊重和无条件地服从。从法学层面来看,所谓全体国民的总体意思表示,往往被限定性地理解为代议机关(权力机关)制定的法律,因而法律保留的原理长期以来成为各国行政法学研究中的一个非常重要的课题。然而,现代国家中行政使命的扩大化,决定了在许多情况下不能墨守成规,更不应主张对公权力实行“凡是法律未明确规定或授权的,都应当禁止,法律有明确规定或授权的,都应当严格执行”的法律的全部保留说,(注:参见王淑琴、白玉博:《论法治方略实施中公权力与私权利的边界》,刊发于依法治市综合网http://www.yfzs.gov.cn/2003—08—22。)而要允许行政积极能动地有所作为。在利益和价值多元化、复杂化的情况下,一方面是代议机关(权力机关)制定法律的速度跟不上,总是难免在某些领域存在法律的真空,或者即使存在相应的法律,其规范内容却滞后于实践;另一方面是行政主体根据其自身掌握的信息对“人民的呼声”、“公共利益”作出判断,总是难免在一定程度上存在局限性,或者将某些特权阶层的特权利益视为公共利益加以保护,或者把公共利益视为不值得保护的特权利益而置若罔闻,现实中的大量积极作为侵权案件和消极不作为侵权案件就是这种困惑的具体体现。这说明,从政治的层面或者从法的终极目的层面出发,“人民的声音是上帝的声音”或者公共利益优先这种命题是绝对不容丝毫质疑的;但是,在政策判断阶段,人民的意思表示具有无法避免的不确定性,因而需要对这个概念本身进一步加以探讨。(注:一旦制定颁布了“法律”,在法治主义原理中也就拟制出了“全体国民的总体意思表示”,只要其中的规定不是多义性的,对于行政决策者来讲,就没有裁量判断的余地。当其中有关条款是用不确定的法律概念来表述的,或者虽未使用不确定的法律概念,但赋予执行者以相应的裁量权的时候,执行者作出裁量判断的过程也适用这里所探讨的意思表示的把握问题。)
  
  所谓人民的意思表示,是指每个人都能够基于正确且丰富的信息,直率地、公开地、相互表明的、自发形成的、可以信赖的集合性意见。只有这样的意见,才能够称其为人民呼声;只有这样的人民呼声,在民主统治之中才应当受到充分尊重,优越于所有公务员个人乃至行政机关的意见。
  
  只有当人民的意思表示在民主统治之中占有至高且神圣的位置时,政策形成过程中的公共利益优先原则才能够成立。换言之,对于行政决策者来说,只有人民的意思表示具有信赖性(reliability)的时候,公共利益优先原则才对其行为及价值取舍产生拘束力。那么,为了使人民的意思表示值得信赖,应该满足怎样的条件呢?简单地说,其充分条件就是人民的意思表示具有优秀性。可是,人民的意思表示具有优秀性这个条件往往同时包含着行政决策者自身决定的非合理性,否则就不能要求行政决策者服从人民的意思表示。接受人民的意思表示具有优秀性这一条件的行政决策者,就不可能拥有自己形成的意见。
  
  坚持倾听人民呼声的原则,将人民群众的呼声和意愿作为指导工作的第一信号,把关心和服务群众作为第一职责,这是现代国家大众政治得以展开的基本要求。对于政治家来说,对于高层决策者来说,这是不可更动的信条。邓小平同志把“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为制定各项方针政策的出发点和归宿。江泽民同志指出,这是我们观察和处理问题的一个根本原则。作为指导全国各行各业的总方针,作出如此判断和号召才能够使我们党和国家获得取之不尽的力量源泉。(注:参见马郑刚:《牢固树立马克思主义群众观点》,中国人民大学复印报刊资料《中国共产党》2000年第4期。)然而,在形成和把握群众的呼声方面尚未建立健全相应的保障机制,“人民的意思表示”之优秀性尚未得以证明的情况下,把人民群众“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量工作政绩的第一尺度,往往无异于抹煞公务员的创新性和积极能动性,无异于在一定程度上倡导公务员放弃其法定职责,完全沦落为疲于应付所谓“民意”而不断地“承诺”的机器。这不应是行政组织法和行政行为法上相关原理或者原则所要求的。
  
  必须强调的是,第一,把握真正的“人民群众的呼声和意愿”需要有广泛而深入的行政调查和充分且客观的信息作为支撑;第二,即使是真正的“人民群众的呼声和意愿”也不一定始终具有优秀性。在其规模不断扩大且不断复杂化的现代社会中,要在公共政策上作出贤明的判断,最为重要的是需要数量庞大且客观真实的信息,其次重要的是相关事务处理的经验积累。可是,关于公共政策的信息,公务员和一般民众之间存在着严重的不对称。并且,公共选择理论告诉我们,在没有直接利益诱导的情况下,一般民众不会积极地去收集和处理公共政策所需要的相关信息。更为重要的是,要进行专门的判断,适合于政策领域的专业性、技能性知识便是不可或缺的。而这种知识只有通过训练和判断实践的积累才能取得。这样看来,有关人民的意思表示具有优秀性的一般假设命题,最起码在目前是不可能实现的。(注:当然,在大多数的市民被陶冶成为考虑到公共善而积极地进行政治参加的公民时,所谓人民的呼声优于各个公务员乃至行政机关的判断的情形也许是可能的。可是,看起来具有魅力的人民呼声的优秀性之理论,实际上蕴涵着不少的危险性,并且面临着重大的困难。)在信息公开的制度下,我们应当坚定地支持行政决策者根据法定的权限、范围、条件和程序,凭借其自身的专业判断形成公共政策。(注:与司法独立的原则相对应,这也许可以称之为行政独立的原则。)
  
  总之,现代国家的公共政策形成需要广大民众的参与,民众的参与是行政、行政主体以及行政权获得其正当性的重要保障。然而,参与型行政或者“参与民主主义”(Participatory democracy)毕竟不同于民众直接作出行政决策,尤其是前述信息的充足性要件和事务处理的专业性、经验性要件决定了最终的决策应当由各个领域承担具体行政使命的公务员来作出。同样,前面有关人民的意思表示的分析,确认了其不确定性和变动性乃至复杂性等特点,决定了行政主体及其公务员应当拥有相应的行政裁量权。
  
  
  五、公共利益有限原则的确认和利益均衡制度的重视
  
  美国历史上著名的联邦法院大法官奥利弗•温德尔•霍尔姆斯有句名言:“罪犯之逃之夭夭与政府的非法行为相比,罪孽要小得多”。一直以来,这句名言被作为程序正义的重要论据,在没有充分说明的情况下而得以广泛引用。(注:参见江晓阳:《沉默权的终极价值》,《南方周末》1999年10月08日;汪卫华:《新浪时评:国人皆曰可杀,此人必死无疑?》,刊发于新浪网http://www.sina.com.cn2003年09月02日15:07新浪观察;高昱:《刑讯逼供救了黑社会老大刘涌?》,《商务周刊》2003年08月25日。)这也许是因为其是名言的缘故吧。然而,人们引用这句名言犯了一个极大的错误,那就是忽略了对“罪犯”的限定和对“政府的非法行为”的具体描述。不考虑所谓名言成立的时代背景或者条件限定而一概断言,这种结论的破绽是显而易见的。
  
  公共利益优先的原则是必须坚持的行政法原则,行政法的强行性是勿庸置疑的基本原则,“民意永不会错”、“人民的声音是上帝的声音”是古今中外共通的格言或者信条。但是,如果我们对这些原则或者格言不加任何限制条件、补救措施或者背景说明而主张之的话,往往就会犯以偏概全、以点遮面、以原则抹煞例外的错误。2004年《宪法修正案》对征收或者征用制度加以“并给予补偿”五个字的修正,为行政法学研究的全方位展开提供了广阔的领域和丰富的素材。很显然,有关补偿制度的建立需要积极地运用行政法政策学,按照不同的领域和具体的事项展开分门别类的研究,而不宜简单地停留在其必要性探讨的层面。同时,《宪法修正案》也给我们提供了重要的启示,即对既存的行政法规范、行政法原则、行政法学理论等,应该从行政法政策学的角度展开全面的梳理。尤其重要的是,从前的研究中有关原则的阐述往往忽略了对例外的照应。(注:如行政行为、行政诉讼等不得和解的原则。关于这个问题,可参见杨建顺:《行政强制中的和解——三环家具城案的启示》,《南通师范学院学报(哲学社会科学版)》2002年第1期;]南博方:《行政诉讼中和解的法理》(上)(下),杨建顺译,《环球法律评论》2001年春季号、冬季号。)过分地强调公共利益优先原则而没有顾全私人利益的保障和均衡,(注:如现行土地征用制度、房屋拆迁制度。在相关领域的研究中,往往都是对现有制度的简单描述,严重阙如深入的理论研究成果。例如,城市化的发展趋势与公共利益的辨证关系,是否能够以商品房开发还是人民广场建设这一基准来作出判断?开发利益如何返还国家和社会?补偿标准应当如何确定?由谁确定?等等,这些问题都有待于真正意义上的深入的探讨。)更多地强调对行政的赋权和制约而没有全面、客观地把握行政在现代国家的作用,热衷于追赶新出的法律规范推出释义资料而相应地疏于对既有法律规范进行扎实的系统的研究,等等,行政法学研究的方法论将面临着改革和创新的挑战。
  
  

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