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圆明园湖底防渗工程环评报告书及其审批问题的法律思考

在圆明园管理处补办了环境影响报告书后,轰动全国的圆明园东部湖底防渗工程争议案终于在国家环保总局突然决定同意《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》(以下简称“圆明园环评报告书”)结论并提出了全面整改要求后嘎然结束。这一结果的做出,既未像公众和环保团体想象的那样在依法举行听证会后再行决定,也未像习惯于中国政治走“中庸路线”的人所想象的那样在防渗膜上戳几个窟窿处理了之,而是依据了圆明园环评报告书的结论。
  
  
  
  一、对圆明园环评报告书的总体评价
  
  
  
  尽管各界对圆明园环评报告书议论各异,但在比较国内几个有重大争议建设项目的环评报告书后,我认为圆明园环评报告书无论在编制的方法、评价的内容、还是在最终得出的结论方面,都是客观的和正确的。
  
  (一)圆明园环评报告书的编制符合《环境影响评价技术导则 总纲》的要求
  
  由于编制圆明园环评报告书是在违法工程项目已经基本完成的基础上才进行,因此环评报告书的编制实际存在着编制者所说的那样,具有“高度的特殊性、复杂性、紧迫性与敏感性”。因此,“在专题设置和评价内容上,本环评超出了一般建设项目环评的要求;在时间上,本环评最大限度地加快了评价进度;在总体上,本环评超越了一般同等规模建设项目环评的广度和深度。”
  
  圆明园环评报告书共分总论、项目概况与工程分析、区域环境概况与圆明园水系变迁、大气和声环境影响评价、防渗材料性能及其环境影响分析、地下水环境影响评价、地表水环境影响评价、生态影响评价、文物与遗址综合影响分析、改进方案与环境对策措施、再生水回用的可行性分析、环境影响的经济损益分析、公众参与、环境管理与监测计划以及结论与建议等15部分。
  
  (二)圆明园环评报告书的内容正确地论证了各方争议的主要问题
  
  在2005年4月13日由国家环保总局主持召开的公众听证会上,来自公众(含专家学者)的代表、圆明园管理处(含专家学者)的代表以及北京市有关政府部门的代表各自表达了自己的立场和主张。归纳一下,所涉及的问题主要包括四项:第一,防渗膜的铺设是否构成对生态和环境的破坏;第二,重建的驳岸等工程是否构成对作为国家所有不可移动文物的遗址的破坏;第三,海淀区政府的审批行为是否越权;第四,工程的招、投标及对施工企业与相关政府部门、圆明园管理处之间是否存在利害关系。中,除第一、第二项问题外,其他问题并不属于编制环评报告书所应当解决的问题。
  
  在圆明园环评报告书中,除了全面评价和分析了工程的环境影响外,还对上述第一、第二项问题分别设“防渗材料性能及其环境影响分析”和“文物与遗址综合影响分析”等专章进行了评价分析。
  
  (三)圆明园环评报告书的结论基本正确、建议切合实际
  
  圆明园环评报告书的总体结论包括如下五个方面:第一,圆明园必须采取综合的节水与补水措施;第二,防止过度渗漏只是节水措施之一;第三,应当优先采用相适宜的防渗材料和措施;第四,圆明园东部湖底防渗工程原工程方案存在严重缺陷;第五,圆明园防渗工程已造成社会、经济、环境多个目标的相互矛盾,必须实施多目标综合决策。
  
  报告书认为,该工程的改进方案,应当以防渗工程实施现状为基础,以“实事求是,因湖制宜,全面统筹,整体优化”为原则,兼顾短期影响和长期效果,综合考虑工程的环境效益、经济效益和社会效益。在综合比较了全部撤膜填土方案、综合改进方案(含尚未铺膜部分的防渗方案、已完成铺膜方案的绮春园、福海和长春园等四种)的基础上,报告书推荐采用综合改进方案。
  
  报告书的建议是:第一,在充分论证水体下渗对地下水不造成安全风险的基础上,考虑调整圆明园水体功能规划标准;第二,建议北京市有关部门从北京地区水资源的合理调配出发,保证圆明园的正常用水;第三,建议圆明园的补给水源使用经严格处理达标的再生水,并建议北京市对圆明园使用再生水给予适当的优惠政策;第四,应当对工程的生态影响和环境质量变化实施长期监测。
  
  (四)专家学者对圆明园环评报告书的看法
  
  在圆明园环评报告书公布之后,许多学者表示,该报告书从整体上来说是认真的,所下的结论也是比较谨慎的。但是,学者们认为该报告书还存在着如下四大问题:
  
  首先,报告书的篇幅虽然很大,但是涉及范围又太窄,而最后给出的结论太多且过于谨慎,普通公众恐怕很难读懂。
  
  其次,报告书只是针对铺设防渗膜的具体技术问题,对整个圆明园环境影响的整体评价并不明朗。北京大学俞孔坚教授认为,圆明园作为一个遗址公园具有多重价值,一个普通意义上的环评报告书是绝对不够的,而且很多地方也不明确和含混。北京大学李迪华教授认为,报告书应当追加对驳岸整修、西部景区整修等方面的测评,以便从整体上正确评价这一事件对圆明园周围环境的影响。
  
  再次,报告书对于工程对生态的影响只笼统地提到“造成严重的破坏”,而没有回答具体的实质性问题。北京大学崔海亭教授认为,报告书应当指明生态的严重影响应当表现在何处、会造成什么影响等公众最为关心的问题。而所有这些,报告书都没有涉及,而是将应当直面的矛盾予以了回避。
  
  最后,报告书在工程对文物影响的评价方面提及不多,恰恰是它的薄弱环节。俞孔坚教授认为,必须首先明确圆明园作为遗址的价值,才能谈在改造工程的技术上是否可行。
  
  
  
  二、圆明园湖底防渗工程事件凸显我国环评制度中存在着诸多问题需要改进
  
  
  
  为什么经国家环保总局批准的、各方反映均较为良好的环评报告书还会引起众多学者的质疑呢?
  
  我认为,问题的关键并不在于圆明园环评报告书的编制和审批行为本身,而在于我国现行环评制度本身还存在着许多重大的缺陷需要改进。
  
  (一)环评报告书编制和审批均缺乏对项目环境影响所可能带来利害关系冲突的判断
  
  在世界各国,对于建设项目环保审批的主要依据均为环境影响报告书,它是一种以定量和定性的方法详细描述并评价项目方案可能引发的环境影响、利弊分析及其对策措施的科学论证文书,目的在于为环境行政决策提供科学依据。鉴于环境影响的后果直接涉及公众的环境权益、参与主体也较为特定,为此各国立法均将环评报告书审批视为一种整合性的许可审查制度,并将其作为特殊行政程序对待。
  
  然而,在我国《环境影响评价法》和《行政许可法》施行前,我国各类环评法律文件和技术导则只将环评作为一项科学试验工作对待,均未要求环评报告书编制单位对项目方案所涉及公众合法权益进行深入分析。这样,无论是环评报告书的编制还是审批,均没有确立考量公众合法权益的具体判断标准。因此,当出现各方意见分歧严重且各有专家意见支持时,政府部门的技术官僚们就可以利用自己手上的权力及其以背负的“专业背景”为由作出对自己仕途有利的选择。
  
  而在《环境影响评价法》和《行政许可法》施行后,当环保审批事项涉及公众合法权益争议时,环保部门有义务就审批事项可能涉及的权益侵害一并考虑,然后才能作出决定。否则,对项目方案做出批准决定的环保部门就可能面临公众的行政复议并可能引发行政诉讼。
  
  从圆明园东部湖底防渗工程所争议的问题、结合经补办的圆明园环评报告书有关评价结论和建议分析,我认为,无论是环境影响报告书的编制还是审批,都应当将项目实施后因环境影响而导致社会关系发生的变动一并加以预测、分析,提出对策建议。否则,即使项目进行了环评工作,其结果也只能将其纳入统计的数据,而根本起不到任何防患于未然的效果。
  
  (二)环评报告书的范围和评价对象的确定缺乏具体规定
  
  按照环评技术导则的规定,任何环评都需要先编制环评大纲,经批准后才能进行具体的环评工作。但是,从清华大学接受编制环评报告书直到最后完成提交,只有大约不到一个月的时间。在这么短的时间内要完成一项基本数据缺乏或者已遭破坏的已建工程的环评工作,难度可想而知。
  
  虽然圆明园湖底防渗工程是导致事件发生的起因,因此以圆明园湖底防渗工程为对象进行环评始无可厚非的。但由学者们所指出圆明园环评报告书涉及范围太窄问题,的确是从整体上正确评价这一事件对圆明园周围环境的实际影响的关键问题。
  
  这一点表明,在决定环评报告书的评价对象和范围等具体环评工作的具体作为方面,法律和技术规范留给编制单位和审批机关自行裁量的余地还是很大的。当然也就难免引起他人对环评报告书的争议。
  
  (三)项目审批各行政主管部门之间缺乏程序制约与荒唐的补办程序规定
  
  依照《环境影响评价法》规定;“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。”然而,包括2005年年初国家环保总局责令停建的30个违法开工项目在内,圆明园湖底防渗工程也属于违法开工建设项目。
  
  为什么在法律已有明确规定的前提下,依旧会有那么多的违法项目存在呢?我认为问题出在两个方面:
  
  第一,是项目审批各行政主管部门之间缺乏程序制约。在我国,国家并没有制定专门的行政程序法,《行政许可法》也只能规范行政机关的审批许可行为本身。这样,即使有关行政机关在环评程序未履行之前故意违法审批,也没有可供具体操作的惩处该行政机关工作人员的规定。因此,在国家机关之中,现实行政权力的大小并非法定,而是由该行政机关的级别以及管辖事项涉及经济利益的大小而决定的。例如,在国家环保总局举行的听证会上,圆明园管理处的负责人竟然在会议进行时突然起身离去,法律的尊严就在这样的举止面前受到践踏。
  
  第二,是《环境影响评价法》关于对建设单位未报批环评擅自开工建设行为的结果只是责令限期补办的规定所致。当补办行为被法律规定为合法行为的条件下,任何项目的建设者都会将环保审批视为儿戏。因为,许多重大建设项目的环境影响是非常严重的,为了逃避环保审批建设者选择了以先行建设、然后再行补办手续的方式。其结果导致环评的预防功能完全丧失。圆明园湖底防渗工程就是一个最好的例证,最后如何评价也对已经发生的环境损害无济于事。
  
  (四)环评单位及其有资质的专家缺乏独立性
  
  在环评工作实践中,由于多数环评专家主要供职于隶属于政府行业主管部门下属的环评单位。因人事关系的作用和对长远利益的追求,他们中的大多数对政府部门主管官员的态度往往心领神会。在没有把握的情况下,他们一般也不会贸然接受项目评价工作。而一旦接手的环评,在获取建设单位的费用后,环评报告书的结论100%都对建设方有利。因此,当圆明园防渗工程被宣布违法且为世人关注时,许多环评单位不愿意接受环评工作。另外,当环评结论涉及公众权益争议时,环评专家便会将环评结论写得含糊其词、模棱两可。
  
  分析其原因,我认为除了与环评专家主要供职于隶属于政府行业主管部门下属的环评单位有关外,在“御用科学”盛行的今天,专家意志的不独立也是一个重要的因素,因为任何脱离“游戏规则”的主张都会招致专家“出局”的结果。
  
  (五)公众参与决策的规定名存实亡
  
  比较各国环境影响评价立法,可以发现环评制度是围绕公众环境权益保障的需要展开的。因此,公众参与程序是各国环评制度的核心内容。
  
  而在我国,虽然《环境影响评价法》规定了公众参与条款,但是在该法的实施中,公众实在无法找到更进一步的执行条款。这时公众参与的决定权并非在公众自己,实际上由政府部门决定。就像耍猴把戏那样,当政府部门需要公众参与时,公众就可以出来遛一圈、说说话;而当政府部门认为无须公众参与时,就以法律没有具体规定为由而将公众拒之于门外。
  
  例如,圆明园湖底防渗工程在尚未报批环评报告书时,国家环保总局就在法律没有明确依据的情况下决定举行听证会。而在圆明园环评报告书编制完成后,虽然广大公众期待听证会的如期举行,但国家环保总局却突然宣布审批通过。想必年初国家环保总局责令停建的30个违法开工项目的结果大多也是如此吧。
  
  
  
  三、通过程序实现环评报告书审批的正当化
  
  
  
  针对圆明园环评报告书编制和审批过程中存在的诸多问题,我认为应当采取如下措施实现环评报告书审批的正当化。
  
  第一,环评报告书的编制行为,修改现行环评报告书编制的技术规范,让环评单位真正独立成为公正的第三方而不受政府部门利益的制约,并确立环评单位承担法律责任的规则;
  
  第二,应当明确向全社会公开审批程序,以保障审批行为的运作置于公众监督之下,并保障建设单位和其他与审批结果有利害关系的公众充分地了解可能影响他们既得利益的审批活动的各项内容。
  
  第三,应当确立各方表达意见的机会或举行听证、论证会的程序,为利益各方提供表达意见的机会或者组织听政,这是环评报告书审批程序或过程体现公正的基本要求,也是协调多方利益冲突的基础。
  
  第四,应当将审批决定的理由公开,此举除了可以迫使决策者更仔细地考虑证据、更周密地审查决定的正当性、合理性和合法性外,还可以增强利害关系人对审批决定合理性的信心。而且对那些不满决定结果而准备提起行政复议或者行政诉讼的人来说,还可以使他们认真考虑是否有必要提出。公开说明理由不仅体现了程序公开的价值,也意味着对当事人在法律程序中的人格与尊严的尊重。
  
  第五,在环评审批之前,应当将审批事项在新闻媒介或官方网站、公报中以文字的形式予以公开,告知广大公众和利害关系人相关的法律信息或事实信息,并为他们了解相关信息提供帮助。
  
  最后,应当进而明确政府部门违法审批的行政责任,从政府部门的审批程序方面杜绝未经环保审批的建设项目得到政府其他部门的批准建设。
  
  
  
  
  
  作者简介
  
  汪劲,男,1960年10月生于湖北省武汉市。1997年毕业于北京大学法学院,获法学博士学位。在攻读博士学位期间曾作为交换留学生赴日本法政大学大学院社会学部留学。
  
  现任北京大学法学院教授,环境法专业博士生导师。兼任中华全国律师协会环境资源法专业委员会主任委员。
  
  
  

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