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共用公产的目的是供公众直接使用,而不是赢利
  • 2005/6/6 14:11:00
  • 分类:法理学
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圆明园工程涉及到两方面的问题,一是决策的科学性,二是决策的合法性。两方面有交叉,但不管是评论人的知识背景局限还是为了更清晰、深刻地分析起见,把两方面分开讨论是必要的,当然在最终的决定中,两者应该结合。作为公法学者,我所看到的主要问题是:1、公园的财产定性;2、管理处的法律地位,特别是权利义务,其所从事的公园管理行为的法律性质;3、作为过程的公共工程的公法制度;4、相关行政部门的权力与职责,特别是审批权、监督权;5、公众对于公园管理不满时的法律权利。
  
  这里我将专门探讨前面两个问题。圆明园既属于共用公产,同时又属于文物,因此在法律上受制于双重制约。这里我只想就公产管理谈点看法。
  
  公产是一个专门的术语,不等于公共所有的财产。这个概念虽然在古罗马即已存在,但中国学者的知识是从法国行政法借鉴而来。在法国,行政主体的财产分为公产和私产,简单地说,只有供公共使用的财产才算公产。公产分为共用公产和公务用公产,对于前者公众直接使用,如河川、公有公园,对于后者公众利用的是服务,如体育馆、铁路。
  
  圆明园从确立为公园之日起,其使用目的就得以明确设定,那就是供公众使用。这个目的设定是对于该人造公产的明示设定,不是不可以改变的,但是需要适格的主体按照合法的程序进行。公园管理机构从完整的意义上说具有两种不同性质的权力,一是警察权,二是经营管理权。为什么它具有警察权呢?因为公产的使命就是供公众使用,法律给以公法上的特别保护,比如制定并执行处罚规则。这是本质意义上的警察权,来源于行政主体的授权。还有一种形式上更严格的警察权,那就是治安警察权,一般都采取设立派出所的方式。警察权对于公园管理机构,不仅是它对付游客的手段,也是制约自身的制度,如果由于其过错,不管是故意还是过失使公产遭到破坏的话,它应该承担责任,如果造成他人损害,应该承担赔偿责任。
  
  由于公产是一种财富,所以管理机构除了行使警察权外还行使经营管理权,可以谋求经济效益。但是这不是目的,而且有一个底线,那就是不妨碍公共使用的使命。最理想的是有利于公共使用,比如在合适的地点设立饮料摊位,收取租金。对于公园这类共用财产而言,有三个传统的原则支配其使用:自由、免费、平等。
  
  管理处实施圆明园工程属于行使什么性质的权力?在我看来应该属于警察权,即保护公产的权力。但是,有人怀疑其用意在于经营,或者说为自己争取更大的经营权。目前的争议在于,该工程是否有利于加强公园在实现公众使用的目的方面的能力。管理处认为其目的正在于此,其实没有这个理由它无法申请拨款。然而,公众,特别是专家认为该工程破坏了公园的生态环境和文物原貌,损害了公园的使用价值。从法律程序上,如果没有经过评估和招标,无疑构成违法。我个人不认为可以简单地补一个评估就完事。即便事后证明是科学的决策,如果公众不认同,也不宜继续,因为圆明园是一种文化,是一种传统,公众的使用不同于对一般公园的使用。管理处的基本使命是保护公园,其经营权是派生的次要的权力,不能妨碍其履行基本职责。
  

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