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关于完善疫情信息公布和预警发布机制的建议

  新型冠状病毒肺炎疫情的爆发,对武汉和全国各地造成了严重的影响,暴露出现行疫情报告和预警发布机制存在严重的问题。
 
  一、笔者先梳理现行疫情报告和预警发布的有关规定
 
  (一)疫情报告
 
  A、法律规定:《中华人民共和国传染病防治法》
 
  第三十三条 疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时,应当立即报告当地卫生行政部门,由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府,同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。
 
  疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部门、人员负责传染病疫情信息管理工作,及时对疫情报告进行核实、分析。
 
  第三十八条国家建立传染病疫情信息公布制度。
 
  国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。
 
  传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。
 
  公布传染病疫情信息应当及时、准确。
 
  B、与上述疫情报告配套的法规、规章和技术规程有:
 
  1、《突发公共卫生事件应急条例》;
 
  2、《重大动物疫情应急条例》;
 
  3、《政府信息公开条例》;
 
  4、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》;
 
  5、《传染病信息报告管理规范(2015年版)》;
 
  6、《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范(试行)》;
 
  7、《国家突发公共事件总体应急预案》;
 
  8、 《国家突发公共卫生事件应急预案》。
 
  (二)预警发布的法律规定:
 
  A、《中华人民共和国突发事件应对法》
 
  第四十二条  国家建立健全突发事件预警制度。
 
  可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。
 
  预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
 
  第四十三条可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
 
  第四十四条 发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列措施:
 
  (一)启动应急预案;
 
  (二)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息,向社会公布反映突发事件信息的渠道,加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作;
 
  (三)组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者,随时对突发事件信息进行分析评估,预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别;
 
  (四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理;
 
  (五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话。
 
  第四十五条 发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外,还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列一项或者多项措施:
 
  (一)责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态,并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;
 
  (二)调集应急救援所需物资、设备、工具,准备应急设施和避难场所,并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;
 
  (三)加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,维护社会治安秩序;
 
  (四)采取必要措施,确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;
 
  (五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;
 
  (六)转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产;
 
  (七)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;
 
  (八)法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
 
  第四十七条 发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展,按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。
 
  有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报,终止预警期,并解除已经采取的有关措施。
 
  B、《传染病防治法》
 
  第四十二条 传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府应当立即组织力量,按照预防、控制预案进行防治,切断传染病的传播途径,必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:
 
  (一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;
 
  (二)停工、停业、停课;
 
  (三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;
 
  (四)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;
 
  (五)封闭可能造成传染病扩散的场所。
 
  上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时,应当即时作出决定。
 
  紧急措施的解除,由原决定机关决定并宣布。
 
  第四十三条 甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施,并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
 
  省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。
 
  疫区封锁的解除,由原决定机关决定并宣布。
 
  二、现行疫情报告和预警发布机制存在的问题:
 
  (一)对于传染病疫情信息的公布制度,不科学,僵化,公布权被统死。
 
  现行疫情报告制度,只是下级政府相关职能机构对内的上报和通报。根据《政府信息公开条例》第二条和第二十条的规定,疫情信息属于主动公开的政府信息。但由于上位法的规定,省级以下人民政府卫生行政部门无权公布疫情信息。
 
  对于人体传染病疫情信息的公布,《传染病防治法》第三十八条规定只有国务院卫生行政部门有权向社会公布,或授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息;对于重大动物疫情,《重大动物疫情应急条例》第二十条规定由国务院兽医主管部门按照国家规定的程序,及时准确公布;其他任何单位和个人不得公布重大动物疫情。《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条也规定国务院卫生行政主管部门负责向社会发布公共卫生突发事件的信息,必要时可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。
 
  根据上述规定,疫情信息的发布权在国务院,虽然规定“公布传染病疫情信息应当及时、准确。”公共卫生突发事件的“信息发布应当及时、准确、全面。”但是,何为及时?国务院卫生行政主管部门不及时公布或不及时授权公布应承担什么法律责任?法律没有规定,也不好作规定。一旦不及时公布,疫情发生地的社会公众,无法及时有效地获悉疫情信息,当地社会公众的知情权得不到保障。民众在不知情的情况互相感染互相传染,一旦病毒大面积蔓延,后果惨重,代价极高。早公布,早防范。发动民众主动自我防范,效果十倍百倍于政府的被动防范。一切应对措施,都需要社会公众知情、配合和参与。小到一个社区,大到一个城市,如果其中的绝大多数人都不知道疫情已经发生或即将发生,被政府部门强制要求戴口罩,被强制消毒,被强行封锁,这些人会有什么反应,怎么配合、参与,都是大大的问号,效果将会大打折扣,代价将会特别巨大,成本也会极其高昂。
 
  《保守国家秘密法》并没有把发生疫情的信息列为国家秘密,研究病毒本身的科研信息、资料、成果,可以视为国家秘密,但把发生疫情的信息视为国家秘密,没有法理依据。
 
  (二)疫情信息公布权和警报发布权被割裂开来,没有具体的疫情警报发布制度。
 
  《突发事件应对法》规定的突发事件,包括公共卫生事件,《突发公共卫生事件应急条例》规定的突发公共卫生事件,包括“突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病”的事件。
 
  根据《突发事件应对法》第四十三条的立法本意,只要可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,就应当发布相应级别的警报,这是在疫情信息发布之前的预警,因此预警允许偏差。但是,该条规定的“县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序”是何所指,没有具体规定,导致预警发布制度无法落实。
 
  因疫情而发布的预警是以疫情信息为基础的,应对疫情的各种措施更以疫情防空需要为基础。疫情信息公布与预警发布,孰先孰后,怎么衔接,没有具体的制度安排。
 
  《国家突发公共事件总体应急预案》所规定的预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等,不包括疫情信息,因为根据《传染病防治法》第三十八条和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条的规定,疫情信息只能由国务院卫生行政部门发布或者授权省级政府的卫生行政主管部门发布,除非应急预案是国务院发布。《国家突发公共卫生事件应急预案》则没有规定要发布疫情信息和预警信息。
 
  (三)没有规定在公布疫情信息的时候须向社会公众告知具体的防范常识、技能和措施,导致社会公众不知道如何防范。
 
  武汉卫健委发布疫情通报的时候,没有告知广大市民家庭和个人应如何采取防范措施。直至在1月17日的防控工作有关防控工作有关情况通报中,仍未告知市民应如何防范,只说“进一步做好各级医疗机构预检分诊和发热门诊管理工作,早发现、早隔离、早治疗。继续对华南海鲜批发市场、市内其他农集贸市场及相关医院、病人和密切接触者居住环境进行卫生消杀。开展以”整治环境,清洁家园,干干净净迎佳节“为主题的爱国卫生运动,倡导健康生活方式。”
 
  武汉之所以出现这么多的传染人数,有多种因素叠加在一起,其中主要的是交叉感染,互相传播,这都与早期疫情信息没有及时公布,到中间疫情信息公布了但民众没有被告知如何防范有关。1月初的公报称未见明显人传人,无医护感染,到1月14日才说“不排除有限人传人”,直到1月20日下午钟南山说这个病毒可以人传人且有医护感染之后,这才引起民众的防范意识。
 
  (四)预警发布与疫情防控措施不匹配,导致混乱。
 
  《传染病防治法》第三十九条、第四十条、第四十一条规定的医疗机构对病人、病原携带者、对疑似病人、密切接触者的治疗和隔离措施,以及对被污染的场所、疫点、疫区的划定和处置措施,具有强制性和紧迫性;第四十二条规定的预防、控制预案和五项紧急措施对社会公众的影响更大;第四十三条规定的宣布为疫区和疫区的卫检、封锁措施,更是会严重影响该区域的所有人员、企业、单位,甚至导致生产和生活处于停顿状态。
 
  将上述措施与《突发事件应对法》第四十四条规定的三级、四级警报的预警措施对比,可以发现,上述措施都比预警措施严厉,预警措施的落脚点都归于向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话。按《突发事件应对法》的规定,在采取《传染病防治法》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条规定的措施之前,应当先发布四级和三级警报。
 
  将上述措施与《突发事件应对法》第四十五条规定的一级、二级警报的预警措施对比,可以发现,《突发事件应对法》第四十五条规定的第(一)至第(四)项属于政府有关职能部门要做好的保障措施,第(五)项“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”应当包含告知社会公众如何防范疫情的具体建议,第(六)项“转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产”应当包含隔离措;第(七)项“关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动”应当包括被感染场所、疫点的划定和处置措施,第(八)项“法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施”应当包括《传染病防治法》第四十二条规定的预防、控制预案和五项紧急措施和第四十三条规定的宣布为疫区和疫区的卫检、封锁措施。
 
  告知社会公众如何防范疫情的具体建议,应当在疫情确定之后的第一时间就与疫情信息一并公布,在发布三级、四级警报的时候,更应如此。没有经过四级和三级警报,到疫情爆发的时候才发布五项紧急措施和封城的公告,必然引发社会生活和生产经营秩序的种种混乱。
 
  三、针对以上问题,为完善疫情信息公布和预警发布制度,提出以下建议:
 
  疫情信息公布,是对巳经明确的疫情信息向社会公众予以公布。这不包括查明病毒的名称、病源、毒种。只要确定出现了传染病疫情、群体性不明原因疾病,就应当及时向社会公众公布疫情信息。查明病毒的名称、病源、毒种属于科研的范畴,需要更多的时间,但社会公众不能等。因此,疫情信息的公布,应当由地方各级人民政府负责。
 
  从更有效及时防范疫情的角度考虑,预警应采用 “疑有从重”的原则,允许一定程度的偏差。预警主要是对还没有发生或者可能发生的疫情进行前置式的警示。
 
  因此,需要修改《传染病防治法》和《突发事件应对法》的有关规定,使二者衔接起来,将疫情信息公布和警报发布统一由地方各级政府负责。
 
  (一)修改《中华人民共和国传染病防治法》
 
  1、在第三十三条第一款增加“当地人民政府应当及时向社会公布疫情信息”的内容,将第三十三条修第一款改为:“疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时,应当立即报告当地卫生行政部门,由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府,当地人民政府应当及时向社会公布疫情信息,当地卫生行政部门并同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。”
 
  2、将第三十八条的第三款修改为“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布全国的传染病疫情信息,地方各级人民政府向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”
 
  (二)修改《突发事件应对法》,将一级、二级、三级和四级警报分四个条文分别就发布的权限、主体等作出规定(《广东省突发事件应对条例》将发布四级和三级警报的权限规定由县级和地市级人民政府应急管理办公室根据本级人民政府授权负责发布的做法,可资借鉴),与《传染病防治法》第四章《疫情控制》第三十九条至第四十九条规定衔接起来。因疫情发布的各级警报,都应当包含疫情信息和防范常识、技能和具体措施,其中四级警报应当在采取《传染病防治法》第三十九条的治疗和隔离措施之前发布,至迟须同步发布,不得迟于疫情信息公布的时间。
 
  (三)修改以下法规、规章和技术规程,使之与法律配套,将疫情信息公布、警报发布与应急预案衔接起来:
 
  1.《突发公共卫生事件应急条例》;
 
  2.《重大动物疫情应急条例》;
 
  3.《政府信息公开条例》;
 
  4.《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》;
 
  5.《传染病信息报告管理规范(2015年版)》;
 
  6.《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范(试行)》;
 
  7.《国家突发公共事件总体应急预案》;
 
  8.《国家突发公共卫生事件应急预案》。
 
  《突发公共卫生事件应急条例》作为专门的单行条例,应当对疫情信息公布和疫情预警制度,作出更详细可行的规定。

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