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各省、市、自治区关于补选县乡人大代表的主持规定及思考

  根据选举法第八条的规定,主持县乡两级人大代表的选举是选举委员会的法定职责,但多年的惯例表明换届选举结束后选举委员会就解散了,届中补选县乡两级人大代表时,再用一个解散了的机构的名义主持显然不妥。在没有选举委员会的情况下,补选县乡两级人大代表应由谁主持呢?
 
  一、各省、市、自治区关于主持的规定
 
  选举法没有规定补选工作由谁主持,但选举法第五十六条规定:“补选的具体办法,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。笔者查阅统计,在全国三十一个省、市、自治区中,有二十三个省级人大常委会制定的选举实施细则(具体法规名称各地不尽相同)都规定了县乡两级人大代表补选由谁主持;有八个省级人大常委会制定的选举实施细则至今还没规定补选县乡两级人大代表由谁主持。具体情况如下:
 
  (一)县级代表由县级人大常委会主持,乡级代表由乡级人大主席团主持
 
  1.浙江省县乡两级人大代表选举实施细则第五十六条规定,补选县、乡两级人大代表时,分别由县级人大常委会、乡级人大主席团主持,并派人到选区具体组织补选事宜。
 
  2.湖北省各级人大代表补选办法第三条规定,补选代表,由原选区或选举单位进行。补选县、乡两级人大代表,分别由县级人大常委会和乡级人大主席团主持。
 
  3.福建省县、乡两级人大代表直接选举实施细则第五十五条规定,县级人大代表的补选,由县级人大常委会主持;乡镇人大代表的补选,由乡镇人大主席团主持。
 
  4.内蒙古自治区各级人民代表大会选举实施细则第五十六条规定,旗县级人大代表的补选,由旗县级人大常委会主持。苏木乡级人大代表的补选,由苏木乡级人大主席团主持。
 
  5.河南省实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》细则第五十条规定,补选县、乡两级人大代表时,分别由县级人大常委会和乡级人大主席团主持,并派人到选区具体组织补选事宜。
 
  6.江西省各级人大代表选举实施细则第六十四条规定,补选县级和乡级人大代表时,分别由县级的人大常委会和乡级的人大主席团主持,并派人到选区具体组织补选事宜。
 
  7.甘肃省实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》细则第五十五条规定,补选县级人大代表,由县级人大常委会主持,乡镇人大主席团负责实施;补选乡级人大代表由乡镇人大主席团主持。
 
  (二)县级代表由县级人大常委会主持,乡级代表由乡级人大主持
 
  海南省县乡两级人民代表大会选举实施细则第五十六条规定,补选县乡两级人大代表时,分别由不设区的市、市辖区、县、自治县人大常委会,乡、民族乡、镇人民代表大会主持,并派员到选区具体组织补选事宜。
 
  (三)县级代表由县级人大常委会组织,乡级代表由乡级人大主席、副主席组织
 
  西藏自治区各级人大代表补选办法第五条规定,补选工作由县级人大常委会组织。乡级人大代表的补选工作,由乡级人大主席、副主席组织。
 
  (四)分别由县级人大常委会和乡级人大主席团负责
 
  新疆自治区县级以下人大代表直接选举实施细则第六条规定,选举工作结束,选举委员会自行终止。本届的有关补选等相关工作,分别由县级人大常委会和乡级人大主席团负责。
 
  (五)由县人大常委会或乡镇人大主席团主持
 
  1.重庆市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》细则第六十条规定, 选民直接补选代表时,由区县(自治县)人大常委会或者乡、民族乡、镇人大主席团主持补选工作。
 
  2.湖南省县级以下人大代表直接选举细则第四十四条规定,补选出缺代表,应当在县级人大常委会或者乡级人大主席团主持下,由原选区依法进行选举。
 
  3.黑龙江省县、乡两级人大代表选举工作实施细则第五十七条规定,补选出缺代表,应在县级人大常委会或乡级人大主席团主持下,由原选区依法进行选举。
 
  (六)由人大常委会或者乡镇人大主席主持
 
  广东省各级人民代表大会选举实施细则第五十九条规定,补选和另行选举由选民直接选出的代表,由各该不设区的市、市辖区、县、自治县人大常委会或者乡、民族乡、镇人大主席主持。
 
  (七)由县级人大常委会或乡镇人大决定
 
  四川省《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》实施办法第五十七条规定,由县级人大常委会或者乡级人民代表大会对补选的日期、程序、公告的发布等事项作出决定。
 
  (八)县级人大常委会派有关负责人员组织
 
  1.辽宁省罢免和补选各级人大代表程序第十二条规定,补选由选民直接选出的代表,补选工作由县级人大常委会派有关负责人员组织进行。其中对乡级人大代表的补选工作,可以请乡级人大主席、副主席协助组织进行。
 
  2.陕西省县乡两级人大代表选举实施细则第七十二条规定,补选代表由县级人大常委会派有关负责人员或者委托乡、镇人大主席、副主席主持。
 
  (九)县级代表由县级人大常委会派有关负责人员主持,乡级代表由人大主席、副主席主持
 
  山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则第五十四条规定,不设区的市、市辖区、县人大常委会派有关负责人员,乡、民族乡、镇人大主席、副主席,到本级出缺代表原在选区主持补选。
 
  (十)县级代表由主任会议主持,乡级代表由乡镇人大主席团主持
 
  江苏省各级人民代表大会选举实施细则第六十一条规定,补选县级人大代表,由县级人大常委会主任会议主持;补选乡级人大代表,由乡级人大主席团主持。
 
  (十一)县级代表由主任会议组织,乡级代表由乡镇人大主席组织
 
  上海市罢免和补选各级人大代表程序第十四条规定, 补选区、县人大代表,由区、县人大常委会主任会议组织进行;补选乡、镇人大代表,由乡、镇人大主席组织进行。
 
  (十二)分别由县级人大常委会主任会议、乡级人大主席团确定
 
  云南省县乡两级人大代表选举实施细则第六十四条规定,补选县乡两级人大代表的日期、主持补选工作的负责人员,分别由县级人大常委会主任会议、乡级人大主席团根据具体情况确定。
 
  (十三)设立补选机构主持补选
 
  北京市区、乡、民族乡、镇人大代表选举实施细则第六十条规定,补选区、乡、民族乡、镇人大代表,由区人大常委会决定,在区人大常委会领导下,设立补选机构,主持补选工作。
 
  天津市区、县级以下人大代表选举实施细则第五十八条规定,补选区、县人大代表,区、县设立补选领导小组,主持补选工作,受区、县人大常委会领导;有关的街和乡、民族乡、镇设立补选工作组,负责组织安排补选工作;选区设立补选小组,承办补选有关事宜。补选乡、民族乡、镇人大代表,乡、民族乡、镇设立补选领导小组,主持补选工作,受区、县人大常委会领导。
 
  (十四)一些省级人大常委会没有规定补选由谁主持
 
  安徽、宁夏、青海、贵州、山西、河北、广西、吉林的选举实施细则对补选由谁主持还没有做出具体规定。
 
  二、各地的主持规定不一但实际主持基本相同
 
  从各省、市、自治区规定的补选县乡两级人大代表的主持可以看出,有的地方对补选县乡两级人大代表的主持做了相同的规定,有的地方分别做了不同的规定。有人大常委会主持、有主任会议主持、有县级人大常委会派有关负责人员主持、有乡镇人大主持、有乡镇人大主席团主持、有乡镇人大主席、副主席主持,等等。可以说是各式各样。
 
  可把主持分为县级和乡级二个层面,县级层面有人大常委会、主任会议、人大常委会相关工作机构及负责人等,乡级层面有乡镇人大、乡镇人大主席团、乡镇人大主席、副主席等。值得注意的是,每个层面的主持之间都存在法定的逻辑关系,工作紧密相联,相互依存。由于县乡两级人大是上下级的指导关系,这两个层面也存在一定的关联。
 
  如县人大常委会主持补选,如何主持?不可能所有县人大常委会组成人员同时发声主持,往往是通过委托主任会议的主持来实现人大常委会的主持(当然也可委托其他)。主任会议又如何主持?主任会议也不是全体成员同时发声主持会议,而是委托某一位主任或副主任实施主持,或者委托乡镇人大主席团主持,或者委托有关人员主持。
 
  又如乡镇人民代表大会主持补选,由于乡镇人民代表大会既是会议名称,又是一个机构,实施主持也只能委托或授权,如委托乡镇人大主席团主持(当然也可委托其他),乡镇人大主席团又如何主持?也不可能是所有的主席团成员同时发声主持会议,而是通过某一位主席团成员如人大主席、副主席或相关人员具体实施主持。
 
  笔者认为,无论各省、市、自治区规定补选县乡两级人大代表由谁主持,在具体操作实施过程中,各地基本上都是通过委托和转委托方式,最终由乡镇人大主席团(街道人大工委)或其相关人员在县级人大常委会选举工作机构的指导或配合下主持补选。
 
  三、建议修改选举法直接规定补选的主持
 
  笔者认为,由于各地在具体实施补选时操作方式基本相同,很难区分不同的主持者去主持相同的补选其结果会有何不同。如,人大常委会主持某一选区的补选和主任会议主持这一选区的补选,乡镇人大主持补选和乡镇人大主席团主持补选,选举法没有必要授权各省、市、自治区对补选做出规定。建议全国人大常委会适时修改完善选举法,直接对补选的主持做出规定,如规定补选由县级人大常委会或乡镇人大主席团主持。

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