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城乡交界地带乡村振兴的法治保障

  2020年6月,调研组走访位于城乡交界地带的Z村了解乡村振兴、治理情况。基于所了解的若干问题,分析了部分原因,进而提出了加强法治保障的若干建议。
 
  对比已经被划入城市规划区域的城中村、城郊村,处在城乡交界地带的农村显然比偏远的农村更容易获得振兴的机会。城乡交界地带的乡村是城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体。城乡交界地带农村普遍面临的发展难题包括,基层政府提出的规划愿景与实施条件之间难以匹配;发展集体经济的目标与村民独户经营的状况之间难以对接;基层政府增强公共服务与村民内部自我服务关系需要理顺。
 
  从城乡融合的视角来看,政府提供统一的公共服务、补齐乡村地区公共设施建设的短板,是促进乡村振兴的基础条件。只有在制度上确认农村居民的平等权利主体地位,并根据农业的特点给予必要的财政补贴、税费减免支持,才能实现弱势农业稳健发展的目标。在制度支撑的条件下,还需要追问文化理念与行为方式方面的原因,认识到促进乡村振兴不仅需要物质条件作为基础,还需要在文化发展与法治建设方面挖掘潜力、探索路径。我们认为原因包括:村民缺乏经济联合的文化自觉与实践能力;村民缺乏公共参与和理性维权的实践训练;乡村治理需要向基层民主与法治模式转型。
 
  就法治保障的建议而言,第一,土地问题是乡村振兴的基础问题。我国《宪法》的第6条与第10条界定了构建土地制度的政治预设。在维护政治传统稳定延续的价值判断指导下,对于当前农村集体所有土地碎片化、闲置化利用状态的问题进行剖析,首先应当坚持“公有私用”的制度逻辑来看待实践中出现的问题。
 
  第二,从普惠金融制度建设的角度来看,除了为农村经营户提供小额贷款服务之外,发展农业保险帮助农民避免因灾致贫的情况发生,具有极为重要的意义。在扶贫工作方面,除了靠社会保障、行政救助制度兜底之外,商业保险可以发挥重要的补充作用。通过适度补贴的方式鼓励生产经营户参加农业保险,可以合理分摊被保险人的损失,为农业生产平稳有序开展创造必要条件。
 
  第三,如果要系统地解决污染场地的修复问题,还需要明确土壤修复的标准与归责原则,建立污染场地的信息数据库与多元化的融资模式,通过税收与信贷优惠政策吸引第三方参与治理,并完善修复后的追偿机制。对被污染的土地进行修复,对过度使用化肥的土壤进行改良,都是保证农产品质量安全的必要条件。
 
  第四,试行农产品合格证制度,鼓励有条件的主体开具电子合格证,有利于充分实现来源可溯、信息可查的农产品带证销售目标,为打造一批具有较强市场竞争力、较高市场知名度的地理标志农产品夯实制度基础。
 
  第五,承包地碎片化的问题难以通过物权化的方式予以解决,因此需要发挥集体经济组织的调控、统筹作用。对宅基地上房屋的单独租赁使用,同样无法产生类似于建设用地“增减挂钩”政策所带来的整体效应,因此集体经济组织需要发挥积极作用,为承包大户、家庭农场的承包经营创造条件。尽管集体经济组织承担村域公共服务开支的模式可能还需要延续一段时间,但在地方政府有财力支付农村地区公共服务开支的条件下,集体经济组织就可以迅速凸显企业属性,向专业合作社或公司制企业的形式稳健转型。
 
  第六,在构建新型的基层治理方式过程中,以多元主体参与为基础,盘活社会资源、促进多元化解决纠纷机制建设,实现“小事不出村,大事不出镇”的目标,才能构建起人人参与、人人有责的乡村“诉源治理”体系。通过完善乡村治理模式来挖掘乡村的善良风俗资源,提升乡村社会的凝聚力,可以为乡村产业振兴创造人力资源条件。公共文化服务的覆盖则可以为乡村振兴提供必要的智识资源。

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