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中美第一阶段经贸协议汇率章节述评

  2020年1月15日,中美两国在华盛顿签署第一阶段《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》(简称《第一阶段协议》),旷日持久的中美贸易战暂时告一段落。除序言外,《第一阶段协议》共有8章,分别是知识产权,技术转让,食品和农产品贸易〔含17个附录(annex)、1个附件(appendix)和2个附件(attachment)〕,[1] 金融服务,宏观经济政策、汇率问题和透明度,扩大贸易(含1个附录),双边评估和争端解决,以及最终条款。其中,第五章为汇率章节,专门规定汇率问题以及与之相关的宏观经济政策和透明度事宜。总体而言,在该章中双方同意尊重彼此货币政策自主权,实施由市场决定的汇率制度,避免竞争性贬值,保持数据透明度,通过协商解决分歧。[2]相比贸易战期间美国在人民币汇率问题上咄咄逼人的单边主义做法,[3]这标志着中美双方就汇率问题达成阶段性共识,朝向双边途径以及国际货币基金组织(IMF)主导下的多边途径回归。[4]
 
  《第一阶段协议》汇率章节分为总则、汇率政策、透明度和执行机制4个部分,共13条。概而言之,这些条款中既有原则声明也有具体规定,既有重申承诺也有新增义务,既有实体性条款也有程序性条款。其中,较具实质意义的是有关汇率政策和透明度的内容,而核心义务则是汇率义务,或者说不得操纵汇率的义务。尽管《第一阶段协议》明确规定双方的汇率分歧应当首先在双边评估和争端解决安排框架下解决,但对于如何判定“汇率操纵”,协议中并无界定和说明,需要基于相关国际、国内法律规则来认识和分析。在国际法层面,IMF关于汇率操纵问题的多边规则是最重要的判定标准;在国内法层面,由于中国并无认定他国操纵汇率的立法,因此美国国内法就成为主要坐标。鉴此,本文首先对《第一阶段协议》的主要内容与核心义务作一介绍;然后分别讨论IMF和美国关于汇率操纵问题的相关规则与实践,以期为认识和分析“不得操纵汇率”这一义务提供较为全面的规则背景;在此基础上,第四部分对我国下一阶段的工作重点以及仍然存在的风险隐患加以反思和展望。
 
  一、汇率章节的主要内容与核心义务
 
  (一)总则
 
  总则部分的主要内容包括:一是彼此尊重对方依据国内法律的货币政策自主权;二是双方认识到实行灵活汇率制度在可行情况下能够起到吸收冲击的作用;三是双方共同的目标是奉行增强经济基本面、提升透明度并避免不可持续的外部失衡的政策。其中,尊重货币政策自主权意味着一方不能借助汇率问题干涉另一方自主实施的货币政策,这也是20世纪70年代布雷顿森林体系解体、浮动汇率合法化后国际货币体系的题中应有之义。其余两点则为国际社会的普遍共识。例如,第二点的完整表述为“强劲的经济基本面、稳健的政策和具有韧性的国际货币体系对于汇率稳定至关重要,从而促进强劲、可持续的经济增长和投资;实行灵活汇率制度在可行的情况下能够起到吸收冲击的作用”,与2018年3月二十国集团(G20)财政部长和央行行长会议公报中的措辞完全相同。[5]总则部分的第四点是关于汇率政策的承诺,为行文方便起见,放在汇率政策部分一并分析。
 
  (二)汇率政策
 
  汇率政策部分实际上是中美双方在汇率政策上做出的承诺,包括:一是恪守G20公报中关于汇率的承诺,避免竞争性贬值或将汇率用于竞争性目的,包括对外汇市场进行大规模、持续、单向干预;二是双方均确认受IMF协定约束,避免通过操纵汇率或国际货币体系来阻碍国际收支的有效调整或取得不公平的竞争优势;三是实现并维持市场决定的汇率制度;四是保持经常沟通,就外汇市场情况、活动与政策进行沟通协商,并就IMF对各自的汇率评估进行沟通协商。
 
  上述第一点是对近年来各国在G20框架下相关承诺的重申。2016年G20领导人杭州峰会公报即载明:“我们重申,汇率的过度波动和无序调整会影响经济金融稳定。我们的有关部门将就外汇市场密切讨论沟通。我们重申此前的汇率承诺,包括将避免竞争性贬值和不以竞争性目的来盯住汇率。”[6]2018年G20财政部长和央行行长会议公报重申:“我们认识到,汇率的过度波动和无序调整会影响经济金融稳定。我们将避免竞争性贬值,不以竞争性目的来盯住汇率。”[7]2019年G20领导人大坂峰会宣言也再度“重申我们的财政部长和央行行长2018年3月做出的汇率承诺”。[8]第二点则是IMF成员国均需遵守的法定义务。在固定汇率制解体后,《国际货币基金协定》(简称《基金协定》)第4条第1款成为约束成员国的主要法律条款。[9]根据该条款,IMF成员国承诺同IMF及其他成员国合作,以确保有秩序的外汇安排,促进汇率体系稳定。为此目的,成员国负有四项义务,其中具有实质意义的是第三项,即不得操纵汇率或国际货币制度来阻碍国际收支的有效调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势。可见,第二点实际上是对该项义务的复述。
 
  第三点要求双方均应实现并维持市场决定的汇率制度,既是美方的一贯主张,也与中方多年来汇率形成机制改革的方向一致,毋庸赘言。第四点规定双方就外汇市场活动与政策以及IMF对各自的汇率评估进行沟通协商,则是一方面将双边协商作为汇率政策沟通协调的主渠道,另一方面强调以作为多边国际组织的IMF的具有权威性和客观性的评估作为双边协商的基准和参照。这本质上是对美国近年来在汇率领域单边主义做法的“纠偏”,将汇率分歧和争议的解决拉回到双边和多边轨道上来。
 
  (三)透明度
 
  透明度部分是关于数据透明度,主要内容为:一是双方应及时公布相关数据,包括国际储备、远期头寸、国际收支、进出口等数据,二是双方同意按时公布IMF第四条磋商报告,同时继续参与IMF官方外汇储备货币构成调查。具言之,双方确认按规定时间公开披露以下数据:(1)每月结束后不迟于30天内,按照IMF关于国际储备和外币流动性的数据模板,公布每月外汇储备和远期头寸数据;(2)每季结束后不迟于90天内,公布每季度国际收支金融账户的子项数据,包括直接投资、证券投资与其他投资(贷款与应收款);(3)每季结束后90天内,公布每季度货物与服务进出口情况。与此同时,双方重申并继续同意在IMF执行董事会(简称“执董会”)会议后4周内,公布IMF关于本方的第四条磋商报告,包括对本方汇率的评估情况;如IMF未公开上述信息,未被公开的一方应主动要求IMF予以公开披露。
 
  《基金协定》第4条第3款规定,IMF应当监督国际货币体系以保证其有效运行,并监督成员国遵守其根据该条第1款所承担的一般义务;为此目的,IMF应当严密监督成员国的汇率政策,并制定具体原则,在汇率政策上对所有成员国进行指导。此即IMF汇率监督职能的基本依据。IMF的监督包括两种形式,即双边监督和多边监督。双边监督是通过持续监测成员国的经济状况并在必要时同成员国进行磋商,对每个成员国的相关政策进行评估并提出建议,重点关注是否存在影响国内和外部稳定的风险,从而需要对经济或金融政策进行调整;多边监督则是对全球和地区经济趋势进行监测和评估,主要手段是定期发布《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》。相对而言,更具实质意义的是以国别为基础的双边监督。根据《基金协定》第4条第3款第2项,成员国应当提供双边监督所需信息,并在IMF提出要求时就其汇率政策问题同前者进行磋商,此即所谓“第四条磋商”。
 
  由于第四条磋商属于双边而非多边监督,因此IMF并不强制要求公开磋商报告,是否公布由成员国自行决定。2004年,IMF首次公布中国磋商报告。[10]近年来,我国数据透明度不断提高,IMF经我国同意每年都会定期公布中国第四条磋商报告,介绍对我国经济和宏观经济政策的全面评估情况。[11]在此基础上,《第一阶段协议》明确了磋商报告的公布时限,并将公布报告从当事国的权利变为义务,从被动配合(“同意”)变为主动要求。这应当说一个实质性的改变。同样地,关于国内相关数据的公布,我国已于2014年采纳了IMF数据公布特殊标准(SDDS),并已常态化公布宏观经济及汇率相关数据,[12]但《第一阶段协议》将这一工作由自主公布的权利变为条约规定的义务,仍系实质性改变。
 
  (四)执行机制
 
  执行机制实际上是分歧解决机制。《第一阶段协议》规定,双方如在汇率问题方面出现分歧,应由中国人民银行和美国财政部在协议第七章的双边评估和争端解决安排框架下解决;若仍不能解决,一方还可请求IMF在其职责范围内予以处理,包括对另一方的宏观经济和汇率政策、数据透明度以及报告情况进行严格监督,或者发起正式磋商并提供适当意见。
 
  根据第七章,双方各自设立由指定的副部长和指定的副贸易代表牵头的“双边评估和争端解决办公室”,负责评估与协议履行相关的具体问题,接受任何一方提交的与协议履行相关的申诉,以及尝试通过磋商解决争端。如一方(“申诉方”)认为另一方(“被申诉方”)的行为不符合《第一阶段协议》,申诉方可向被申诉方的双边评估和争端解决办公室提出申诉。如申诉在副部级层面未获解决,申诉方可将该问题提交至中国国务院分管副总理和美国贸易代表,后者应视情况进行磋商;若磋商不能达成共识,一方可以“采取行动,包括停止其在本协议下的某一义务,或采取其认为适当的、以相称的方式实施的补救措施”。
 
  值得注意的是,第7.4条进而规定:“如被申诉方认为申诉方依照本项采取的行动基于善意,被申诉方不会采取反制措施,或以其他方式挑战相关行动(or otherwise challenge such action)。如被申诉方认为申诉方的行动基于恶意,其救济手段是向申诉方提交书面通知退出本协议。”这意味着,任何一方在其认为必要和适当时均可采取单方行动,而任何一方在其认为必要和适当时也均可选择退出《第一阶段协议》,而无需承担直接法律后果。换言之,协议并无硬性的执行机制,其执行有否取决于双方权衡利弊后的自主选择。惟其如此,具体到汇率问题,协议规定在双方无法达成共识时,通过作为多边国际组织的IMF在其职责范围内协助解决。这既符合IMF作为汇率评估权威机构的职责,也有利于约束单边主义行为。
 
  二、IMF关于汇率操纵问题的多边规则与实践
 
  如上所述,《基金协定》第4条第1款规定了成员国在汇率和安排方面的一般性义务,特别是不得操纵汇率的义务。但是,对于何为“操纵汇率”、何为“阻碍国际收支的有效调整”或“不公平的竞争优势”,《基金协定》并无进一步说明。1977年、2007年和2012年,IMF执董会先后通过了《汇率政策监督决定》(简称《1977年决定》)、《对成员国政策双边监督的决定》(简称《2007年决定》)和《双边和多边监督决定》(又名《综合监督决定》,简称《2012年决定》),对汇率监督事项做出了细化规定。
 
  《1977年决定》没有对“操纵汇率”做出界定,只是列举了IMF在评判成员国是否存在汇率操纵行为时应当考察的6项监测指标。[13]需要注意的是,这6项内容仅仅是IMF进行评判时的“指标”或者说“参考”,而不是汇率操纵的“定义”或者判断是否存在汇率操纵行为的“标准”。换言之,即使成员国的汇率政策符合一个或多个监测指标,也并不必然意味着成员国违反了其汇率义务或者构成了汇率操纵。[14]取而代之的《2007年决定》对上述指标进行了修正和补充,共列出7项指标,其中前4项与《1977年决定》相同,后3项则为:(5)根本性汇率失调;(6)大量和持续的经常账户逆差或顺差;(7)私人资本流动导致的对外部门显著脆弱性,包括流动性风险。其中,“根本性汇率失调”和“大量和持续的经常账户逆差或顺差”都不无为中国量身定做的意味,增大了中国面临的压力和风险;惟其如此,中国当时对该决定基本持批评态度。[15]但《2007年决定》也明确了一点,即这些监测指标不等于判断标准,而仅仅是IMF在对成员国进行监督时“需彻底考察并可能有必要与成员国讨论的情况”。[16]
 
  更重要的是,《2007年决定》的附录对操纵汇率作了相对明确的界定。附录第2条规定,只有当IMF认定一个成员国在操纵其汇率或国际货币体系,并且这种操纵是出于《基金协定》第4条第1款第3项规定具体规定的两种目的(即阻碍国际收支的有效调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势)之一时,该成员国才违反了第4条第1款第3项的规定。进而言之,“操纵汇率”是指实施目的在于影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策;而“不公平的竞争优势”则要求,只有当IMF认定一个成员国是为了造成以汇率低估形式出现的根本性汇率失调而实施这些政策,并且造成这种失调的目的在于扩大净出口时,该成员国才会被认为是为取得对其他成员国不公平的竞争优势而操纵汇率。此外,附录第3条还强调,IMF有责任根据所有可获得的证据,包括通过与有关成员国进行磋商,客观地评价成员国是否在履行第4条第1 款规定的义务;对于成员国就其政策目的所作的任何陈述,在存在合理怀疑的情况下不做出不利于成员国的判定。[17]
 
  基于上述定义,要构成“汇率操纵”,必须既有行为(实施政策),又有结果(影响了汇率水平,造成根本性汇率失调),还有目的(扩大净出口),应当说门槛颇高。不仅如此,IMF对于成员国就其政策目的所作的任何陈述,还采取“疑罪从无”的原则,从而进一步增加了认定汇率操纵的难度。[18]事实上,自《2007年决定》通过以来,乃至自IMF成立以来,尚无成员国被认定为操纵汇率。
 
  2012年7月,IMF执董会通过了意义重大的《2012年决定》,对双边监督和多边监督进行了综合阐述,并取代了《2007年决定》。根据《2012年决定》,IMF的监督应当既关注单个国家也关注全球层面的经济和金融稳定,第四条磋商既适用于双边监督也适用于多边监督。[19]双边监督集中于可能导致国内不稳定,进而削弱系统性稳定的政策;多边监督则集中于“可能影响国际货币体系有效运行的事项”,尤其是成员国的“汇率、货币、财政、金融政策以及有关资本流动政策”所造成的可能危及全球稳定的外溢效应,即便这些政策并未危及该成员国的国内稳定。[20]
 
  具言之,就双边监督而言,《2012年决定》指出,《基金协定》第4条第 1 款规定的成员国义务确定了双边监督的范围,成员国根据第4条第 1 款与IMF和其他成员国合作,以确保有序的汇兑安排并促进形成稳定的汇率体系(简称“系统性稳定”);而最有效地实现系统性稳定的途径是,每个成员国都实施能够促进本国国际收支稳定和国内稳定的政策,亦即与第4条第 1 款规定的成员国义务、特别是第4条第 1 款第1—4项规定的具体义务相一致的政策。所谓“国际收支稳定”,指不会或不太可能导致破坏性汇率变动(disruptive exchange rate movement)的国际收支状况。[21]据此,IMF在对每个成员国进行双边监督时,汇率政策始终是监督内容,货币、财政和金融部门政策也是如此;而对于其他政策,则只有当其显著影响当前或未来的国际收支或国内稳定时,才予以考察。[22]
 
  在双边监督的原则和方式,包括监测指标方面,《2012年决定》基本沿袭了《2007年决定》的内容。尤为值得一提的是,关于双边监督的形式,《2012年决定》将《2007年决定》“对话和劝说是有效监督的关键支柱”这一核心表述微调为“持续对话和劝说是有效监督的关键支柱”,从而进一步突显了监督的柔性和耐性。在此基础上,《2012年决定》继续强调,IMF实施双边监督时,将明确和坦诚地对被监督国的有关经济发展、前景、风险和政策进行评估,并就此提出建议;这些评估和建议旨在帮助该成员国做出政策选择,并使其他成员国能够与该成员国讨论这些政策选择;IMF在双边监督中将营造与各成员国间坦诚公开对话以及相互信任的环境,并对各成员国一视同仁,即相似情况相似处理。[23]
 
  在判定“汇率操纵”的主客观标准方面,《2012年决定》附录与《2007年决定》附录的规定完全一致,未作任何变更。换言之,认定门槛没有变化。进而言之,根据IMF现有规则,即便真的认定某个成员国操纵汇率,其所能采取的措施也只是指导该成员国进行必要政策调整,而不能自行或授权其他国家对该成员国实施制裁或报复。
 
  三、美国关于汇率操纵问题的国内立法与实践
 
  美国历来有国内法域外适用的传统,在汇率领域也不例外。美国认定他国操纵汇率的国内法依据主要是其1988年《贸易与竞争力综合法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988,简称《1988年贸易法》)。根据该法第3004—3005节,美国财政部应每半年向国会提交一份国际经济政策和汇率政策报告,评估上一个半年度美国主要贸易伙伴国的汇率政策,确定其是否存在“通过操纵本国货币与美元之间的汇率来阻碍国际收支有效调整或在国际贸易中获得不公平竞争优势”的行为。其基本逻辑是,在汇率被操纵的情况下,一国出口商品的竞争力得到增强,相当于该国政府变相地向本国企业提供补贴,构成不公平竞争,违反了国际贸易准则。在《1988年贸易法》中,美国对“汇率操纵国”的认定标准为“有实质性全球经常盈余且对美存在显著双边贸易顺差”,但未设定具体的技术性标准。尽管此法开了以美国国内法评判乃至干涉他国汇率政策之先河,但其“杀伤力”相对有限:一方面,迄今为止美国财政部只将中国大陆、日本、韩国和中国台湾列入过“汇率操纵国”名单,且除2019年8月这次外,自1994年以后未再认定任何国家操纵汇率;另一方面,即便认定一国操纵汇率,该法也仅要求美国政府在IMF框架内或通过双边途径与该国进行磋商,确保其定期调整汇率,而没有授权采取单方制裁措施。
 
  与此相关的更近的一项立法则是2015年《贸易便利化与贸易执行法》(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015,简称《2015年贸易法》)。[24] 该法第701节(“加强与美国某些主要贸易伙伴在货币汇率和经济政策上的接触”)虽然刻意含糊其辞,但实质上涉及汇率操纵的认定及其法律后果。
 
  《2015年贸易法》第701节第1款要求美国财政部长每半年向国会提交一份关于美国主要贸易伙伴的宏观经济政策和货币汇率政策的报告(与《1988年贸易法》要求提交的报告合一),报告应包含以下内容:(1)该国与美国的双边贸易余额;(2)该国经常账户余额占其GDP的百分比;(3)在提交报告之前3年内,该国经常账户余额占其GDP的百分比的变化;(4)该国外汇储备占其短期债务的百分比;(5)该国外汇储备占其GDP的百分比。在此基础上,对于同时满足以下3个条件的主要贸易伙伴,报告还应包含对其宏观经济政策和货币汇率政策的强化分析(enhanced analysis):(1)对美国存在显著的双边贸易顺差;(2)有实质性的经常项目盈余;(3)持续单边干预外汇市场。强化分析应包含以下内容:(1)该国货币市场的发展情况,包括货币干预方面的发展情况;(2)该国货币的真实有效汇率趋势以及该货币被低估程度的趋势;(3)该国资本管制和贸易限制的变化情况;(4)该国储备积累的模式。
 
  尽管上述条款中没有直接出现“汇率操纵”一词,但从相关表述不难看出,对于满足上述3个条件而需进行强化分析的主要贸易伙伴,美国实质上是将其视为汇率操纵国。第701节第2款规定,对于这些国家,美国总统应当通过财政部长与其进行强化双边接触(enhanced bilateral engagement),具体包括:(1)敦促其实施相关政策,处理其货币低估、对美显著贸易顺差以及实质性经常项目盈余,包括与汇率管理有关的低估和顺差/盈余;(2)表达美国对于此种低估和顺差/盈余所造成的不利经贸影响的关切;(3)知会该国美国总统有权采取补救行动;(4)制定具体行动计划来解决低估和顺差/盈余问题。上述做法可以单独或合并采取。
 
  不仅如此,第701节第3款还进一步规定,在强化双边接触开始1年后,若美国财政部长认为相关国家未能采取适当政策纠正其低估和顺差/盈余,则美国总统应采取以下一项或多项补救行动:(1)禁止美国海外私人投资公司批准任何对该国境内项目的新增融资,包括任何保险、再保险或担保;(2)禁止美国联邦政府从该国采购任何货物或服务,或者订立任何此类采购合同;(3)指示美国驻IMF执行董事要求对该国宏观经济政策和汇率政策进行额外的严格审查,并在适当时就发现的汇率操纵问题进行正式磋商;(4)指示美国贸易代表评估是否与该国签订双边或区域贸易协定或者启动相关协定谈判。
 
  概而言之,《2015年贸易法》第701节不但通过含糊其辞的表述规避了“汇率操纵”相对较高的认定门槛,而且授权美国对其认为存在汇率操纵嫌疑且不予配合的国家采取单方制裁行动。鉴于美国在全球的经济优势地位特别是金融主导地位,上述制裁手段应当说具有很强的杀伤力和威慑力。
 
  对于“主要贸易伙伴”“显著双边贸易顺差”“实质性经常项目盈余”“持续单边干预外汇市场”等关键概念,《2015年贸易法》未作界定,而是授权美国财政部制定并公布具体标准。从2019年5月发布的报告开始,美国财政部启用了新的标准,其中:“主要贸易伙伴”是指与美国的年双边货物贸易总额超过400亿美元的国家(2018年有21个国家满足这一条件);“显著双边贸易顺差”是指对美贸易顺差至少200亿美元;“实质性经常项目盈余”是指经常项目盈余至少占GDP的2%;“持续单边干预外汇市场”则是指在12个月中的至少6个月持续进行净外汇购买,且购买量占该12个月期间内GDP的至少2%。[25]上述门槛较之以前有所降低,新旧对比详见下表。
  纵观《2015年贸易法》生效以来的全部8份美国财政部报告(2016年4月、2016年10月、2017年4月、2017年10月、2018年4月、2018年10月、2019年5月、2020年1月),尚无任何一个主要贸易伙伴被认定满足全部3项门槛条件。但与此同时,美国财政部还制定了一份主要贸易伙伴监测名单(monitoring list),对于名单上所列国家的货币实践和宏观经济政策均予以密切关注。满足3项门槛条件中2项的主要贸易伙伴都将列入监测名单;虽不满足3项门槛条件中的2项,但在美国总贸易逆差中占据不成比例的大份额的主要贸易伙伴也将列入监测名单。据此,最新的2020年1月报告中的监测清单包括10个国家,即中国、日本、韩国、德国、意大利、爱尔兰、新加坡、马来西亚、越南和瑞士;其他9个国家是因为满足3项门槛条件中的2项而入选,中国则是因为所谓“占据不成比例的美国总贸易逆差份额”而列名。[26]
 
  如上所述,相较于《1988年贸易法》,《2015年贸易法》在“汇率操纵”认定特别是其法律后果方面表现出更加咄咄逼人的单边主义色彩。这种态势可以溯源至21世纪初,当时在中国对美贸易顺差持续增长的背景下,“汇率操纵”话题迅速升温。早在2003年,反华急先锋、民主党参议员查尔斯·舒默(Charles Schumer)就在美国参议院提出所谓“舒默法案”,其核心内容是中国如果不在6个月内调整人民币汇率,美国就将对所有进口的中国商品加征27.5%的惩罚性关税。在共和党参议员林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham)加入后,该法案更名为“舒默—格雷厄姆法案”,并在2005年4月进入参议院实质表决议程。尽管由于种种原因(包括人民币汇率改革启动),舒默和格雷厄姆其后宣布放弃对该法案进行的正式表决,但美国国会针对人民币汇率的立法冲动并未消除,新版本的“舒默—格雷厄姆法案”在全球金融危机之后很快卷土重来。例如,美国参议院于2011年通过《货币汇率监督改革法案》,要求美国政府对存在所谓“根本性汇率失调”的国家优先采取行动。从该法案对“优先行动”(priority action)的描述来看,与《2015年贸易法》第701节如出一辙。[27]尽管该法案最终未能成为立法,但在第701节中不难看到它的影子。
 
  四、反思与展望
 
  汇率问题复杂敏感,“汇率操纵”更是一顶各国难以达成共识、主观性和政治性极强的“帽子”。这一点从IMF成立迄今从未认定任何成员国操纵汇率,以及美国财政部对于《2015年贸易法》3项门槛条件的量化基准的灵活修改,均可得到印证。美国财政部2019年8月5日认定中国为“汇率操纵国”,依据的是《1988年贸易法》而非《2015年贸易法》;[28]如上所述,中国并未满足美国财政部当前为《2015年贸易法》3个门槛条件所设定的基准。美国财政部放弃《2015年贸易法》下相对清晰的量化标准而诉诸《1988年贸易法》下更为宽泛的自由裁量权,并“恰好”在人民币汇率“破七”[29]次日这一并非提交汇率政策报告的时点宣布中国为“汇率操纵国”,与美国总统特朗普在推特上的指控前后呼应,表现出明显的政治导向性和相当的主观随意性。[30]
 
  在此背景下,《第一阶段协议》汇率章节以去政治化的方式重申中美双方在汇率方面的共识,并为未来可能出现的分歧预设了解决方式和渠道,有助于加强双方在汇率问题上的沟通,有效管控分歧,也为未来大国之间协调汇率政策立场提供了可参考的范本。同时,汇率章节注意突显和维护IMF作为主要国际经济组织和汇率评估权威机构的地位,有助于促成中美双方在既有多边规则框架下解决相关问题和分歧,约束保护主义和单边主义行为。但也要看到,美方对于人民币汇率问题“积怨”已久,而特朗普执政以来美式单边主义也是甚嚣尘上,[31] 加之特朗普本人的反复无常和不可预测,《第一阶段协议》能否完全抑制美国的单边主义冲动、将中美汇率分歧“绑定”在双边和多边轨道上,还有待观察和检验。就目前而言,作为汇率纠纷中相对被动的一方,中国需要从以下三个方面进一步做好相关工作,争取最好结果。
 
  (一)善意履行《第一阶段协议》
 
  尽管《第一阶段协议》汇率章节的多数内容均属对我国已有国际承诺和国内做法的重申,但并非无足轻重的简单重复。首先,如上所述,汇率章节的“透明度”部分将包括IMF第四条磋商报告在内的范围广泛的各类相关数据的公布由自主进行的权利变为条约规定的义务,并规定了非常具体的公布期限,从而形成了颇为确定和严格的外在约束。其次,也是更具实质意义的是,汇率章节的“汇率政策”部分明确规定双方应避免竞争性贬值,避免将汇率用于竞争性目的,“包括对外汇市场进行大规模、持续、单向干预”。这一规定的意义不容小视。如上所述,《基金协定》第4条第1款并未对汇率操纵加以定义,尽管IMF执董会从《1977年决定》到《2012年决定》都将对外汇市场的大规模持续单向干预列为监控指标的第一项,但这些监测指标只是IMF在对成员国进行监督时“需彻底考察并可能有必要与成员国讨论的情况”,[32]亦即IMF进行评判时的指标或者说参考,而不是汇率操纵的定义或者判断标准。而《第一阶段协议》明确将之作为竞争性贬值或者将汇率用于竞争性目的之做法的一部分加以禁止,从而使其同汇率操纵直接挂钩,并确定无疑地构成当事国的条约义务。这应当说是一个非常重大的变化。从上述对美国《2015年贸易法》的分析可以想见,这一变化应当是美方所主导的。
 
  由于汇率问题的微妙和复杂,禁止操纵汇率的双边协定的守约激励和约束效果堪忧。[33] 从《第一阶段协议》汇率章节和争端解决章节的相关规定看,也的确没有提供硬性的强制执行或争端解决机制。尽管如此,基于经济金融实力的现实对比以及贸易战以来的事态发展,如果协议因得不到有效遵守而重返单边主义做法,无论孰是孰非,从潜在的后果和影响看,中方恐怕将会承受更大的实际压力。例如,一个不得不考虑的现实问题是,尽管目前中国并不符合美国《2015年贸易法》为启动“强化双边接触”设定的3项门槛条件,但美国财政部对于这3项门槛条件的量化基准有完全的自由裁量权;从理论上说,其在必要时完全可以调整相关基准,达到为中国“量身定做”的效果。这种可能性,从中国虽然并未满足3项门槛条件中的2项,却仍被美国财政部以对美贸易顺差过大为由而“特事特办”地列入监测名单,已经可见一斑。而如上所述,《2015年贸易法》包含有《1988年贸易法》所没有的授权美国采取单边行动的内容,其潜在“杀伤力”要更为巨大。鉴此,我国应当秉持最大诚意,善意履行汇率章节相关义务,并充分发挥双边评估和争端解决办公室的日常沟通协调功能,通过合作和协商解决相关问题和分歧。
 
  (二)进一步完善汇率形成机制
 
  人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。[34]2005年7月21日,人民币启动汇率形成机制改革,不再单一盯住美元,实行以市场供求为基础、参考一篮子货币调节、有管理的浮动汇率制度。[35]这意味着1997年亚洲金融危机期间采取的人民币单一盯住美元的临时性政策结束,重返1994年汇率并轨之后确立的有管理浮动安排。[36]改革进程虽因2008年全球金融危机而一度停滞,但2010年6月19日中国人民银行宣布进一步推进人民币汇率形成机制改革,增强人民币汇率弹性,[37]被普遍视为重启汇改的标志。2015年8月11日,中国人民银行宣布调整人民币对美元汇率中间价报价机制,做市商参考上日银行间外汇市场收盘汇率,向中国外汇交易中心提供中间价报价。[38]此举是增强人民币汇率形成机制市场化程度及汇率弹性的又一重要举措,有“8.11汇改”之称。
 
  经此一系列改革,人民币汇率形成机制的规范化和市场化水平不断提升,进步有目共睹。尽管如此,不足依然存在,人民币汇率具体如何形成、如何浮动,外界仍然相对缺乏公开透明的了解渠道,这也是其他国家对人民币汇率机制误解较多的一个重要原因。[39]例如,在IMF执董会与中国的2019年第四条磋商中,执董会就强调“加强汇率政策透明度也很重要”,同时“部分执董也要求对外汇干预措施进行披露”。[40]值得一提的是,尽管2019年第四条磋商报告认为人民币汇率水平与经济基本面基本相符,但其涵盖的时间范围是2018年,并不包括2019年人民币汇率的变化情况。因此,国内媒体以2019年第四条磋商报告的结论来反驳美国财政部2019年8月针对中国的同期行为做出的“汇率操纵”认定,[41]严格来说在逻辑上是存在问题的。
 
  有鉴于此,应以《第一阶段协议》的签订和履行为契机,继续深化人民币汇率市场化改革,进一步完善人民币汇率形成机制,特别是强化相关汇率政策和汇率操作的透明度。与此同时,面对谙熟游戏规则、擅长“法律战”的美国同行,我国货币当局有必要强化底线思维,在制定、发布相关政策和规则时注意措辞的严谨和稳妥,避免授人以柄。例如,2019年8月5日人民币汇率“破七”后,中国人民银行有关负责人在回答《金融时报》记者提问时强调:“近年来,在应对汇率波动过程中,人民银行积累了丰富的经验和政策工具,并将继续创新和丰富调控工具箱,针对外汇市场可能出现的正反馈行为,要采取必要的、有针对性的措施……”[42]这一表态旋即被美国财政部作为认定中国操纵汇率的重要论据,认为“这是中国人民银行公开承认其拥有操纵货币的大量经验,并仍准备继续这样做”。[43]这种解读当然是欲加之罪何患无辞,但也提醒我们后续在处理类似问题时必须慎之又慎。
 
  (三)做好“汇率补贴”指控预判和预案
 
  在中美汇率分歧背景下,一个与“汇率操纵”相关的值得关注的问题,是将汇率与补贴挂钩、认为汇率低估构成世界贸易组织(WTO)所禁止的出口补贴的所谓“汇率补贴”指控。WTO对于汇率事项有无管辖权(以及如果有,何种意义上的管辖权)、WTO相关涵盖协定是否适用于汇率领域,在理论上是一个见仁见智的问题,涉及对《基金协定》第4条、《关税与贸易总协定》第15条、1996年《国际货币基金组织与世界贸易组织协定》等法律文本的解读,特别是对“外汇安排”(exchange arrangements)、“汇率政策”(exchange rate policies)、“外汇行动”(exchange action)等关键术语的含义及其相互关系的理解。[44]但美国国内实践已经走到前头。早在2010年9月,美国众议院就以压倒性多数(348:79)通过所谓“莱恩—墨菲法案”(全称是《货币改革促进公平贸易法案》),要求对货币币值低估的国家征收惩罚性关税,而中国是该法案的主要目标。“莱恩—墨菲法案”的主要内容是:一旦外国政府在外汇市场从事长期、大规模的干预,导致其货币在18个月里平均低估5%以上,即构成根本性汇率失调;汇率失调虽为货币措施,但实际上通过降低出口产品价格的方式而提供了补贴,因此构成出口补贴,受到损害的美国产业有权对其提起反补贴诉讼;授权美国商务部认定汇率低估是否构成出口补贴,并对被认定给予补贴的出口国征收反补贴税。[45]
 
  虽然“莱恩—墨菲法案”最终没有成为立法,但“汇率补贴”指控的阴影并未消散,在中美贸易战中卷土重来。2019年5月23日,美国商务部发布公告称,拟修改其反补贴国内规则,“对低估其货币对美元汇率、造成出口补贴的国家征收反补贴税”。美国商务部部长罗斯称,此举旨在“警告外国出口商,商务部可以对损害美国产业的汇率补贴进行反制,外国将不能再利用货币政策来占美国工人和企业的便宜”。[46]2020年2月4日,修改后的反补贴规则正式公布。[47] 新规则首先是放宽了补贴“专向性”(specificity)的认定标准。根据既有规则,补贴只有专门提供给某个企业或产业,或者某组企业(group of enterprises)或产业时,才具有专向性,而“外贸”企业并不足以构成这样一个“组”。事实上,对于美国国内企业关于人民币低估构成出口补贴的调查要求,美国商务部过往均以不具有专向性为由予以拒绝。但新规则明确规定,“在确定补贴是否是提供给……某‘组’企业或产业时,商务部长通常将认为从事国际货物买卖的企业(enterprises that buy or sell goods internationally)构成这样的组”。[48]不仅如此,最终规则还删除了规则草案“主要从事国际货物买卖的企业”中的“主要”(primarily)一词,从而意味着即便是并非以国际贸易为主业的企业也可以被纳入认定范围。[49]其次,新规则明确规定汇率低估可以构成认定补贴所要求的“利益”;而在确定一国货币的汇率是否存在低估时,“商务部长通常会考虑该国的真实有效汇率与中期内反映了适当政策、达到外部平衡的真实有效汇率之间的差距”。[50]
 
  美国商务部的上述反补贴新规则不仅有悖其既往实践,也与WTO反补贴规则相抵牾。WTO《补贴与反补贴措施协定》(简称《反补贴协定》)明确规定,构成补贴需要具有专向性,即“补贴的获得明确限于特定企业”,包括单个或一组企业(第2条)。就出口补贴而言,这是指“仅以出口实绩为条件或将其作为若干其他条件之一提供的有条件的补贴”(第3条),亦即出口业绩是给予补贴的必要条件。[51] 显而易见的是,即便汇率低估可以被认定为一种“利益”,[52] “获益者”显然也不限于外贸企业或行业,不能满足《反补贴协定》所要求的“专向性”。美国商务部此举无异于直接挑战WTO规则,体现出强烈的单边主义色彩。
 
  美国商务部关于“汇率补贴”的最新规则,与美国财政部关于“汇率操纵”的判定权力遥相呼应,[53] 对于中国出口商品和企业构成巨大的潜在威胁。尽管《第一阶段协议》已经达成,但鉴于该协议的约束力并不强,美国继续拿人民币汇率问题“说事”、乃至将其单边主义规则作为下一阶段谈判施压手段的可能性不能完全排除。对此一定要强化底线思维,在进一步完善人民币汇率形成机制的同时,对可能到来的“汇率补贴”指控做好足够的心理准备和应对预案,包括在WTO提起争端解决之诉。而如上所述,“汇率补贴”规则在专向性认定标准上明显违反《反补贴协定》,应当成为其中一个重要的起诉理由。

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