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环保督察制度法治化:定位、困境及其出路

  一、我国环保督察制度的历史演变
 
  (一)2014年之前:以“督企”为核心的环境监管体系
 
  根据1989年《环境保护法》第七条的规定,各级环境保护行政主管部门对所辖区域内的环境保护工作实施统一监督管理。基于此法律授权,各级环保部门成立了专门机构负责环境执法与监督检查,并在2002年统一更名为“环境监察机构”,[1]根据不同级别分别设置为环境监察局、省级环境监察总队(分局)、地市级环境监察支队、县级环境监察大队,构成了我国环境监管执法的主要力量。同时,考虑到环境问题的跨区域性、克服地方政府对环境执法与监督的干扰,原国家环保总局开始尝试建立跨区域的环境督查机构,在2002年首先成立了华东、华南环境保护督查中心。2005年底,国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门强调“健全区域环境督查派出机构,协调跨省域环境保护,督促检查突出的环境问题”,进一步推动建立区域环保督查机制。2006年,西北、西南、东北环境保护督查中心相继成立;2008年12月,华北环境保护督查中心成立,按照行政区划层层设置的环境监察机构和按照地理区划设置的六大区域督查中心共同构成了我国环境监管体系。
 
  从部门职责看,根据环保部2008年成立时的“三定方案”,环境监察局的主要职责是“监督环境保护规划、政策、法规、标准的执行”、“协调解决跨区域的环境纠纷”,华北、华东、华南、西南、西北、东北区域环境督查中心的职责是“承担所辖区域内的环境保护督查工作”。[2]就部门定位而言,环境监察机构是代表环保部门直接行使监督检查权力的机构,而六大区域性环保督查中心是环保部的派出机构,受环保部委托行使相应的监督权力,特别是环境政策法规在地方的落实情况。从监督对象看,尽管从理论上说,对环境保护政策法规执行情况的监督包括地方人民政府和排污单位(企业),但从运作实践看,长期以来我国的环境监管过度强调企业的责任,忽视了政府在环境保护上的主体责任,[3]因此被公认为是以“督企”、“查事”为核心的环境监管体系,即在2014年之前,我国环保督察的重点是检查、督促污染企业遵守环保政策法规、改正环境违法行为,并通过“挂牌督办”[4]等方式不断强化监督强度和督察效力。
 
  (二)2014年之后:以“督政”为核心的环保综合督查
 
  由于长期以来对地方政府落实环境政策法规的情况缺乏有效监督,以“督企”为核心的环保督查制度日益凸显出局限性。基于此,环保部门逐步将环保督查的重点由“督企”转为“督政”,即从“监督执法,只瞄企业”转变为“监企督政,督政为先”,督促、推动地方政府切实履行环保职责。在前期试点的基础上,[5] 2014年12月,环境保护部印发《综合督查工作暂行办法》(环发[2014]113号),明确指出环境监管执法从单纯的监督企业转向监督企业和监督政府并重,突出政府对环境质量的主体责任,在全国全面开展以“督政”为核心的环保综合督查。根据环保部公布发布的2015年《全国环境监察工作要点》,省级环保部门每年应当对所辖地级市的30%开展环保综合督查。
 
  同时,环保部扩大了原环保约谈制度的适用范围,制定并发布《环境保护部约谈暂行办法》(环发[2014]67号),明确对环境保护工作不力、环境质量恶化的地方政府进行公开约谈,将约谈作为监督地方政府履行环保职责的主要措施之一。据统计,2014年,环保部共对全国20多个地级市政府负责人进行督政约谈;2015年,环境保护部共约谈了16个地级市(自治州)和2个县的地方政府负责人。[6]全国多个省级环保部门和六大区域环保督查中心也开展了综合督查工作,对履行环保职责不力的市(县、区)政府负责人进行公开约谈,并针对不同情况采取移交纪检监察部门、区域环评限批、挂牌督办、媒体披露等多种措施强化督查效力。
 
  环保部从2014年全面开展的环保综合督查具有四个特点:一是督查对象的综合性,从排污单位转为对政府、相关职能部门和排污单位的综合督查;二是内容的综合性,包括政策实施情况的督查、政府履职情况的督查、企业守法情况的督查等;三是手段的综合性,即综合运用多种措施开展督查工作;四是目的综合性,不局限于解决单一的环境问题,而是推动政府决策中更为重视环境保护工作,全面推进生态文明建设。[7]总体上看,以“督政”为核心的环保综合督查在推动地方政府履行环保职责上起到了较好效果,特别是让被约谈的政府主要领导“脸红出汗”、加大整改力度上成效明显,局部地区的环境质量有所改善。
 
  (三)2016年以来:体现“党政同责”的中央环保督察
 
  尽管2014年以来的环保综合督查取得了明显成效,但仍然存在两个明显的不足:一是监督主体是环保部或者各省环保厅,对地方政府进行督查与约谈的实质性“杀伤力”有所欠缺,二是忽略了地方党委的环保责任,单纯“督政”并没有涉及到党委相关责任,终究是治标不治本。[8]因此,将地方党委纳入监督范围、实现“党政同责”成为全社会的共识。2015年7月,中央深改组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》,随后由中共中央办公厅、国务院办公厅的名义予以印发(厅字〔2015〕21号),将原先的“环保督查”进一步发展为“环保督察”,以党中央、国务院的名义赋予环保督察以更高的权威与“刚性”,强调环境保护工作的“党政同责”、“一岗双责”,将地方党委与政府的环保责任作为重点监督范围,是我国环保督察制度暨“督政”转型后的又一次制度变革,使其成为新时期我国环境管理转型与制度建设的一个重要核心内容。
 
  从实践情况看,2016年首个工作日(1月4日),首个中央环境保护督察组即进驻河北省开展督察试点工作,包括河北省委书记、省长在内的29名省部级领导干部被约谈,代表着中央环保督察制度的“强力”实施。[9]暨河北省试点之后,中央环境保护督察组在2016年先后开展了两批督察工作,督察对象共计15个省(直辖市、自治区)。按照《环境保护督察方案(试行)》的规定,剩下的15个省(直辖市、自治区)需要在2017年完成环保督察工作,实现中央环保督察的“全覆盖”。从实践看,2016年的中央环保督察有力推动了地方党委对环境保护工作的重视,督促地方党委政府履行环境保护职责,有效的解决了一批重大环境问题。概括而言,我国环保督察制度经历了从“督企”到“督政”,再发展为“党政同责”的中央环保督察之演变历程。
 
  二、环保督察制度法治化的基本定位
 
  (一)环保督察法治化是推进环境治理现代化的必要措施
 
  分析我国环保督察制度、特别是2016年以来的中央环保督察之所以“成效显著”的原因,最为直接的因素在于“中央”权威的强力介入,即以党中央、国务院的名义对地方党委政府履行环境保护职责的情况进行督察,对各地领导干部形成强大的政治压力和行为强制,迫使其真正重视环境保护工作,对环境违法行为进行大力整改。另外一个不可忽视的因素是,中央环保督察在制度设计上充分吸收了目前“全面从严治党”背景下加强党内监督的经验,在机构人员、工作程序上、责任处理上,中央环保督察及其向各地派出的中央环保督察组在很大程度上借鉴了2015年《中国共产党巡视条例》对中央巡视组的规定,具有强烈的“巡视”色彩,督察结果直接影响到当地党委政府领导干部的考核、升迁与惩戒,因此也可以将中央环境保护督察定位为“环保督察巡视”制度。这一制度定位也可以从《“十三五”规划》中找到相关依据。[10]总结而言,高级别政治权威的介入和对党内政治监督手段措施的借鉴,是中央环保督察能够迅速取得成效的核心要素。
 
  在理论上,国家权力可以区分为“专断性权力”(despotic power)和“基础性权力”(infrastructure power),前者指根据统治者单方面将其意志加以推行和实现的权力,而不必和社会其他主体加以协商;后者是指国家能够有效组织社会各种力量,在事实上将其意志加以贯彻实施的权力,所谓“通过社会获得的权力”。[11]借用这一经典理论框架,目前中央环保督察所依托的正是国家的“专断性权力”,充分体现了最高权威(党中央、国务院)加强生态环境保护的决心与意志,尽管能够发挥作用,但难以在整体上推进国家能力的提升与国家环境治理的现代化进程。相较于“专断性权力”,基础性的国家权力和基本性制度建设才是国家治理更为重要的一环,才能有效整合社会力量实现经济社会可持续发展。[12]这就对环保督察制度发展提出了两方面的任务,一是将环境保护“专断性权力”的行使加以必要的约束,使其不对国家环境治理“基础性权力”的发展构成阻碍;二是使国家环境治理能力与其他领域的国家能力之间构成有效的协调统一。为完成上述任务,法治化是必不可少的措施,能够将不同领域国家能力的冲突加以约束和协调,形成规则化的制度安排。[13]因此,环保督察制度的功能不能局限于“加强环境执法与监督”,而应当在加强国家能力、完善国家治理体系加以综合考虑,通过法治化推进我国环境治理现代化。
 
  (二)环保督察法治化是实现“督党”与“督政”有机统一的必经之路
 
  从中央环保督察制度的适用对象看,主要包括省级党委与政府,也可以根据情况下沉至部分地市级党委政府。这意味着环保督察制度涉及“党”“政”两大领域,需要根据不同领域的特质开展相应工作。基于“党政分开”的原则,行政领域内的环保督察不宜直接套用党组织体系的规则体系,党组织领域内的环保督察也不宜简单移植行政领域的规则体系。党的十八届四中全会提出“加强党内法规制度建设”、“党内法规在法治体系中发挥着不同于宪法法律和其他法治规范的重要功能”,[14]这就从理论上区分了“党规”与“国法”,因而党组织内和国家行政机构内应当具有相对独立的规则体系,通过功能分工与协同发挥环保督察的制度合力。
 
  值得注意的是,从表面上看,中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年联合印发的《环境保护督察方案(试行)》为目前环保督察制度同时监督党委和政府提供了依据,是横跨“党”“政”两大领域的所谓“联合法规”,[15]似乎已经解决了两者的协调统一问题。但是这只是从形式标准(规范性文件的制定主体)出发得出的表面结论。但必须看到,由党政共同发布规范性文件只是传统上我国党政机关制定特定政策的习惯做法,并无特定的规范考虑。随着党内政策文件的规范化、体系化,特别是2015年《中国共产党党内法规制定条例》将“党内规范性文件”纳入党内法规体系之后,再由党政机关共同发布规范性文件就不适宜了,认定其为“党内法规”也不妥当,应当逐步加以减少乃至消除。[16]为正确处理党的领导与执政的关系,也有必要从实质标准(适用对象和行为特征)上来判断《环境保护督察方案(试行)》的属性。必须强调,党的领导权必须在符合宪法精神和原则的情况下行使,必须通过党组织而不是国家机关来行使,必须通过党内法规规定的行为方式而不是宪法法律规定只有国家机关才可采取的行为方式来行使。[17]因此,就环保督察制度而言,只有通过法治化的方式找到涵盖“党”“政”两大领域的“最大公约数”,即在宪法所规定的精神与原则内将“监督党委”与“监督政府”两者予以协调统一,才为符合全面推进依法治国方略之途。目前《环境保护督察方案(试行)》将两者予以混同,造成党的领导权和国家权力的相互替代,应予改进。
 
  (三)环保督察法治化是克服“运动型治理”弊端的必备之策
 
  1.从渊源上看,2014年后开展的“环保综合督查”和“中央环保督察”,直接起因均为传统的环保部门科层体系在环境执法与监督上的失败与实效,环境管理缺乏权威性与有效性,“环境法律与政策没有得到有效实施”已经成为学术界和社会舆论的共识。[18]从环保部六大区域环保督查中心的运行实践看,也未能取得预想中“打破地方保护主义,代表国家对地方履行环保职责情况进行监督”之制度设计初衷,日益沦为环保部各厅局处理临时事务和地方事务的办事机构,得到学术界和实务界的一致批判。[19]
 
  2.从推进机制看,“环保综合督查”与“中央环保督察”的共同特征是不再通过传统科层机构(环境监察执法部门、区域环保督查中心)开展环境保护督查工作,而是通过自上而下的方式动员、调动体制内的各种资源与措施,以上级权威强力推进环保督查工作并在短期内取得效果。这正是被学术界称为“运动型治理”或者“动员模式”的政府运作模式,特点在于(暂时)打断、叫停官僚体制及其常规机制,代之以政治动员的方式调动资源,集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。[20]
 
  3.从动员强度和行为策略看,“环保综合督查”与“中央环保督察”存在差异,是在不同层面上的“运动型治理”。2014年开始的“环保综合督查”是环保部在本行政管理部门的“条条”领域内进行政治动员的产物,但只能针对省部级以下的地方政府构成行政体制内部的压力和约束,督查的权威受到限制,在实践中不可避免的受到省级政府(块块)的牵制;2016年开始的“中央环保督察”则依托于我国政治体制内的最高权威,是在党政体制内的全面动员,产生立竿见影的效果,“一批百姓反映强烈或久拖不决的环境问题得到解决,地方党政领导对环保工作的重视达到前所未有的程度”,[21]其权威性和强制性显而易见。
 
  但是,“运动型治理”在取得短期效果的同时,无法担保治理效果的可持续性与制度运作的持久性,制约环保督查制度持续、稳定的发挥作用。从国家能力现代化的角度观之,运动型治理会导致政治意识形态对行政专业领域的过度侵犯,陷入“刺激——反应”的循环,而且以削弱规则与合法程序为代价获得短期治理效果,类似于兴奋剂对人体机能的刺激,在长期会造成更大的损害。[22]从法经济学角度分析,运动式的执法不可能从根本上起到预防和威慑违反者的作用,反而会促成违法者不断的“钻执法漏洞”。执法过程中违规者和执法者之间的博弈是一种典型的不完全信息博弈,执法者对于违规行为的信息获取,始终处于被动和滞后的地位,这决定了间歇性、选择性执法不能成为有效遏制违法的方式。[23]这就需要改变政治化、个案式的监督机制,建构法治化、规范化的监督机制。因此,环保督察制度在通过高强度、多方位的“运动型治理”取得“显著成绩”的同时,必须通过法治化建设形成较为稳定的法律规则体系,方能从根本上解决我国环境执法与监督不力的难题。
 
  三、环保督察制度的法律困境
 
  (一)环保督察的法律依据问题
 
  从目前我国环保督察制度所包含的三类督察类型看(环境监管及区域环保督查;环保综合督查;中央环保督察),第一种类型在《环境保护法》中已经有较为明确的法律依据,[24]不再赘述。但审视环保综合督查和中央环保督察的法律依据,仍有值得斟酌之处:
 
  1.环保综合督查的法律依据问题。根据2014年修订后的《环境保护法》,环保部门所开展综合督查的直接性依据是第六十七条,即“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督”之规定。从文意上分析,该条款确立了两种方式的上下级监督:一是上级人民政府对下级人民政府环境保护工作的监督,属于上级政府对下级政府监督的范畴;二是上级人民政府所属的环境保护主管部门对下级环境保护主管部门的监督,属于上级“条条”对下级“条条”监督的范畴。根据我国“单一制”国家体制,这两种监督方式不仅可以从《环境保护法》找到法律依据,而且具有宪法性法律依据,具体分别为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条[25]和第六十六条。[26]这为国务院对各省级政府、环保部对各省环保部门所开展的环保督查提供了直接性法律依据。
 
  但是,就目前环保综合督查的重点——环保部对地方政府的“督政”——而言,其法律依据存有疑义。从《环境保护法》第六十七条的文意上看,无法推出“上级人民政府环境保护主管部门对下级人民政府的环境保护工作进行监督”之含义;从《环境保护法》立法解释看,立法机关认为这种监督方式“在宪法和地方组织法上没有直接规定”,并未给予直接认可。[27]在这一意义上说,无法从现行立法中找到环保部对地方政府进行“督政”的直接法律依据。从理论上分析,上级职能部门(条条)与下级政府(块块)之间属于同一行政级别,不存在“命令—服从”的领导与被领导关系。[28]就目前环保部对地市级政府环保工作进行的综合督查而言,尽管两者在行政级别上存在“部(省)级——厅级”的差别,但并无任何行政隶属关系,基于行政科层制的基本原理,同样不能认为两者构成领导与被领导关系,或者具有任何科层制内的权威关系,[29]也就不能适用行政体系内层级化的监督机制,[30]显然在合法性上需要更为充分的依据。
 
  2.中央环保督察的规范效力问题。目前所开展中央环保督察的直接依据,无疑是《环境保护督察方案(试行)》。从制定主体上看,《环境保护督察方案(试行)》由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文,其法律效力需要从“党”和“政”两个方面分别进行分析:(1)在党内立法范畴内,《环境保护督察方案(试行)》在名称上隶属于“工作方案”,也没有以条款形式加以表述,不符合《中国共产党党内法规制定条例》第四条、第五条对“党内法规”表现形式的限定,[31]因此在性质上不属于“党内法规”而是属于效力较低的“党内规范性文件”。而从党内规范性文件体系内部看,《环境保护督察方案(试行)》的发文字号是“厅字〔2015〕21号”,其发文机关代字为“厅字”,意味着该文件是中共中央办公厅就具体问题向特定对象印发的通知性文件,在效力上位居中共中央文件(发文机关代字为“中发”)、中国共产党中央委员会文件(发文机关代字为“中委”)、中共中央办公厅文件(发文机关代字为“中办发”)之后,在公文印刷字号上也最小,文件相应位置的下列横线上不带实心五角星。可见在党的政策法规体系内,《环境保护督察方案(试行)》属于效力等级最低的“党内规范性文件”,区别于以条例、规则、规定、办法、细则命名的“党内法规”(2)在行政立法范畴内,根据《党政机关公文处理条例》第9条第五项“联合行文时,使用主办机关的发文字号”的规定,《环境保护督察方案(试行)》只标识了中共中央办公厅的发文字号,没有标识国务院办公厅的发文字号,这为判断该文件在行政系统内的法律效力造成一定难度。对照前述《环境保护督察方案(试行)》在“党内规范性文件”体系内效力的分析,可以合理的推断该文件在“行政规范性文件”体系内效力也应当较低;根据其发文机关代字为“厅字”而非“中办发”的层级,该文件在国务院文件体系内不应当归属为与“中办发”相对应的“国办发”,更不可能归属于直接由国务院发文的“国发”,而应当是更低层次的“国办函”,即国务院办公厅就特定问题针对特定对象印发的公函类文件。
 
  《环境保护督察方案(试行)》不属于具有正式规范效力的“党内法规”和“行政法规”,而是属于最低档次的“党内规范性文件”以及“行政规范性文件”,在规范效力等级上显然较低,尽管在党政体系内部具有实际约束力,但与严格意义上具有普遍适用效力的国家立法和党内立法在制定程序、表现形式、可预测性和内容严谨性、权威性上都有较大差别,某种程度上仍然具有通过红头文件开展“运动型治理”的传统行为特征,更多体现出领导个人意志而不是现代国家组织中“非人格化”的任务目标,不利于环保督察制度的持续、稳定开展。
 
  (二)环保督察专门机构的法律地位问题
 
  从组织法的角度看,目前实践中的环保督察专门行政机构主要有两类,一是环保部设立的六大区域环保督查中心,二是在中央环保督察过程中国务院及一些省市级政府所成立的“环境保护督察工作领导小组”。从“法治国家”、“法治政府”建设的要求观之,两者均存在着较大的局限性和身份困境。具体而言:
 
  1.区域环保督查中心的组织困境。根据2006年原国家环保总局制定的《总局环境保护督查中心组建方案》,各区域环保督查中心的行政属性是总局派出的执法监督机构,组织属性为总局直属事业单位,受环保总局委托在本区域内开展工作;区域督查中心不指导地方环保部门的业务工作。[32]从十余年来环保督查实践看,“派出机构”的法律定位和“事业单位”的组织属性极大的限制了区域环保督查中心职能的发挥,这一问题近年来一直未得到彻底解决,使得区域环保督查中心已经难以适应当前环保督察制度的发展需要:(1)在职权上,区域环保督查中心的权力来源于环保部的委托,并无法律法规的直接依据;而根据环保部所确立的工作职责,督查中心对排污单位的环境违法行为有调查权、检查权和建议权,但缺乏直接的制约手段,不能对违法行为进行直接查办和处理。[33]这就极大的限制了监督的效果。(2)在组织运作上,区域环保督查中心属于“参公管理的事业单位”,并不是环保部的正式内部机构,和地方政府也没有直接行政隶属关系,对工作人员的晋升、待遇、内部交流、组织认同等激励措施受到较大限制。同时,“事业单位”的定位使得环保部难以授予其独立的执法权限,无法直接处理环境违法行为,但在责任追究时督查中心的工作人员往往被追责,造成权力与责任的不对应。[34](3)在实践中,由于区域环保督查中心和环保部在职能和机构设置上具有“同构性”,相当一部分工作是完成环保部各司局所交办、下派的例行事务和临时性事务,其实际职能和地方环保部门发生重叠,造成多头执法、重复检查的现象。[35]
 
  2.“环境保护督察工作领导小组”的组织局限性。从性质上分析,目前国务院和一些地方政府所成立的各级“环境保护督察工作领导小组”,属于我国行政机构体系内的“议事协调机构”,负责跨部门重要工作的组织协调任务,区别于承担日常职能的各类常设行政机构。应当看到,该领导小组的成立有效的推进了中央环保督察巡视工作在全国各地的开展,显示了中央加强环境执法与监督的决心,但从建设“法治国家”、“法治政府”的要求审视,目前各级政府的“环境保护督察工作领导小组”在设置依据、组织权威、职权范围、运行机制等方面存在局限性:(1)在设置依据上,“国务院环境保护督察工作领导小组”主要依据《环境保护督察方案(试行)》成立,各地的“环境保护督察工作领导小组”则根据各地出台的《XX省(市)环境保护督察方案》成立。根据前文分析,《环境保护督察方案(试行)》在规范效力上属于较低档次的“党内规范性文件”及“行政规范性文件”,以此为主要依据而成立的“环境保护督察工作领导小组”自然也就缺乏足够的法律依据及规范效力,不符“机构法定”的法治政府原则,也容易受到其他因素的干扰而影响环保督察工作的连续性、稳定性。(2)在组织权威上,“国务院环境保护督察工作领导小组”的组长由环保部部长担任,这在我国行政体系内属于“低配”,即由承担该领导小组具体办事职能的部门(环境保护部)首长担任领导小组组长,而不是由更高层次的领导人(从低向高依次为:国务委员、国务院副总理、国务院总理)担任组长。由于“领导小组”并非常设机构,其权力具有衍生性质,主要由成员在原单位的职权及其在整体权力体系内所处位置决定。[36]可见,目前“国务院环境保护督察工作领导小组”并非高层次的议事协调机构,其在环保督察工作的决策、协调和开展上缺乏足够的政治权威,能否有效发挥预期的“组织协调”功能存有疑义。(3)在职权范围上,“国务院环境保护督察工作领导小组”是中央政府所设立的专门机构,在政府机构序列中属于《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条所规定的“国务院议事协调机构”,在职权范围上显然无法涵盖我国政党体系内各级党组织的行为,《环境保护督察方案(试行)》也并未在党的最高权力机关中设置相应的“中央领导小组”或其他工作机构。从这个角度看,“国务院环境保护督察工作领导小组”只能管“政”不能管“党”,与中央环保督察“党政同责”的基本原则有所偏差。(4)在运行机制上,《环境保护督察方案(试行)》对中央环保督察的准备、进驻、报告、反馈、移交移送、整改落实等工作流程进行了较为详细的规定,但对“国务院环境保护督察工作领导小组”的运作机制缺乏具体规定,无从确定该“领导小组”开展活动的具体程序与具体要求。各地制定的《环境保护督察方案》也存在类似的问题。这就使得“环境保护督察工作领导小组”的存续极度依赖于外部资源投入和领导人意志,缺乏自我运行的内生机制;一旦外部资源供给不足或领导人关注重点转移,就极易在实践中被虚化而逐渐“销声匿迹”,无法为环保督察制度的持续运行提供组织保障。
 
  (三)环保督察责任追究中的法律问题
 
  严格追究责任是确保环保督察发挥效果的根本保障,是近年来环保督察制度不断强化的重要方面。下面围绕最具代表性的中央环保督察加以分析。根据《环境保护督察方案(试行)》及各地制定的环保督察实施方案,根据问责主体的不同,目前中央环保督察在责任追究上包括三类情况:(1)由组织部门追究的责任,包括两种情况,一是组织部门将督察意见作为对相关领导干部进行考核评价、调整任免的主要依据;二是组织部门根据督察情况,对失职失责的领导干部或党组织进行组织处理,包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职、通报、改组等方式。(2)由纪检、监察机关追究的责任,即依照生态环境保护领域问责的“有关规定”,针对督察所发现的重大生态环境问题,和党政干部在生态环保上不作为、乱作为、失职渎职情况进行相应的党纪政纪处分,具体分为党内纪律处分和行政处分两个方面;领导干部渎职失职情节严重、涉嫌犯罪的,依法移送有关部门追究刑事责任;(3)由环保部门追究的责任,即针对督察中所发现排污单位或个人的环境违法行为,由环保部门追究相应的行政法律责任;情节严重的,需要依法移送公安机关追究刑事责任。
 
  从法治体系建设的高度与强化权力约束的角度加以审视,仍然存在一些明显的问题:
 
  1.环保督察问责与“环境保护目标责任制”的相互关系问题。2014年《环境保护法》第二十六条规定了针对各级人民政府的环境保护目标责任制及考核评价制度,第六十八条对环境保护及其他行政部门责任人员行政处分责任的追究进行了规定,是新《环境保护法》“强化政府环境责任”的一项重要制度安排。2008年修订的《水污染防治法》和2015年修订的《大气污染防治法》等环境单行立法也分别规定了相应的“环境保护目标责任制”,并由2013年国务院《大气污染防治行动计划》(简称为“大气十条”)、2015年国务院《水污染防治行动计划》(简称为“水十条”)、2016年国务院《土壤污染防治行动计划》(简称为“土十条”)、2016年国务院《“十三五”节能减排综合工作方案》及一系列配套政策加以细化,涉及大气、水、土壤、主要污染物减排等多个领域。另外,随着我国生态文明建设的深入发展,生态环境保护中出现的新问题得到国家重视,也被纳入到“环境保护目标责任制”之中,例如根据2017年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,提出“地方各级党委和政府是严守生态保护红线的责任主体”,要求在2020年前建立相应的考核评价机制。[37]从整体上看,政府环境保护目标责任制与考核评价制度已经形成了全面系统的法律制度体系,对各级政府及主要领导干部完成环境保护目标情况的考核评价及其问责有着详细的规定,[38]在“督政”领域内与环保督察责任追究有较大的重合,包括问责主体的重合(包括组织部门和纪检监察部门)、问责对象的重合(地方人民政府及主要领导干部)、问责方式的重合(纳入领导班子和领导干部综合考核评价;对失职失责人员进行组织处理或党纪政纪处分)。由于当前中央环保督察具有“制度化”“常态化”的特征,其在实践中的运行必然会和现存的政府环境保护目标责任制及其考核构成一定的重复。特别应当注意的是,经过十余年的发展,“环境保护目标责任制”在实践中已经形成大气、水、土壤、主要污染物减排等单个领域的具体考核评价体系,是我国环境法律制度体系的一项重要内容,再“加入”针对生态环境领域综合性问题的环保督察就非常有可能形成“多头检查”“重复问责”的情况,对地方政府及相关部门的日常工作造成不必要的干扰。如何在宪法法律的框架内,有效协调“常态化”的环保督察问责与作为法律制度的“环境保护目标责任制”之相互关系,就成为一个具有紧迫性的重要法律问题。
 
  2.问责过程中党内法规与国家法律的衔接协调问题。就问责的依据而言,《环境保护督察方案(试行)》及各地制定的环保督察实施方案并未进行明确,只是泛泛规定“按照有关规定处理”、“依法依规进行处理”等。根据目前我国环境保护法治体系,能够予以适用的问责依据主要包括两类:一是国家法律中的相关依据,主要有《公务员法》第九章、《环境保护法》第六十八条对违反监管职责的责任人员进行行政处分的规定;二是对党政领导干部进行生态环境问责的相关党内法规,主要有2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。在督察问责中,上述两方面的依据应当如何有效衔接并加以适用,需要加以认真厘清。
 
  从适用对象角度分析,目前督察问责中的党内法规与国家法律存在相当范围的重叠。具体而言,《公务员法》《环境保护法》所确立的法律责任适用于地方政府及负有环境保护职责的部门工作人员,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》则适用于地方各级党委和政府及相关工作部门的领导成员,显然两者在“地方政府及相关部门的领导人员(主要负责人)”上存在重叠。考虑到责任人的身份问题(是否为中共党员),督察问责中就可能出现如下难题:针对政府及其工作部门中的非党员领导干部,如果存在不适当履行环境保护职责的情况需要问责的,究竟是适用党内法规(《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》),还是适用国家法律(《环境保护法》第六十八条)?此时由于相关依据中缺乏党内法规与国家法律衔接协调的专门规定,就存在两种解释方案:一是根据问责依据的效力位阶,优先适用由全国人大常委会正式通过的法律(《环境保护法》),由国家强制力确保实施,而党内法规根据《宪法》和《中国共产党党章》的规定,[39]必须遵守宪法与法律的规定,由此在效力上可以认定为一种“软法”规范,其强制力则主要来源于内部组织纪律,[40]不能适用于非党员领导干部。二是根据问责效果和问责强度的不同,为了实现“最严格环境保护”之目的,将中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的规范性文件视为在“党”和“政”领域内同时有效的法律规则,因此对非党员领导干部优先适用《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的相关规定,综合运用声誉责任(诫勉、责令公开道歉)、组织处理(调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等)、党纪政纪处分等多种问责方式,加大问责力度,而不适用问责方式单一和问责强度较低的国家法律。[41]分析可见,上述两种解释与适用的方案都具有自身的合理性,亟需进一步明确督察问责过程中党内法规与国家法律的衔接协调,避免造成“问责依据混乱”和“问责标准不一”的问题。
 
  3.问责程序的缺失与结果的不透明。可操作的合法程序是行政问责在法治轨道上健康、持续发展的保证,正是程序决定了法治与人治之间的分野,也只有程序才能把内在扩张的行政权约束在法律架构中。[42]从操作层面上看,目前的环保综合督查和中央环保督察在问责程序上均缺乏详细和可操作的规定,《环境保护部综合督查工作暂行办法》、《环境保护督察方案(试行)》只是简单对问责主体和问责方式进行了明确,问责事实的确立、问责的具体标准、问责的具体流程、问责结果的复核与救济等内容付之阙如,没有形成完整的问责程序链条。特别是在追责事由的判断上,我国在行政问责实践中普遍使用“失误”、“失职”、“不力”、“失当”、“违反……规定”等含混词语来表述追责事由,造成行政问责一直未能形成客观化的判断标准,[43]这就使得环保督察问责难以突破原有行政问责制在程序规则上的缺陷,不符合法治国家建设的需要。从督察实践看,2016年的中央环保督察在被督察省份无疑形成了“问责风暴”,第一批8个中央环保督察组共向当地政府交办环境问题13316件;8省(区)共立案侦查215件,拘留327人;约谈2275人、问责3492人。[44]
 
  另外一个相关问题,是目前环保督察问责结果在公开透明上的缺陷。《环境保护部综合督查工作暂行办法》、《环境保护督察方案(试行)》对此问题并没有专门规定,只是单向度的要求“督察意见、被督察单位整改方案和落实情况要向社会公开”,是通过公开加强对督察对象的监督,而督察问责情况并无公开要求,这就使得公众无法对环保督察主体自身进行监督,只能通过有限的新闻报道了解本地环保督察的“整体情况”,难以通过公开途径获知具体环境问题的处理结果与问责情况。问责结果的不透明加上问责程序规则的缺失,极大限制了社会公众及环保组织参与环保督察的可能性与积极性,极易滋生环保督察实践运行的封闭性而成为“权力黑箱”,背离法治在公开性与透明度上的基本要求。督察问责过程的公开透明既直接关系到环保督察制度的法治化进程,更是直接影响到党委政府的社会公信力,在问责时难以摆脱公众对其“官官相护”的质疑,[45]其重要性不可不察。
 
  四、环保督察制度法治化的基本路径
 
  (一)完善环保督察的法律依据
 
  1.环保督察专门立法的效力等级。根据前文分析,目前我国环保督察制度在法律依据上的难题在于:一是环境保护部对地市级政府开展的综合督查缺乏法律依据,二是中央环保督察的法律依据效力过低。就前一个问题而言,由于涉及到我国行政机构的组织形式,不宜为了环保部督查的“方便”而随意破坏科层制中“层级性”的基本原理,否则就人为造成行政体系内部上下级关系的混乱,反而对我国行政管理体制现代化构成不利影响。环保部在对地市级政府进行综合督查时,应采取多元化的政治策略争取到地市级政府的直接上级——省级政府的支持或者授权,从而实现检查和监督的目的,而无权直接采取强制性的措施。概言之,环保部应通过行政体制内部的策略性手段对地市级政府开展综合督查工作,维护我国行政法治的整体性,不宜单向度的为了某行政任务而对相关法律法规进行修改。
 
  就第二个问题而言,其涉及到中央环保督察能否真正成为“常态化”法律制度,在某种意义上说,这正是当前我国环保督察制度变革的核心与关键,即中央环保督察的法律依据应具有何种程度的法律效力等级,或者说,中央环保督察的权力究竟通过各种方式获得。从目前我国行政督查体系的相关经验看,主要存在两种情况:一是基于法律规定而获得督察权,即在法律中加入特别规定并通过行政法规的方式加以具体确定,典型例证是警务督察制度,其主要依据是1995年《人民警察法》第47条和1997年国务院发布的《公安机关督察条例》;二是基于国务院特别授权的方式获得督察权,一般表现为发布较高层次的国务院规范性文件建立专门的督察制度,典型例证是土地督察制度,其主要依据是在国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)中的国务院特别授权。[46]从行为性质上看,中央环保督察既对党政体制内部行为的监督(“督党”和“督政”),也对企业和个人的环境违法行为进行监督(“督企”),并不是完全的“内部行政行为”,也对外部行政相对人产生一定影响,在功能上类似于警务督察,因此应当获得较高等级的法律位阶,使中央环保督察权的获得从目前一次性、临时性的“个别授权”,[47]转型为以法律法规为依据的“制度化授权”,避免低位阶的法律依据对环保督察制度的深入发展构成阻碍。概言之,需要制定较高层级(不低于行政法规)的环保督察专门立法,适应环保督察制度“法治化”的需要。
 
  2.环保督察专门立法的体例。由于中央环保督察涉及“党”“政”两个领域,其专门立法是应当延续目前《环境保护督察方案(试行)》由中央党政机关联合发文的形式,还是应当适当加以区分,分别制定相应的党内立法和国家立法?需要承认,从推进工作、引起地方重视的角度看,由中央党政机关联合发文的形式能够发挥较好的效果,也体现出中国共产党在国家事务中的领导地位。但正如前文所揭示的,随着党内法规体系的逐渐发展成熟,党内立法和国家立法在规范功能和制度规则上应当有所区分,不能简单的将“党”和“政”加以混同。在理论上分析,从适用对象角度看,如果某制度涉及到党组织及党员之外的公权力机关及其人员,就应当通过国家法律的形式加以规范。[48]从国家治理现代化的角度看,如果某事项属于国家法律的调整范围并由法律法规加以规范,就没有必要重复规定党内法规,避免出现冲突而贬损法律的权威。[49]由于中央环保督察的对象不仅仅包括党组织和党员,也包括政府机构及其主要负责人员;根据《环境保护法》中“地方政府对环境质量负责”的规定,承担环境保护职责的主体是地方各级人民政府及相关部门,因而环保督察问责的“主体”也是针对政府及相关部门展开,有必要制定专门的国家立法进行规范。
 
  因此,我国环保督察专门立法应采取“党”“政”分开的体例,根据“国家立法高于党内法规,党内法规严于国家立法”的基本原则,分别制定相应的党内立法和国家立法,破除目前《环境保护督察方案(试行)》在效力等级、适用对象、制度完备性上的不足,为环保督察活动提供系统的法律法规体系与可操作的规则体系。具体的制度建构方案是:(1)制定环保督察的行政法规。在如期完成在全国范围内的第一轮(2016—2017年)中央环保督察巡视之后,应当在总结实践经验的基础上,制定起草《国家环境保护督察条例》(简称为《督察条例》)并由国务院予以发布,适用对象为在政府体系内所开展的环保督察活动,并在《督察条例》中明确立法目的、基本原则、机构设置、督察人员、督察职能、督察程序、督察措施、法律责任等具体内容。在《督察条例》出台后,环保部需要及时制定相配套的实施办法和规范性文件,形成完善的环保督察法律法规制度体系。(2)完善环保督察的党内立法。弥补现行《环境保护督察方案(试行)》在党内法规体系内效力等级过低的不足,在总结第一轮中央环保督察“督地方党委”经验的基础上,制定《中国共产党环境保护督察办法》(简称为《督察办法》),适用对象是针对各级党组织及其领导干部所开展的环保督察活动,并在《督察办法》中明确指导思想、督察组织、督察内容、督察实施、工作措施等内容,制定相较于《督察条例》更为严格的问责规定。
 
  (二)提升环保督察专门机构的法律地位
 
  1.区域环保督查中心的组织改革。值得注意的是,环保部所设立的六大区域环保督查中心尽管面临着诸多制度性缺陷与困境,但毕竟已经形成较为完整的组织体系,应当根据当前环境保护部所开展综合督查的需要加以适度改革而不必“另起炉灶”,以发挥环保综合督察之专门机构的重要作用。对此,可以在借鉴国家土地督察制度有关经验的基础上,对区域环保督查中心予以组织改革,具体从如下三个方面展开:(1)改变区域环保督查中心“一事一委托”的局限,在《国家环境保护督察条例》中明确赋予其相应的监督检查权力,包括检查权、调查权、协调处置权、信息共享权、整改建议权、问责建议权等,从而在法律上确认区域环保督查中心的法律地位。(2)根据前述《国家环境保护督察条例》的规定,将区域环保督查中心定位为承担一定行政职能的“行政类事业单位”,根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中的相关规定及程序,将其转变为正式的行政机构,行政级别为厅局级。(3)区域环保督查中心的正式工作人员纳入行政编制管理,不占环境保护部的人员编制总额,由国务院机构编制管理机关单独审核,确定其领导职数和人员定额,保障其独立行使督察职权。
 
  2.提升“国务院环境保护督察工作领导小组”的合法性与权威性。主要包括:(1)在《国家环境保护督察条例》设立专门条款,为该行政机构提供较高层级的合法性依据,具体可规定为“国务院及各级地方人民政府设立环境保护督察工作领导小组,研究、协调环境保护督察的重大事项及相关工作;国务院环境保护行政主管部门及各级政府环境保护部门承担环境保护督察工作领导小组的日常工作”;(2)改变目前由环保部部长担任“国务院环境保护督察工作领导小组”组长的“低配”现状,由国务院总理或者分管副总理担任组长,赋予其更高层次的组织权威性和资源动员能力;地方各级政府所成立的“环境保护督察工作领导小组”,也应当参照国务院做法,由同级政府首长或者分管副职担任领导小组组长;(3)优化“国务院环境保护督察工作领导小组”的组织机构设置,在成员单位上体现多部门、多领域的综合性,既包括有关政府工作部门(如环保部门、发改部门、国土资源部门、水利部门、农业部门、林业部门、公安部门、财政部门、监察部门、审计部门、政务督查机构等),也包括同级党组织中的相关工作部门(如组织部门、纪检部门、宣传部门),还包括保障督察问责的司法部门(法院、检察院)。另外值得注意的是,在当前正在进行的国家监察体制改革完成后,由各级国家权力机关成立的监察委员会负责对所有行使公权力的人员进行监督,“环境保护督察工作领导小组”也应当及时将同级监察委员会纳入成员单位。
 
  3.将环保督察事项纳入“中央巡视工作领导小组”的职责范围。如前所述,“国务院环境保护督察工作领导小组”作为中央政府所设立的议事协调机构,在职权范围上难以涵盖我国政党体系内各级党组织的行为。从组织机构运行看,中央环保督促“党政同责”并不仅仅体现在问责过程中,也意味着需要在组织机构层面予以对应,在党组织体系内发挥与“国务院环境保护督察工作领导小组”相类似的组织协调功能。就具体的组织体例而言,考虑到目前的中央环保督察并不发挥党的宏观领导和辅助作出重大决策的功能,主要任务是监督环境保护法规政策的执行,不直接归属于我国党组织的“归口管理体制”,与现存的各类常设性“中央领导小组”存在较大的差异,[50]同时基于提高效率、精简机构的原则,不宜在党的组织体系内新增设“中央环境保护督察领导小组”或其他类似机构,而应当在现有党组织机构内寻求支持和依托。本文认为,考虑到中央环保督察在制度渊源和问责方式上与党内巡视制度的相似性,由目前的“中央巡视工作领导小组”承担党内环保督察事务的组织协调职能最为合适,即将环保督察作为“党建口”的一项新任务,由中纪委承担日常工作,并在前述《中国共产党环境保护督察办法》中加以明确规定。
 
  基于上述制度设计,中央环保督察的专门机构是具有正式法律依据的“中央巡视工作领导小组”以及“国务院环境保护督察工作领导小组”,具体运作方式为:在向地方党委政府进行中央环保督察时,以“中央巡视工作领导小组”和“国务院环境保护督察工作领导小组”的名义共同派出相应的中央环保督察巡视组,依据前述《中国共产党环境保护督察办法》和《国家环境保护督察条例》的规定,针对“党”“政”不同督察对象分头开展督察工作。
 
  (三)规范环保督察问责程序
 
  对环保督察问责程序进行规范与完善,主要应从如下几个主要阶段入手,并在《国家环境保护督察条例》和《中国共产党环境保护督察办法》中进行明确规定:一是问责的启动程序。基于环保督察的制度设计,问责的启动分为两种情况:一是依职权启动,即督察机构根据发现的问题在职权范围内直接对党委政府相关负责人员启动问责;二是依申请启动,即督察机构将发现的问题或群众检举、控告的问题依法移交给有权机关进行处理。此阶段需要注意的问题,是与基于“环境保护目标责任制”考核而开展的问责保持协调一致,避免出现“重复问责”的情况。尤其是在中央环保督察过程中,要充分发挥“环境保护督察工作领导小组”的协调功能,环境保护部和被督察地的省级环保部门须及时向督察组报告上一年度“环境保护目标责任制”的考核结果及问责情况。二是问责的调查与核实程序。调查与核实是督察问责启动后的必经程序,主要任务是收集各种相关材料,约谈、调查、走访相关人员,查明违法违纪事由是否成立、造成生态环境损害的严重程度、责任人主观过错程度等内容,在规定期限内完成调查,提出书面调查报告与问责建议。调查表明责任人符合问责要件的,须向被问责者告知全面的案件信息,听取被问责者的陈述与申辩并形成书面记录,与调查材料一并提交给问责决定机关。三是问责的处理决定程序。问责决定机关根据调查所查明的事实与证据,依法依规对相关责任人作出处理决定。处理决定须采取书面形式,并将详细载明相关事项内容的处理决定书送达至相关主体;问责决定的作出,须严格遵守法定的期限或时限;被问责对象提出申诉的,问责决定机关应当在规定期限内进行答复。四是问责信息的公开。目前我国环保督察在问责信息的公开上,往往只包括一个笼统的“XX人被问责”的通报,公众无从得知问责对象、问责事件、处理结果、处理方式等具体信息,不利于提升督察公正性、公信力和社会监督力度,需要将信息公开作为环保督察问责的法定程序,加大问责信息的公开力度与范围。尤其需要指出的是,“党内法规”的提法意味着各种党内活动都要依据既有的程序和方式进行;和国家法律相比,党内法规并不能自我授权,但却可以自我约束,[51]因此,未来的《中国共产党环境保护督察办法》等党内立法应当改变目前《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》在问责信息公开上的限制,[52]遵循公开透明的法治原则,及时、全面的公开对党组织及相关人员的问责信息。

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