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论终身学习视角下的受教育权实现方式

  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的落实情况需要接受各界的评估。2017年出台的《国家教育事业发展‘十三五’规划》对实现全民终身学习目标的步骤已做过安排。法律保障是全民终身学习的制度条件。①自2003年以来莫纪宏、温辉、龚向和等人对受教育权的宪法保护、司法保障问题展开具有代表性的讨论,杨成铭等人围绕受教育权问题陆续发表多篇以国际条约、标准为参照的论文,随后周永坤教授等人从法理角度讨论了教育平等权问题。2012年以来,学界对残疾儿童、少数民族儿童等弱势群体的受教育权问题进行深入分析,史小艳在2014年的博士论文中系统论述了义务教育阶段的国家义务问题。随后,莫静、劳凯声教授等人都对国家义务问题予以探究。李小萍、李琨等人对新市民子女或流动儿童受教育权、就近入学问题做过讨论。湛中乐教授等人围绕《义务教育法》分析了相关的制度保障问题。2015年以来,袁文峰从齐玉苓案与罗彩霞案的对比角度分析了受教育权的宪法条款、司法救济等问题,张文从公民政治权利的角度分析了宪法中的受教育权。
 
  本文力求从终身学习的视角系统梳理关于受教育权实现方式的相关认识,对公民受教育权需要获得普遍、公平保障的理由加以分析,强调公民应当有机会就近实现平等受教育权,而且在义务教育结束后应当有机会选择不同类型的教育以实现平等受教育权,并重点分析了“Y型学制”结构对于拓展职业教育机会的意义、“分省定额”的高等教育招生制度对教育平等的促进作用。
 
  一、普遍、公平地保障公民终身受教育权
 
  从终身学习的需要角度来讲,受教育权可以被理解为学习权的现实镜像。②因为公民的学习需要离不开社会条件与国家制度的必要支持。在社会与国家因公民素质的提升能够获益的时代背景下,公民有理由提出人权与基本权利的主张,要求国家机关履行尊重、保障与给付的宪法义务。“‘学习权说’是受教育权利的重大发展和突破,是学习型社会中公民受教育权利的应有之义。”[1]就义务教育阶段而言,公民的学习需要主要依赖公办或民办学校的正式教育给予满足,但也不宜排除通过其他教育机构或在家学习的方式满足学习需要的例外情况存在。③在基础教育完成后,公民的学习需要主要依靠职业教育和学术教育“双轨制”的合理安排予以保障。在学历教育阶段之后,公民的学习需要应当得到在职培训与社区教育以及“学分银行”等制度的有效回应。
 
  (一) 受教育权需要获得国家制度的普遍保障
 
  在现代信息社会中,个体主动搜寻、查找知识的便利程度逐渐提高,但仍旧需要社会与国家提供的教育机会,并依赖必要的认证评价来确保学习效果的公示、公信效力。公民的学习需要与学习效果对社会、国家发展的助益作用,是社会教育权、国家教育权内容逐渐丰富的根本依据。在公民受教育权与社会教育权、国家教育权互动的过程中,受教育权的具体内容日益明晰,并且在国家制度的支持下呈现出从具有可申诉性演变为具有可诉性的特征。“从国内法来看,受教育权是受教育者享有的受教育机会权、受教育条件权和受到公平评价权。”[2]学历教育阶段的制度安排应当优先满足利益均衡、机会均等的原则要求,从而确保平等受教育权的充分实现。当然,由于教育资源的限制,在基础教育之后的学历教育阶段,学校在招生时可以基于学术教育或职业教育对学生素质的基本要求而设置相应的选拔考试,但这类选拔考试同样需要遵循公平保障受教育权利的原则要求。在学历教育之后的继续教育过程中,政府提供“教育券”的补贴方式可以与职工“带薪休假学习”等制度共同发挥平等保障公民终生受教育权的作用。例如,在瑞士“日内瓦州议会通过立法的形式规定,州政府每年为公民和在日内瓦州内纳税的人提供750瑞士法朗(约合人民币4000多元)的培训支票,培训支票三年内有效,持票人拿着支票可以到任何一个有资质的学校或培训机构学习或接受培训。州政府通过这种措施保障每个公民的终生受教育权。”[3]除了为增强工作技能、专业素质而开展的职业培训外,公民在日常生活中对于育儿常识、心理疏导、安全知识、文化信仰、兴趣培养等多方面的求知需要,通常可以在接受社区教育的过程中获得适当的满足。社会组织与政府在此类开放式学习条件的提供方面,应当以场地提供、师资培养、经费支持等可能的方式发挥积极支持的作用。
 
  (二)受教育权需要获得国家制度的公平保障
 
  政府需要履行保障受教育权实现的职责,不仅是因为公民素质提升有利于经济、社会发展,而且是因为若公民缺乏适应现代社会生活的基本知识与能力,就更有可能做出对社会秩序造成严重破坏的行为选择。现代社会分工的精细化趋势造就了价值多元的思想市场。尽管家庭、社区都能够在教育方面发挥积极的作用,但政府仍然应当承担监管、督导与引领的职责,同时也需要不断对通过家庭教育、社区教育彰显出来的合理价值诉求给予积极回应。政府在普及基础教育方面承担着重要的职责,因此对公平受教育权的保障首先应当在基础教育阶段得到落实。“世界全民教育大会发布的《世界全民教育宣言:满足基本的学习需要》集20世纪教育哲学的大成,它将基础教育视为‘终身学习和人类发展’的基础。”[4]目前,我国不同地域之间因为经济发展水平的影响,在教育资源的分布状况方面差异较大,使受教育权的公平保障问题只能以渐进的方式获得解决。④在基础教育阶段,同一地域内的教育资源分配不公将会加强阶层固化的现象,是在当下亟待解决的重要社会问题。若要实现在基础教育阶段的教育公平目标,既要重视对基础教育资源分配中的形式平等要求,也要对弱势群体给予恰当的补偿照顾。当然,政府在分配教育资源时遵循的公平原则,不能要求公民个人也必须一体遵行。因为公民若为配合政府的教育政策而使受教育权利遭受过分抑制,最终同样会影响教育政策效果的充分发挥。例如,“当代芬兰的教育公平已经被赋予两种不同的含义,即一方面强调平等受教育机会的赋予,属于社会本位的教育公平观;另一方面则暗含‘个人潜能最大化发挥机会’之倾向,属于个人本位的教育公平观。”[5]就此而言,对公民受教育权利的依法保障是教育公平原则的潜在前提。对公民受教育权利的依法限制需要遵循法律保留原则、比例原则和正当程序原则的要求,并尊重未成年人家长的参与权和成年公民的选择权。
 
  (三)对受教育权的司法保障与宪法保护
 
  在最高法院发布的指导性案例38号、39号中,最高法院通过38号案例——田永诉北科大拒绝颁发毕业证、学位证案和39号案例——何小强诉华中科大拒绝授予学位证案,分别重申了在行政诉讼案件中司法审查的范围可以扩展到高等教育行政领域的基本态度,以及法院对教育行政程序正当程度的审查并不意味着对高校学术自治权限的僭越。38号指导案例的裁判要点中指出“高等学校对因违反校规、校纪的受教育者做出影响其基本权利的决定时,应当允许其申辩并在决定做出后及时送达,否则视为违反法定程序。”39号指导案例的裁判要点中指出:“高等学校依照《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的有关规定,在学术自治范围内制定的授予学位的学术水平标准,以及据此标准做出的是否授予学位的决定,法院应予支持。”通过连续公布这两则指导性案例,最高法院为各级法院处理此类关于受教育权的司法纠纷提供了参照的标准。我们如果将审视的目光从高等教育领域转向基础教育领域,就会发现民办学校的办学、招生自主权是与公民受教育权实现程度直接关联的一个问题。学生或者学生的家长是否能够选择学校与教师、受教育的内容与方式,直接关系到民办学校的发展空间和人才培养质量的保障问题。从两则宪法事例来看,2007年泉州市教育局发布(泉教综〔2007〕10号)文件对泉州市实验中学、外国语中学两所私立中学自主招生行为的负面评价,显示了《民办教育促进法》与《义务教育法》之间的张力。2008年在教育部责成深圳市政府调查后,深圳市教育局宣布停止执行(深府〔2003〕30号文)对“金融高管子女中考加分”的规定,促成了各地政府清理中考招生随意加分规定的制度进步。在2006年的宪法事例——福建漳州“纳税大户子女中考加分”事件与上海的“孟母堂”事件中,同样显示出公立学校需要在保障平等受教育权方面积极作为、民办教育机构更适合满足公民多元化的受教育期待,但公立学校与民办教育机构的分工关系仍然有待优化的现象。对《宪法》第46条第1款、第2款要求的贯彻,需要得到《教育法》第9条、第36条第1款与《义务教育法》第12条、第62条以及《民办教育促进法》第5条、第27条等相关条款的支持。只有逐渐形成完备的制度体系才能更扎实地实现普遍、平等地保障公民受教育权的目标。
 
  综上所述,政府首先要依法推进教育资源的公平分配,力求使公众能够普遍地分享教育资源带来的益处。这不仅需要立法机关明确目标、设定原则、细化规则、落实责任,而且需要行政机关积极吸纳与引导社会力量参与教育事业建设、评估教育发展状况。此外,在司法救济环节充分保障公民的诉讼权益,也能够起到补足立法缺陷、监督行政机关服务效能的作用,使公民受教育权得到最大限度的公平保障。
 
  二、公民应当有机会就近实现平等受教育权
 
  普遍、公平地保障公民实现受教育权,首先表现为确保公民有机会就近实现受教育权。在基础教育阶段,就近入学政策的公平实施,是满足公民这一普遍需要的基本手段。学前教育与小学、初中教育的质量直接影响未成年人自学能力的培养与继续深造的可能。因此,购买学区房以获取优质幼儿园和小学、初中的入园、入学资格的竞争,已经成为家长们生活焦虑的重要组成部分。政府应当依法保障辖区内各幼儿园、小学和中学教育资源的相对均衡,从而使“就近入园、入学”的政策能够产生促进教育公平的效果,但在应试教育向素质教育艰难转型的过渡阶段,家长帮助孩子花钱择校的冲动在短期内仍然难以平抑。因此,政府还应当在利导机制构建方面有所作为,例如,“武汉市对幼儿园升小学和小学升初中均不择校的学生,给予政策优惠,享受初中升高中的‘分配生’资格(根据武汉市有关规定,‘分配生’中招时可以享受高中学校录取线下降30分的优惠政策),择校生则不能享受‘分配生’优惠。”[6]在通过“就近入园、入学”政策确保各小学、中学能够确保生源相对均衡的条件下,教育部门再借助辖区内教师定期交流、职称评定鼓励等制度安排确保各学校师资力量趋向均衡,就有可能逐渐扭转教育资源分配不公平与社会阶层固化现象恶性循环的局面。
 
  (一)均衡布局幼儿园以保障学前教育阶段的幼儿受教育权
 
  在居住区合理布局配建幼儿园,是保障学前教育阶段幼儿受教育权顺利实现的前提条件。目前,我国政府尚无负担免费学前教育的财政能力,所以家长也无对应的法律义务送幼儿接受学前教育。但是,双职工家庭在城镇生活中成为家庭成员就业状况的常态,而且在农村利用农忙闲暇去务工的人员也逐渐增多,所以幼儿父母选择让孩子接受学前教育的情况已日趋普遍。特别是在应试教育的压力下,幼儿园也开始顺应家长的心理期待而安排对接小学教育的课程内容,使幼儿嬉戏玩耍的游戏需要被严重抑制。这种现状要求政府在鼓励民办幼儿园提供学前教育的同时,还要对公办幼儿园与民办幼儿园的教育模式和教学内容提供指导。从我国经济发展水平的现状来看,需要“建立政府主导、家庭合理分担、社会参与的学前教育成本分担机制。”[7]2017年发生的“上海长宁区携程亲子园虐童”“北京红黄蓝幼儿园虐童”事件将幼儿教师或保育员侵权的问题呈现在公众面前。此前,新闻报道的幼儿教师虐童事件已经有侵权人被追究民事赔偿责任甚至刑事责任的案例,但是这并不能替代政府在构建幼儿教师培训、职级评定等制度方面应履行的职责。教育部门在对公办幼儿园与民办幼儿园统一进行分类监管的思路方面,可以“借鉴天津市民办幼儿园划分为民办一类、二类、社区类的方式,将不同水平的幼儿园进行分类,将每个类型幼儿园的优劣情况直观呈现给家长。”[8]近年来,研究机构和民间舆论关于制定《学前教育法》的呼声日渐高涨,而且立法机关也已经将制定《学前教育法》纳入立法议程。在该法中应当对幼儿的游戏权利和家长与社会、国家教育权的分界等问题做出明确规定,并对政府扶助补贴民办幼儿园、指导与监管学前教育行业健康发展、加强幼教师资培训与考核等问题做出系统规定,为政府在未来将学前教育纳入政府义务教育的范畴夯实基础。在学前教育制度日渐完善的条件下,在居住区合理配建幼儿园以方便幼儿接受学前教育,就成为亟待循序完成的工作任务。
 
  (二)为务工人员随迁子女提供在城区就近接受教育的机会
 
  义务教育阶段的受教育权保障,涉及到困难家庭、少数民族和残疾儿童等群体的受教育权平等保障问题,也涉及到农村地区“撤点并校”、留守儿童教育问题,但这些问题都属于在固定区域内面临的问题;务工人员随迁子女的受教育权保障问题,则涉及跨区域协调与重新调配教育资源的问题,同时也可能与困难家庭、少数民族和残疾儿童等群体的受教育权平等问题交叠并存。若借鉴全纳教育的基本思路,教育部门在“两为主”原则的指导下,需要充分发挥流入地政府与本地公办学校接纳务工人员随迁子女的潜力。例如,“自2000年始,武汉市按照‘相对就近’原则划片安排,接纳进城农民工子女入读公办学校;2010年取消义务教育阶段借读费。武汉市公办学校接纳农民工子女比例由2000年的30%提高到2011年的95. 1%,成为最早有效解决农民工子女义务教育问题的城市。”[9]对于东部地区的特大城市与较大城市而言,当地政府需要承受的办学压力似乎更大,这不仅是多年来户籍制度与当地居民福利相捆绑的政策造成的恶果,而且与义务教育经费承担主体以基层政府为主的现实紧密相关。若省级政府能够在教育经费负担方面积极作为,那么各省、区之间的教育经费划拨流转机制就更容易构建,中央政府的转移支付制度也会更容易取得实效。“在‘两统一’形势下,明晰流入地与流出地政府的责任,建立两地政府的沟通协调机制,完善全国性的电子学籍管理系统,生均公用经费基准定额资金流动携带的政策才能落到实处。”[10]在公办学校学位资源相对有限的条件下,教育部门应当采取“民办公助”的举措来扶持民办学校健康发展,通过购买学位资源的方式向民办学校划拨经费,以期尽快解决因学位资源有限导致务工人员随迁子女入学的客观困难。当然,仅靠“民办公助”的方式只能最大限度上缓解民办学校的经费压力,通过立法方式解决教育投资与公益事业捐赠行为面临的体制与机制障碍问题,才能更充分地调动社会各界参与办学的积极性。
 
  综上所述,在基础教育阶段实现教育公平的目标,需要确保教学场所、设施与仪器、设备等物质条件的相对均衡,也需要通过教师定期交换、集中培训等方式确保各学校的师资力量相对均衡。在公办学校办学水平与能力相对均衡的条件下,就近入学政策才能保障入学儿童与少年平等获取教育条件的权利实现。政府不仅应当对公办与民办教育机构进行统一的指导与监管,而且应当尊重家长教育权的基础地位,吸纳家长参与对教学安排及其效果的评估;同时,为儿童、少年在特殊情形下“在家学习”的需要提供制度支持,通过设定教育标准、监督教育效果的方式,帮助家长行使教育权利,满足儿童、少年合理的学习需要。
 
  三、公民应当有机会选择不同类型的教育以实现平等受教育权
 
  每位公民的禀赋特长与生活境遇难免存在差异,因此应当有机会根据个人条件选择接受职业教育或学术教育来实现平等受教育权。我国政府在教育资源配置方面具有重视高等教育的特点,因此在基础教育方面的短板亟需补齐。在基础教育之后,学生需要根据个人能力与家庭条件的情况,在职业教育和学术教育两条道路之间进行选择,但从目前的发展态势来看,我国的中等职业教育和高等职业教育办学水平继续提升的空间仍然很大。从学术教育角度来看,本科教育与研究生教育的质量也需要尽快实现有效提高的目标。政府需要根据社会整体的教育资源供给能力与公民的受教育需求对比的状况,在各类教育的衔接方面做出妥当的制度安排。“教育资源配置问题的核心目标即教育资源公平配置且效益最大化。”[11]对于完成或尚未完成基础教育就开始工作的群体而言,全日制的职业教育或学术教育都无法满足其提升职业能力、获取专业知识的需要。因此,继续教育或职业培训在向各行业从业人员供给知识方面具有明显的针对性,是建设全民终身学习社会不可忽视的重要方面。
 
  (一)平衡“Y型学制”结构以拓展职业教育机会
 
  在义务教育之后,政府应当创造条件确保公民获得选择职业教育或学术教育的不同发展机会。通过高考“独木桥”选择学术教育的学习道路,对大多数学生而言都不属于轻松惬意的选择。在国民生存压力较大的时代境况下,如果职业教育的质量能够迅速提升、招聘单位能够放弃“学历崇拜”的迷信与歧视态度,那么绝大多数出身于中、低收入家庭且缺乏学术研究天赋的学生,应该会更倾向于选择成本适中、效益尚好的中等与高等职业教育道路。因此,当下推进的“双轨制”高考改革,能够顺应在基础教育阶段后“Y型学制”的完善需要,为初中毕业后接受中等职业教育的学生开拓更为广阔的求学发展空间。“双轨制高考改革能够增强中职学生面向高等教育时行使选择权的能力,直接减少职业与学术两轨间教育选择权行使能力的不平等;能够在职业教育与普通教育间打开‘转轨’的新通道,为人的自主发展提供更大的可能性。”[12]“没有一流的技工,就没有一流的产品。”产业结构优化调整的目标需要大量职业技术人才的支持,基础研究之后的技术革新发展主要依靠劳工在生产实践中的积累与探索,因此,优质畅通的职业教育道路是促进“实业兴邦”目标实现的重要条件。如果说基础教育阶段的首要目标是“成人”,那么职业教育和学术教育的目标都是要帮助学生“成才”。学术研究领域的成就固然有利于国家科技实力的提升,职业技术人才的茁壮成长同样有利于经济结构优化和社会生产效率提高。目前,国内的劳动力整体素质水平仍然不高,高质量人才的供需情况尚不匹配,所以在发展全日制职业教育的同时,政府还应当将开放教育作为公共教育服务的重要组成部分,鼓励教育机构为低技能劳动力提供渠道畅通的教育服务。“在推广终身教育的过程中,对于城市失业人员和农村进城务工人员进行职业技能教育提高其生存能力的同时,也要注重进行基础文化教育、心理健康和道德品格等方面的教育和塑造,意在提高他们的基本素质和道德水平,同时加强心理调适能力更好地适应社会。”[13]在国际贸易摩擦态势恶化、国内经济下行趋向明显的现实情形下,政府对就业困难人群加强职业技能教育,是引导群众正视困难、积极应对的必要举措。近年来,学历教育虽然取得一定的成绩,但僵化的应试教育显然与全民终身学习的需要之间存在较大差距,因此通过社区教育等开放教育的方式为公众补足各类常识,是促进社会文明、和谐发展的必然要求。
 
  (二)完善“分省定额”招生制度以促进教育平等
 
  从“青岛三名考生诉教育部”案到2008年以来陆续发生在甘肃天水、河南杞县、江西等地的替考案,都反映出我国高等教育资源匮乏导致地域歧视、“高考移民”、造假加分、替考作弊等恶性竞争现象频发的现实状况。高考是选拔性考试,为申请获得高等教育机会者设定了知识水平与思维能力测验的门槛,同时规定了按照考试成绩排名招录考生的选拔标准。教育部门对辖区内高校年度招生名额的审核与高校基于学术自由设定录取分数线标准,是考生申请分享高等教育资源以实现平等受教育权的前提条件。社会权意义上的受教育权属于“分享公共教育资源的形成权。要求给付教育资源的请求权是公民行使这一分享权的产物。”[14]类似科举考试在区域间公平分配录取名额的“分省定额”制度,是在高等教育资源分布明显不均衡的条件下,确保考生平等入学机会的基础制度,但在实际运行过程中却因为过度关照高校所在地考生而引发公众的广泛质疑。促进基础教育公平、招生名额向欠发达地区适度倾斜、改革高等教育办学经费筹措机制以及对不同办学水平的高校招生进行分层调控,是优化分省定额制招生模式的基本条件。“在条件成熟时,可以人大立法来确立高考定额招生制度编制原则及具体操作细则,从而使公民受教育权的多元利益均得到切实保障。”[15]在高等教育由精英教育转为大众教育的发展形势下,地方普通高校招收本地考生的比例适度放宽,有利于将毕业生留在本省区发展,因此除非在该省、市高校数量特别多的情况下,才有必要为确保生源多样性与促进地域公平而适用分省定额制。但是,对于以往评定的全国重点高校而言,严格控制学校向所在省、市招收生源的比例就具有维护教育公平格局的重要意义。在社会中上层家庭出身的学生出国留学的比例日渐提高的情况下,经济发达省市有足够优越的经济与社会发展条件吸引外地优秀毕业生到当地工作,因此这些长期占据全国重点高校优势地位的大学应当根据分省定额制的规定,为基础教育水平较低的欠发达地区与少数民族生源提供符合实质平等要求的入学机会。
 
  综上所述,就基础教育之后的学历教育而言,按照Y型学制的发展思路畅通职业教育和学术教育的高考招生渠道,是搭建教育立交桥的重要举措。继续教育是职业教育的合理延续,能够为在职人员提供补充知识技能的教育资源条件。学术教育包括本科高等教育和硕、博研究生教育,是以国家教育权、高校学术自由权与学生受教育权为权利基础的学历教育形态,需要通过教育立法规范高校的办学行为,并保障学生受教育权的充分实现。
 
  总而言之,当今世界各国软实力的竞争首先取决于教育、科技制度的支持。物质文明、精神文明、政治文明乃至生态文明的建设都离不开高素质公民的努力参与。为全民终身学习创造制度条件的第一步在于为未成年人创造平等实现受教育权的机会,第二步在于完善“Y型学制”以平衡职业教育和学术教育之间的关系,第三步在于发展继续教育,借助学分银行等制度探索与学历教育形成顺畅的衔接关系。因此,本文的具体建议如下:
 
  第一,全民终身学习的需要与社群整体因此获益的可能,是受教育权借以成立的现实基础。在基础教育阶段,未成年人家长的教育选择权和教育参与权是社会教育权和国家教育权运行时的重要参照。教育机会平等是促进社会公平、防止阶层固化现象加剧的重要保障。在公办学校短期内仍不可能全面提供均等教育服务的条件下,政府应当放宽民间资本准入管制、规范公益捐赠行为,采取购买学位资源的“民办公助”形式,帮助民办教育机构改善办学条件、提高办学质量。
 
  第二,为合理解决务工人员随迁子女受教育权保障以及高考移民问题,可以将实际居住期限作为保障流动人口受教育权的基本条件,合理规范流动人口获取当地教育资源的行为,有效平衡流动人口与原住居民受教育权益。只有在教育资源均衡分布的条件下,“就近入学”政策才能最大限度地实现保障公民受教育权利实现的目标,避免“花钱择校”行为与教育资源分配失衡的局面共同导致不公平占用教育资源的现象愈演愈烈。
 
  第三,在基础教育阶段之后,职业教育与学术教育分流的“Y型学制”,能够有效矫正不合理的“成才”观念,促进职业技术人才成为推动经济结构优化调整、生产技术革新持续推进的支柱力量。因此,政府在努力提高学术教育质量的同时,还应当为学生选择接受职业教育创造制度条件。学历教育与继续教育的多种形式之间通过“教育立交桥”的方式相互连接,能够为全民终身学习目标的实现提供必要支持。

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