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责任超出权力易诱发不作为

  现代社会,有一条基本的追究责任的原则,我们称之为权责一致原则。
 
  现代意义上的责任追究是和权力归属紧密联系在一起的。这条原则的内在逻辑是权力是人民的,人民赋予的权力不得滥用。只要在权力范围内出现滥用,必须有人为此承担相应的责任。
 
  权责一致原则要求责任和权力相匹配,保持一种微妙的平衡关系。当责任的范围低于权力的范围时,对行使权力的积极性和主动性影响不大,但增加了滥用权力的风险;当责任的范围高于权力的范围时,增加了权力行使的责任感和危机感,但可能减少行使权力的主动性和积极性。因此权力过大或者责任过大都不是科学制度设计的内在要求。
 
  在人类传统治理中,权责不一致经常发生。
 
  最显而易见的问题是权力过大,责任过轻造成的。因此当这个问题积累到一定程度往往有一段时期把解决办法寄希望于严密制度体系。“摇手举足,辄有法禁”,但又产生了效率低下,遇事久决不断的问题。“人心日柔、士气日惰、人才日弱”(《水心别集》卷十二)。唐朝时期的韩愈曾作《进学解》感慨自己:“跋前踬后,动辄得咎。”如同狼向前进就踩住了自己的颈肉,向后退又会被自己的尾巴绊倒,进退维谷。《清史稿》(徐继畬传)中也有类似的记载:“现行之条,苦于太繁太密,不得大体。尝见各直省州县有莅任不及一年,而罚俸至数年十数年者,左牵右掣,动辄得咎。”
 
  施行的条例,困苦于太繁杂、太细密,体现不出国家大局。常常看见各直属省管辖下的州、县官员有上任不到一年的,而罚薪俸到几年、十几年,左边牵制,右边干扰,只要一做事就会得到过失或罪责。在这种情形下,地方官员即便有抱负也很难得以伸张,甚至不敢有自己的是非判断,造就了更多不愿为不会为不敢为的官僚。不为或者等待上级命令成为常态,阿谀奉承一流,干实事的能力有限,毕竟干得多错的机会就大,且语言的多面性加剧了由上至下评价的不确定性。
 
  中国古代的一些思想家看到了问题和症结,也提出过一些方案。争论过究竟是法家好还是儒家好?究竟是分封制好还是集权制好?究竟是道义为本位好还是以功利为本位好?究竟是“圣君贤相”好还是“无为而治”好?等等,但都难以切中要害。
 
  新中国成立后,从某种意义上说也是在探索权责关系的问题。
 
  改革开放以后,极大地激发了各地竞争和发展的积极性,但在责任追究制度的设计和执行等方面有所欠缺。十八大以来,对遏制腐败出以重拳,相对中立的监察机构建立与完善,起到了遏制权力滥用的重要作用。
 
  随着制度的不断完善,既要防止追责不力,也要防止追责泛化简单化的问题。如果责任过重,不论如何道德激励,都不如权衡后的责任重,很多人容易担忧过多而畏首畏尾,本来那些虽然没有规定,但基于常识和合理性原则就可以办的事情变得繁文缛节、拖拖拉拉、甚至办不成。
 
  生活中需要运用合理性原则、比例原则来处理的事务一点不比合法性的少,这种积极性如果无法得到激发,效率就会受到很大影响。特别是疫情后需要更大范围地激发各个地方、每个人的积极性。
 
  当然这个平衡点并非那么容易找到,有时过大有时过小都难以避免,但这种平衡追求不能停止。基于此,我认为至少有以下几个方面可以促进权责一致原则的实现。
 
  责任法定,有责必究
 
  只有法律明文规定,才能成为确认和追究违法责任的依据。对违法责任的确认和追究,必须严格依法进行,并严格限制类推适用。同时,有权有责,有责必履、失责必究。
 
  以过错责任为主,无过错责任为辅
 
  现代社会的责任追究不完全是过错责任,即不完全因为行为人主观上有无过错而承担相应的责任。影响过大,也会追究一定的无过错责任。但无过错责任,即便是问责,也一定要有理有据,如同民事责任要十分慎重地运用无过错责任一样,过多以无过错责任来追究,会使人们无法预知自身行为的安全性,容易产生“多做多错,不做不错”的错误信号和心理认知。
 
  正如《中国共产党问责条例》所说的,问责要“综合考虑主客观因素,正确区分贯彻执行党中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况,精准提出处理意见,做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当,防止问责不力或者问责泛化、简单化。”
 
  追责要考虑比例原则,避免不当联结
 
  追责要符合比例原则,第一,责任的追究要符合正当性的原则,即追责的原因是违法和有过错,而不是其他什么原因;第二,追责要符合比例,不能拿着大炮打蚊子;第三,追责也要考虑所追究的责任与行使的权力的内在必然关联性。
 
  这既是权力行使安定性的基础,也是现代文明的要求。开车挠痒是否应该罚款罚分?官员发微信朋友圈点赞是否有必要追责?大多数人恐怕难以认同,追责问责要考虑比例原则和内在的合理性。
 
  贯彻人民主权原则
 
  传统治理中,即便加大监督力度,仍然是少数人对多数人的监督,具有射幸性质,只对上负责的制度逻辑也很难真正激发官员们对下的责任心。人民主权原则把公务员职务和切身利益勾连得更加紧密,也设计了更加合理的进退制度和承担责任的制度,为人民服务不再仅仅是一种督促或要求,而是治理者现实的利益取向。
 
  自律——监督原则
 
  传统的管制——监督模式难以对全社会进行科学的、有效的、全面的监督,且法不责众有时也在发挥一定的作用。而以道德自省为基础的自律即使在古代农业社会也难以产生普遍真实的效果。以权利为基础的自律更符合人的本性需求,构建和完善以权利为基础的自律——监督模式是国家治理体系和治理能力现代化的必经之路。

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