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“基本法第23条立法”的澳门经验

  2019年10月28-31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在京举行,全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其中在港澳特别行政区“一国两制”问题上,全会提出,必须严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治,维护香港、澳门长期繁荣稳定。建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。
 
  关于“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”,这样一种表述是第一次出现在中共中央全会的文件之中,其背后的基本考量实际上是基于香港特区基本法第23条立法的教训和澳门特区在此重大问题上成功实践的经验。一方面是香港特区在2002—2003年推动基本法第23条立法遭遇重大挫折以后,“23条立法”在香港已被别有用心的政治势力严重污名化、妖魔化,香港基本法第23条明确规定的宪制责任和立法义务有被长期搁置的风险。另一方面则是香港特区2019年因为“修例风波”而发生的持续数月议会内部的杯葛纠缠和歇斯底里的街头抗争,随着“修例风波”的持续发酵蔓延,暴力活动不断升级,甚至恐怖袭击也开始出现。香港特区内部极端政治力量和外部政治势力之间深度勾连,频频互动,香港特区屡屡发生的管治危机和宪制危机揭示出香港特区在过去20多年“一国两制”实践过程中在维护国家安全方面存在的诸多问题和挑战。
 
  澳门特区则在过去20年的时间里,虽然也有过一些暂时的波折,但是经过积极的努力和富有成效的探索,最终完成了澳门基本法第23条所规定的有关维护国家安全的宪制责任,不仅完成了维护国家安全的本地立法,还成立了统筹和协调执行维护国家安全事务的机构——澳门特区维护国家安全委员会,在维护国家安全这一重大问题上走出了澳门自己的道路和天地。中共十九届四中全会决定中关于“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”的表述,在某种意义上就是对澳门特区在“一国两制”实践过程中在国家安全立法与实践方面积累的经验给予充分的肯定。
 
  与《香港特别行政区基本法》第23条规定的内容一样,《澳门特别行政区基本法》第23条规定:“澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动,禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”在实践方面,澳门特区则是在香港特区2002年启动基本法23条立法之后的2003年展开相关的工作。由于香港特区后来在23条立法方面遭遇重大困难,为稳妥起见,澳门特区便将基本法第23条立法工作也相应延期。
 
  2004年8月21日,何厚铧在澳门第二任行政长官选举候选人政纲介绍及答问大会上表示,澳门回归之后,原有的葡萄牙法律体系在主权部分完全空白,有必要立法填补这个不足。他强调在基本法23条立法过程中将充分通过社会咨询,同时也明确承诺,如果顺利当选必定会在第二任期内的适当时间进行基本法第23条立法。
 
  2007年6月20日,澳门特别行政区政府公布《澳门特别行政区二零零七——二零零九年度公共行政改革路线图》,其中明确提出“落实基本法有关第二十三条的立法工作”。在起草《维护国家安全法(草案)》过程中,澳门特别行政区政府根据澳门实际情况和法律制度,研究过去几年澳门社会各界人士有关制定维护国家安全法律的意见和建议,比较参考世界上各个国家(特别是葡萄牙)关于维护国家安全的法律而形成适合澳门本地的草案文本。2008年10月22日,澳门特别行政区行政长官何厚铧举行新闻发布会,宣布特区政府根据《澳门基本法》第23条的规定完成了《维护国家安全法(草案)》的草拟工作,并展开为期40天的公开咨询(10月22日—11月30日),这意味着澳门特别行政区全面展开《维护国家安全法》的立法工作。何厚铧还特别指出:“维护国家的主权、统一、领土完整和安全,是基本的宪政责任。为了贯彻‘一国两制’的方针,国家并没有把内地的相关法律直接延伸到澳门特区实施,而是透过《澳门基本法》授权澳门特区自行立法,这是国家对澳门特区和全体澳门居民的高度信任。自行立法维护国家安全,是特区全面贯彻落实《澳门基本法》的必要举措,亦是特区政府理所当然、责无旁贷的宪政责任。”
 
  2008年12月中旬,澳门特别行政区政府将法案提交立法会。2009年1月5日,澳门立法会一般性审议高票通过《维护国家安全法》法案。之后,澳门特别行政区政府根据立法会提出的意见于2月3日提交了修订后的法案文本供立法会表决。2月25日,立法会细则性讨论及表决《维护国家安全法》法案,在经行政长官签署并刊宪后于2009年3月3日正式生效。
 
  《维护国家安全法》的制定颁布填补了澳门在这一领域的立法真空,与香港因为23条立法而引发的社会动荡相比,澳门特别行政区的《维护国家安全法》为解决此类重大问题提供了成功的例证,为澳门特区稳定的社会局面奠定了坚实的制度基础,既落实和履行了“一国两制”实践中澳门特区应该承担的维护国家安全的宪制责任和立法义务,也照顾到了澳门特别行政区本地的特殊需要。
 
  澳门特区政府就《维护国家安全法》完成立法程序的声明中指出:“特区政府一贯认为,自行立法维护国家安全,是特区全面贯彻落实《澳门基本法》的必要举措,亦是特区政府和立法会理所当然、责无旁贷的宪制责任。《维护国家安全法》在今天顺利通过,终于填补了澳门特区在相关法律方面的空白。广大市民在立法过程中所凝聚和展现出来的爱国爱澳情怀,亦将成为特区持续团结进步的重要精神财富。特区政府重申,特区政府将继续严格依法施政,务必使《澳门基本法》所规定的居民的基本权利和自由,包括言论、新闻、出版等自由,得到充分的保障,确保在维护国家安全和保障居民基本权利和自由之间,取得适当的平衡。”
 
  2018年8月27日,澳门特别行政区行政会又完成了对于《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规草案的讨论。这是为配合《维护国家安全法》的实施,进一步完善维护国家安全法律制度的配套,构建符合相关的维护国家安全体系和运作机制,实现决策、统筹、协调、执行、监督和效果反馈等环节的有机结合,妥善、依法、有效地维护国家安全和澳门的社会福祉,澳门特别行政区政府推动制定的行政法规草案。2018年9月3日,澳门特别行政区政府公报刊登了第22/2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》,并规定该行政法规自公布后满30日起生效。其核心内容主要是设立澳门特别行政区维护国家安全委员会,承担统筹及协调澳门特别行政区维护国家主权、安全及发展利益的基本职责。2018年10月5日,在行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》正式生效的第二天,澳门特别行政区行政长官、维护国家安全委员会主席崔世安在政府总部召开了委员会首次全体会议,就澳门维护国家安全的制度和组织建设工作进行讨论,为澳门特区开展维护国家安全工作提供方向性指引。
 
  从澳门特区立法会制定实施《维护国家安全法》到澳门特区行政会通过《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规,这是澳门特区自觉履行宪制责任,将维护国家安全的基本义务落实到本地立法,完善澳门特别行政区治理体系的成功实践。《维护国家安全法》的通过实施,意味着基本法第23条规定的宪制责任得到履行,为澳门特区确立了维护国家安全的基本底线与拦网,对于澳门特区保持社会秩序稳定和政治过程稳健运作具有重要意义,不仅为澳门特区政府依法施政和特区治理提供了法律依据并树立了信心,也确立了中央政府与澳门特区之间深度的政治互信。行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》的制定和实施,则对进一步落实澳门特区维护国家安全的宪制责任在机构上提供了保证,在全面、准确实施宪法和基本法的基础上更有效落实《维护国家安全法》。
 
  对于澳门在维护国家安全立法方面探索出来的经验,香港行政长官林郑月娥在2018年8月28日出席行政会议前会见记者时曾表示,对于基本法23条本地立法的工作不能回避。她也关注到澳门方面要“进一步完善维护国家安全的配套”,但香港情况不尽相同,因为澳门2009年已通过《维护国家安全法》,香港则要先完成落实23条立法。香港有责任维护国家安全及领土的完整,有关工作不能回避,有些工作仍在进行中,要审时度势,等待达到一定条件才会启动。
 
  确立双层立体的维护国家安全法律制度和执行机制
 
  2020年5月21日晚,十三届全国人大三次会议议程公布,会议将审议《关于建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制决定(草案)》。这一消息传递出的信号可谓意味深长,即“一国两制”实践在香港取得了前所未有的成功,同时,香港特区“一国两制”实践过程中也遇到了一些新情况新问题,也面临着新的风险和挑战。在过去一些年,特别是2019年香港发生“修例风波”期间,香港特别行政区内出现分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。国家安全风险日益凸显并成为香港特别行政区治理过程中的一个突出问题,国家对于香港特别行政区当前面临的日益严峻的国家安全形势高度重视。对于反中乱港势力严重损害香港法治,挑战“一国两制”原则底线的行为,以及外部政治势力公然干预香港事务的活动,必须采取有力措施依法予以防范、制止和惩治。
 
  这次即将出台的“港版国安法”不是香港特区履行宪制责任就香港基本法第23条进行立法,而是在非常时期采取非常之举,在国家层面采用“两步走”的方案来推动香港特别行政区确立双层立体的维护国家安全法律制度和执行机制。首先由作为国家最高权力机关和最高国家立法机关的全国人民代表大会直接就建立健全香港特别行政区国家安全法律制度和执行机制作出重要决定,确立制定“港版国安法”的基本原则,以及调整的范围和对象,同时对香港特别行政区的宪制责任和立法义务作出明确。然后,再由全国人大常委会根据现在的情况就防范、制止和惩治发生在香港特别行政区内的任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动进行立法,即从国家层面来为香港特别行政区堵塞严重的国家安全方面的制度漏洞,补齐短板。
 
  鉴于,香港特别行政区在过去23年的时间里一直没有完成基本法23条规定的宪制责任和立法义务,这次全国人大的决定中明确规定“香港特别行政区应当建立健全维护国家安全的机构和执行机制,强化执法力量,加强维护国家安全执法工作”。这就意味着“港版国安法”的出台并不意味着香港特别行政区基本法第23条将失去效力,而是在国家层面为香港特别行政区撑起维护国家安全的大伞,以利于香港特别行政区未来在国家的支持下团结特区社会各界更为积极地在本地展开基本法第23条立法工作。全国人大常委会副委员长王晨5月22日向十三届全国人大三次会议作关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》的说明中也指出,香港特别行政区根据香港基本法第23条规定仍然负有维护国家安全的宪制责任和立法义务,应当尽早完成维护国家安全的有关立法。任何维护国家安全的立法及其实施都不得同本决定相抵触。
 
  澳门特区政府:坚决支持中央决定,坚定维护国家安全
 
  在全国人大启动“港版国安法”立法工作之后,澳门特别行政区政府在5月23日发表专门文章做出回应和表态,文章指出,鉴于当前的严峻形势,全国人民代表大会根据宪法和香港基本法有关规定,作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定,就相关问题作出若干基本规定,履行了全国人民代表大会作为最高国家权力机关的宪制责任,也对近来的国家安全重大风险作出了及时且有力的回应,澳门特别行政区政府支持中央这一决定。
 
  2020年5月23日,澳门特别行政区政府发表专门文章做出回应和表态:国家安全是永恒的课题,维护国家安全既是恒久的工作,也是包括港澳居民在内的全国人民的共同责任。
 
  文章对于澳门特别行政区制定国家安全立法和建立相关执行机制的经验进行了总结,即澳门回归祖国20年来,社会各界不忘坚定履行国家宪法和澳门基本法有关维护国家安全的宪制义务,支持特别行政区政府开展相关工作。在这个前提下,澳门特别行政区在2009年初完成了维护国家安全的本地立法,制定了维护国家安全法,并有序开展相关执法工作和维护国家安全的配套立法研究工作。2018年,澳门特别行政区政府成立统筹和协调执行澳门维护国家安全事务的机构——澳门特别行政区维护国家安全委员会,并持续推进完善维护国家安全的法律制度、组织体制和执行机制。文章还提到,澳门特别行政区多年来所开展的维护国家安全工作,取得了理想的效果,透过有效防范和抵御外部势力的干预,切实维护了中央对澳门的全面管治权和澳门特别行政区的高度自治权及独立司法权,澳门居民的基本权利和自由也到了更好的保障。回归祖国20年来,特区政府与广大居民同心同德,使澳门社会治安稳定、经济繁荣发展、居民安居乐业。种种事实说明了,维护国家安全是澳门保持稳定和发展的重要前提和必要基础。
 
  实际上,在过去20多年的时间里,澳门特区的“一国两制”实践过程中有一个非常突出而明显的特质,那就是澳门特区始终坚持了“爱国爱澳”的传统和基本要求,“爱国爱澳”始终是澳门社会上下的主流价值。澳门特区不仅坚持以爱国者为主体的“澳人治澳”,而且将“爱国爱澳”的传统和价值落实到特区治理的各个环节。回归之初,澳门特区就制定了《国旗、国徽及国歌的使用及保护》法律。2018年,澳门实现大中小学升挂国旗全覆盖让学生通过升旗仪式接受爱国主义教育。在全国人大常委会通过在《澳门特别行政区基本法》附件三中增加全国性法律《中华人民共和国国歌法》之后,澳门特区在2019年1月又对原有法律进行修改,让国旗、国徽和国歌作为国家象征形式在澳门特区更加深入人心。总体来看,澳门特区在过去20多年的实践中已经形成了“爱国宪法主义”为特色的“一国两制”实践基本模式。从制定《维护国家安全法》到成立维护国家安全委员会,这也是“爱国爱澳”传统和价值在澳门特区维护国家安全这一重大问题上的体现和落实。
 
  2019年12月20日,国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中,高度肯定澳门在践行“一国两制”过程中,特区政府和社会各界坚持把维护国家主权、安全、发展利益和维护澳门长期繁荣稳定统一起来的经验和做法。他还特别指出,广大澳门同胞素有爱国传统,有强烈的国家认同感、归属感和民族自豪感,这是“一国两制”在澳门成功实践的最重要原因。
 
  如何维护国家主权、安全和发展利益,这是港澳特区“一国两制”实践中必须认真面对和回应的重大理论与实践问题。香港和澳门特别行政区自成立之后一直在不断进行探索,推进基本法规定的宪制责任和立法义务在本地的落地实施。从香港特区2002—2003年启动基本法第23条立法工作,由于各种原因而被迫搁置,到后来澳门特别行政区2009年履行宪制责任完成维护国家安全的本地立法并在2018年建立澳门特别行政区维护国家安全委员会。这次“港版国安法”的出台实际上是在总结香港特区和澳门特区在此问题上的经验和教训的基础上,对于在港澳特区建立健全维护国家安全法律制度和执行机制的进一步的探索和发展,是应对和解决港澳特区所面临的复杂政治、经济、社会问题和港澳特区治理难题过程中“一国两制”创造性的实践。

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