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我国野生动物立法的检视与完善

  一、我国野生动物立法的现状与不足
 
  野生动物是重要的自然资源和生态资源,对自然生态系统的维护具有不可替代的作用,同时与人类健康与公共卫生安全具有密切的关联。我国自上个世纪80年代末将野生动物立法提上日程以来,野生动物立法不断完善。总体而言,我国目前已经基本形成了野生动物法律体系,在野生动物的猎捕、繁育、流通以及栖息地保护等方面进行了较为系统的规定。但这一体系仍存在一些缺陷与不足,具体体现在以下几方面:
 
  (一)非重点保护野生动物未能得到充分保护
 
  目前各类重点保护野生动物根据《野生动物保护法》受到了较为严格的保护。但是重点保护野生动物只是野生动物的一部分,大量野生动物并不属于重点保护范围。据统计,国家重点保护野生动物名录所列约420 种,其中脊椎动物约394 种,而我国仅脊椎动物就约有6597种,保护物种仅占其5. 97%,如不包括鱼类,哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类,国家重点保护野生动物所占比例约占14.5%,保护范围明显过小。不属于非重点保护野生动物的野生动物在目前体制下未能得到充分保护,具体体现在如下方面:
 
  第一,相关许可审批层级低,审批条件不严。按照现行立法,国家重点保护野生动物的猎捕和人工繁育需要国家和省一级的野生动物保护主管部门审批,而其他野生动物随着保护级别的降低,审批级别也依次下降。对于大量既非国家或省重点保护,亦非“三有”保护的野生动物,各地基本将其审批权限放到了市级或县级,有的甚至缺乏相应审批环节,而在审批要求上也不如各类重点保护动物明确和严格。
 
  第二,对滥食行为缺乏有效约束。《野生动物保护法》中只对为食用而非法购买国家重点保护的野生动物及其制品的行为作了禁止性规定并设置了处罚,而对非重点保护野生动物则缺乏相应规定。在实践中,对于刑法中规定的非法收购国家重点保护野生动物及其制品,是否包括为食用而购买,一直存在争议。2014年全国人大常委会通过的对刑法第341条的解释中规定,“知道或者应当知道是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品,为食用或者其他目的而非法购买的,属于刑法第341条第1款规定的非法收购国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为”,这明确了对违法食用国家重点野生动物的行为应当追究刑事责任,但对于食用非国家重点保护野生动物的行为仍缺乏禁止性规定。
 
  (二)野生动物的取得与流通环节缺乏具体标准
 
  我国现行立法较为关注对野生动物取得与流通方面的调整,设定了大量的规定,但在一些重要问题上仍存在缺失。
 
  第一,野生动物的人工繁育缺乏具体标准。2003年由于非典疫情影响,我国曾出台《关于适应形势需要做好严禁违法猎捕和经营陆生野生动物工作的通知》《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》等规定,将野生动物人工繁育限制在一定范围内,并相继出台了一系列国家标准。但后来随着规制的放松,实践中的野生动物繁育已远远不限于上述54种之列,其中绝大部分野生动物并没有与之相对应的标准。这既使得养殖者的行为缺少指引,也使得执法者缺乏充分的执法依据。
 
  第二,野生动物的运输缺乏具体条件。目前我国立法对于野生动物的运输要求必须具备合法证照,一些地方好要求办理野生动物运输许可证,但在具体标准上存在缺失,不具有可操作性。例如《动物防疫法》第二十一条第一款规定:“动物、动物产品的运载工具、垫料、包装物、容器等应当符合国务院兽医主管部门规定的动物防疫要求。”但动物运载工具、垫料、包装物、容器的防疫具体要求至今尚未出台。这使得执法部门在执法过程中,往往只能检查证照的有无以及货证是否一致,而对于是否具备运输条件却难以作出判断。
 
  (三)规制(监管)体制条块分割且缺乏有效的协调
 
  我国野生动物的规制,其依动物类型和规制环节的不同,被分割给林业、渔业、农业、公安、环保、市场监管等多个部门分别负责,呈现出多头规制的局面。而上述部门在职责划分上多有重叠或疏漏之处,协调机制不健全,在信息共享上也存在障碍,执法过程中往往以本部门的视角出发,难以进行统一的领导和协调。以野生动物防疫为例,野生动物的职能管理主体是林业部门,而针对合法家养的野生动物防疫工作则由农业部门下的畜牧兽医部门负责组织实施,这种防疫与管理的分离在很大的程度上制约了防疫工作的开展,难以实现早发现、早扑灭,可能导致延误最佳防治时机。
 
  (四)动物源性和人畜共患传染病防控体系不健全
 
  目前已经证实有300多种动物传染病和寄生虫病可以传染人类,其传染来源包括家畜、驯养动物、宠物和野生动物。人畜共患传染病是在人类与脊柱动物共同罹患的传染病。(《传染病防治法》第七十八条)。随着世界人口的不断增长和世界气候的变化,人类与病原生物的接触越来越多,逐渐打破了病原体宿主的中间屏障,使新发病毒性人畜共患传染病的发展形势日益严峻,在全球化的背景下更是容易造成严重的公共卫生安全危机。全世界有60%—80%的新发传染病是人畜共患的,如埃博拉、非典、禽流感、猪流感等,给人类生命和财产造成巨大损失,加强预防控制尤为重要。现行《野生动物保护法》《动物防疫法》《传染病防护法》中,虽然建立了部分人畜共生疾病防治的部分制度,但是还远未实现以风险治理为导向、以预防原则为基础、以全过程规制为支撑的防治人畜共患疾病的过程控制制度。在疫病防控各个环节中,畜牧、卫生检疫、检验等部门之间缺少沟通,不能形成资源共享和统一联动的疫病监测体系。动物疾病控制部门和人类疾病控制部门各自为政,缺乏沟通和交流。
 
  就兽医部门本身而言,作为野生动物疫病防控的主管部门,兽医部门在相关疫病的监测、预防、治疗、控制等方面具有至关重要的地位,但相关规定尚不完善。一方面,兽医的资格和管理制度不健全,官方兽医不需要取得执业兽医资格,兽医的诊疗技术、卫生安全防护、消毒、隔离等方面的具体管理规定至今均未出台。在实践中,兽医部门没有受到足够重视,技术和政策支持不够,基层兽医部门普遍存在经费不足、专业技术人员不足、设备陈旧老化等情况。另一方面,野生动物兽医方面的规定尤为缺乏。在疫病类型上,农业部等部门于2008、2009年相继颁布了《一、二、三类动物疫病病种名录》和《人畜共患传染病名录》,列明了牛海绵状脑病、高致病性禽流感等26种人畜共患传染病,但这些名录主要是针对家畜家禽,缺乏野生动物疫病方面的整理。总体而言,目前对于普通家禽家畜的防疫有着较为完备的规范,兽医部门也有丰富经验,但在野生动物防疫方面,相关的专门规定、技术和经验都明显匮乏。
 
  二、我国野生动物法立法的完善方向
 
  从现行《野生动物保护法》等法律法规规定来看,我国目前对于国家重点保护野生动物、省级重点保护野生动物和“三有”动物,在猎捕、人工繁育和经营利用等方面已经有着相对系统和完整的规定,未来应在此基础上进一步予以完善,尤其是在流动、利用和进出口环节。而在前述类型以外的野生动物方面,尽管现有立法在猎捕和经营利用方面也有所规定,但整体而言相对薄弱,需要全面加强。同时,在疫病防疫方面,兽医管理相关规定较为薄弱,对动物源性传染病和人畜共患病防治力量亟待加强。具体而言,未来野生动物立法应重点从以下几个方面进行:
 
  (一)扩大野生动物法的调整范围
 
  目前各界普遍认为《野生动物保护法》保护范围过窄,需要予以扩大。如何对野生动物概念加以进行界定,存在三种主要观点。一是将野生动物范围扩大至全部野生动物;二是扩展至大部分野生动物,特别是陆生脊椎野生动物,仅排除常见鱼虾等少数水生野生动物;三是应将规制范围确定为各类重点保护野生动物,以及带有致病病毒、细菌的其他野生动物。我们认为,野生动物保护立法不应仅仅保护某一类或某几类野生动物,其还担负着维护生态平衡的任务,无论是珍贵、濒危的野生动物,还是普通的野生动物,均对于生态平衡的维护具有其意义,需要加以一定程度的保护。因此,我们建议将全部野生动物包含在立法范围之内,在不同事项上则可根据野生动物的类型采取不同的规制措施。例如“野生动物及其栖息地保护”一章可专门围绕各类重点保护野生动物进行,而“野生动物管理”一章不仅仅是以保护为目的,还涉及到防疫、食品安全等多重立法目的,因此应以所有野生动物为规制对象。为此要大幅加大野生动物管理一章的内容,可以考虑将《野生动物保护法》改为《野生动物保护与管理法》。从目前的地方立法情况来看,一些地方政府已经就非重点保护野生动物的各管理环节进行了规定,但这些规定较为零散,且管理部门、级别、程序等方面不统一,这些问题应当在未来立法中予以明确。
 
  (二)加强野生动物的源头控制
 
  有调查显示,在各餐厅、商场、集贸市场发现的野生动物中,从种类上看,来自野外的野生动物的种类占据多数,而从销量上看,人工养殖的野生动物占到绝大部分。这说明猎捕和人工繁育在野生动物来源上均具有重要地位。近年来,野生动物非法猎捕活动得到了一定的控制,野生动物人工养殖的规范化程度也日趋提高,但仍有很大的提升空间。
 
  野生动物的猎捕是当前市场中野生动物的重要来源,同时也是造成野生动物疫病传播的一大源头。例如,前几年我国西部多地区所爆发的肺鼠疫,就与地方上旱獭猎捕的泛滥有密切关系。而此类动物由于不属于保护动物之列,目前立法整体上对此类野生动物的猎捕行为缺乏必要控制,需要从猎捕的许可审批、执法等多方面入手,从源头上减少此类野生动物流入市场的可能。与此同时,还需要加强《野生动物保护法》中的行政处罚与《刑法》相关罪名的衔接。刑法中由于入罪门槛过低,导致刑事犯罪与行政违法行为之间界限模糊;同时刑事审判中罚金数额普遍较低,轻罪和缓刑利用率过高,导致相当部分刑罚在适用上甚至轻于行政处罚,对犯罪者震慑不足。对此需要重新考虑刑事处罚与行政处罚的衔接,合理设置处罚要件与幅度,形成宽严相济的处罚体系,更好地对违法行为进行遏制。
 
  野生动物的人工繁育是野生动物的另一重要来源。目前我国对人工繁育领域的管理多以许可证为核心,但在许可颁发之后对繁育过程缺乏有效规制措施,同时,当前我国野生动物人工繁育产业较为落后,缺乏规模化养殖场所,大部分都是小型乃至个体的养殖户,动物非常分散,养殖条件不一,养殖方法落后,有的地方还会几户混养或各类动物混养,交叉感染风险非常大。此外,正规产业规模不足还可能刺激非法活动的产生。有学者对中越边境野生动物养殖状况进行了调查,指出当地野生动物养殖存在投入少、从业人员少、销售范围窄等特点,难以满足市场需求,给野生动物非法猎捕与非法贸易留下了大量空间。对此,各级政府应对各类野生动物的人工繁育技术条件提供必要的指导和技术支持,促进野生动物人工繁育的正规化,确保相关产业的健康运行。
 
  (三)推进野生动物流通环节的规制
 
  野生动物的源头控制只是野生动物管理中的一部分,由于相关猎捕和人工繁育涉及范围广且分散,治理难度高,应当予以高度重视。
 
  其一是运输环节。野生动物运输是野生动物从来源到流入市场的必经环节,即便野生动物在来源上是健康的,如果缺乏良好的运输条件,其亦有可能在此过程中感染疫病甚至死亡,引发健康风险。野生动物的运输过程由于路程远、时间长,空间又相对封闭,是一个容易滋生病毒引发感染的环节;同时,目前大部分流通方式是贩运者从分散的养殖者手中收购再集中运输,更加剧了这种风险。因此,需要对运输者的相关资质和条件进行更加严格的审查与规制。过去的运输规制多是以证件检查为主,在具体运输条件上缺乏必要依据,需要在未来立法中增强可操作性。同时,野生动物流通多为跨县、市、省境,甚至跨国境进行,目前以县级部门为主力的规制体系在执法力量和执法范围上存在局限,需要建立多地区、多部门的合作机制,包括国际合作机制。
 
  其二是经营环节。与运输环节类似,野生动物在到达经营者手上后,仍可能经历一定时间的饲养、保存,如果保存设施和条件不足,同样会造成野生动物病亡发生。对此,在野生动物的经营环节,不仅要审查野生动物的来源合法性,更要重视经营者的保存设施和条件。
 
  其三是进出口管理。目前我国在打击野生动物走私犯罪方面已经取得了相当的成绩,未来在继续坚持打击犯罪的同时,还应重视对境外新物种流入加强管控。流入我国的新物种由于不在国家和地方所制定的保护名录范围之中,导致相关规制措施比较缺失,而这些新物种一旦管理不善,很可能破坏我国现有的生态环境,威胁本地物种的安全,同时还可能带来新的致病病毒和细菌。近年来随着我国经济发展水平的提高以及各类网络交易平台的发展,从境外购买新物种的渠道大为便利,数量也急剧增长。未来应通过《生物安全法》的制定和《野生动物保护法》的修订,加强对这部分野生动物的规制,使野生动物保护主管部门与海关部门形成合力,有效保护我国物种安全与生态平衡,减少外来风险。
 
  (四)进一步规范野生动物的利用
 
  野生动物利用包括各类野生动物制品的研究、展示、药用、食用等多种活动,其中药用和食用由于与人类饮食关联的密切,尤其受到关注。在药用方面,1989年颁布的国家重点保护野生动物名录中己经包含药用动物162种。根据研究者对12种常用中药材野生资源的统计,其中22%已经属于濒危,51%趋于濒危。而常用中药材中,70%的品种都来自野外。在食用方面,我国相当多地区存有食用野生动物的习惯,这种习惯造成了以下危害:第一,破坏生态环境。以蛇类为例,我国一年吃掉上万吨蛇,这些蛇一年可以消灭13-27亿只鼠,而鼠害虫害的猖獗使得人们不得不大量施用农药,从而进一步污染了生态环境。第二,危及生物多样性。这不仅包括危及我国的生物多样性,还包括危及邻国的生物多样性。从20世纪90年代开始,我国就已经成为世界上的主要蛇类进口国,CITES公约第11届缔约国大会已经将一些蛇类列入国际贸易管制的濒危动物名单。第三,传播疾病。历史上,许多重大的人类疾病,如艾滋病、埃博拉病毒等都来自于野生动物。在我国西部地区,猎捕旱獭导致鼠疫流行,花费了国家大量人力物力加以治理。目前在野生动物食用问题上,我国主要针对各类保护动物,而很多疫情速配来源的动物都不属于保护动物,在未来立法中要加强将这些可能携带病毒、寄生虫的野生动物的规制。2020年2月全国人大常委会通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,聚焦滥食野生动物的突出问题,在相关法律修改之前,先及时明确全面禁止食用野生动物,严厉打击非法野生动物交易。未来在将这一决定的精神吸收到法律当中时,在强化规制的同时,还需要注意区别对待野生动物的滥食和正当食用,不能进行简单的一刀切处理,妥善处理好野生动物的绝对保护与野生动物的科学保护、公共卫生安全与经济发展等关系。
 
  (五)健全动物源性和人畜共患传染病的防控机制
 
  动物源性和人畜共患传染病防控机制是公共卫生安全体系的重要组成部分。目前,我国在家禽家畜方面的防疫体制已经较为成熟,但野生动物疫病防控的立法与实践仍不完善。应构筑统一、高效的公共卫生防疫体系,建立和完善重大人兽共患疫情的紧急反应体系,林业、人医、兽医、检疫和经贸部门之间进行通力合作,加强协调机制建设,提升重大疫情的监测与预警能力。应对官方兽医的资格条件、技术标准、防疫补偿等加以完善,适当提高各级兽医局在行政序列中的地位,加大资金与政策扶持,提升技术条件和执法能力。国务院应制定《人畜共患传染病防治条例》,对管理体制、管理手段、法律责任等加以明确规定,扩大 “人畜共患病”概念所涵盖的范围,主管部门及时更新《动物疫病病种名录》和《人畜共患传染病名录》。在《动物防疫法》中对野生动物的检疫工作进行明确规定。原《动物防疫法》中仅规定人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物,应当报经捕获地动物卫生监督机构检疫,未来应将人工繁育野生动物的检疫予以明确。
 
  (六)优化野生动物的执法体制
 
  野生动物法治是一项系统性工程,我国的野生动物保护与管理工作中存在的问题,除了法律规则本身的缺陷之外,执法体制不够完善也是一个重要原因。长期以来我国由林业部门(目前是林业草原部门)负责陆生野生动物保护,林业部门先后为国家部委、国务院直属机构,现国家林业和草原局为部委管理的国家局,其行政地位一再趋低,具体负责这项工作的野生动植物保护司的行政地位也趋低,行政资源不足,难以承担繁重的陆生野生动物保护的任务。在陆生野生动物之外,农业农村部负责水生野生动物保护,但野生动物保护也不是农业农村部的管理重心所在。建议未来将陆生野生动物保护和水生野生动物保护职能统筹,整合野生动物保护职能,在自然资源部设专门的野生动物管理局,统一负责陆生、水生野生动物管理。与此同时建立健全自然资源综合执法机制,强化信息收集、政策制定和规制执法能力,建立相关的信息共享平台与联合执法机制,强化相应的技术支撑。充分发挥检察机关在野生动物保护和管理方面的作用,一是要用好行政公益诉讼助推依法行政,二是要切实加强对森林公安执法的法律监督。为体现社会共治理念,应建立公众检举揭发野生动物违法行为的奖励制度,鼓励全民广泛、积极地参与野生动物保护工作。

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