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国家治理体系中的地方立法

  2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称2019年“决定”)指出:“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权。赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制。优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”
 
  这段论述主要分析中央和地方两个积极性的体制机制。这段论述虽然没有直接提到“地方立法”,但却在中央与地方两个积极性的框架下,对国家治理体系中的地方立法作出了精准的定位,为当前及今后一个时期的地方立法服务于国家治理体系和治理能力现代化提供了指引。立足于地方立法,对这段论述进行专门的研究,是地方立法促进国家治理体系和治理能力现代化的理论前提和思想准备,因而是极其必要的。
 
  应当看到,在国家治理体系与地方立法之间,中央和地方两个积极性乃是一个中间环节,具有桥梁与纽带的作用:一方面,中央和地方两个积极性是国家治理体系中的一个组成部分;另一方面,地方立法是充分发挥中央和地方两个积极性的重要支撑与重要保障。有鉴于此,为了全面理解国家治理体系中的地方立法,为了深入思考地方立法在国家治理体系中的地位和作用,下文首先立足于国家治理的历史过程,从经验层面考察中央与地方关系对国家治理的意义。在此基础上,从地方立法的政治属性与法律属性这两个不同的角度,分述地方立法对发挥中央和地方两个积极性、进而推动国家治理体系和治理能力现代化的方式和途径。最后是一个概括性的结论,以提炼和深化本文的核心观点。
 
  一、国家治理体系中的中央和地方两个积极性
 
  国家治理体系是一个复杂、立体的系统,中央和地方关系是国家治理体系中的一个极其重要的组成部分。一个国家的治理,尤其是大国的治理,必须处理好中央和地方关系。从历史经验来看,无论是中国还是其他国家,在处理中央和地方的关系问题上,为了有效发挥中央和地方两个积极性,都经历了一个艰难的探索、转型过程。
 
  国外的探索不妨以美国为例。在1787年前后,为了发挥中央和地方两个积极性,美国经历了一个极其艰难的转型过程。在1787年以前,美国是一个邦联制的国家。1777年经过第二届大陆会议批准的《邦联条例》是这个国家的宪法。按照《邦联条例》的规定,美国既可以说是一个国家,也可以说是一些具有较强独立性的“邦”或“州”的联盟。在《邦联条例》的框架下,美国的国家治理所呈现的基本特点是:邦联成员强,邦联政府弱。邦联内的各个成员单位高度自治,高度自主。至于邦联政府,则缺乏足够的资源,用以整合各成员单位,以实现对各“邦”或各“州”的有效治理,甚至于“邦联中央”这个概念都难以成立,因为它并没有足够的控制各“邦”的能力,并非名副其实的“中央”。彼时的美国,可以说是有形式意义上的“邦联政府”,没有实质意义上的“邦联中央”。这就是说,《邦联条例》框架下的美国,能够很好地发挥地方的积极性,但不能有效地发挥中央的积极性。这种格局,不仅妨碍了美国的国家治理能力,而且还导致了明显而即刻的危险。在《联邦党人文集》一书中,对这样的危险多有论述。譬如,汉密尔顿就指出:“目前的邦联不足以维持联邦”{1}6。汉密尔顿还说,面对多种危险,“美国人民明智地认为,联合和一个有效的全国政府是必要的,它可以使他们处于和保持在一种不致引起战争,而且有助于制止和阻碍战争的状态。这种状态存在于尽可能好的防御状态之中,而且必然依赖于政府、军队和国家的资源”{1}17。这就是说,为了防止战争,尤其是,为了防止有些州与敌对国家结盟,为了防止各州之间的相互敌对,为了防止各州敌对状态对人民生命与财产的毁灭,必须建立有效的全国政府,必须以新的联邦宪法取代旧的《邦联条例》,这就是美国制定1787年宪法的主要依据。这番回顾表明,美国联邦政府的创建过程,在相当程度上,就是一个充分发挥“中央积极性”的过程。随着新的联邦取代旧的邦联,美国比较有效地优化了中央和地方关系,较好地发挥了中央和地方两个积极性。
 
  再看古代中国处理中央和地方关系的经验与教训。在华夏文明的早期,就面临着中央与地方关系问题的困扰。西周王朝初建,就分封了众多诸侯,以之作为周王室的屏障。西周时代的诸侯国家,具有高度的自治性与独立性,与美国邦联时期的各州具有很大的相似性。在这样的中央和地方关系中,象征着“中央”的周王室越来越弱,到了春秋以后,几乎不能发挥“中央的积极性”;反之,地方诸侯则越来越强,最后成为了战国时代的独立国家。战国末年,秦始皇征服六国,废除诸侯体制,建立了统一的郡县制国家,与之相配套,秦始皇还按照法家的学说,推行“无书简之文,以法为教;无先王之语;以吏为师”{2}714的国策。在这样的体制下,秦王朝中央的积极性、主动性能够得到很好的发挥,但是,地方的积极性、主动性受到了严重的抑制。地方不仅不能发挥主动性,各个地方之间在文化传统方面的固有差异也不能得到承认,被严重禁锢的各个地方由于陈胜吴广的起义,终于找到了挣脱束缚、舒展自己的机会。可以从多个角度解释阳城人陈胜的名言:“天下苦秦久矣”{3}332。如果要从中央和地方的关系来解释,那就是,在秦代,地方没有基本的自由舒展的空间,地方被拘禁在一个狭小的、格式化的逼仄空间里,地方的积极性不能发挥出来。这是从中央和地方关系来解释秦的灭亡。
 
  由于客观条件等方面的原因,周代的中央太弱、地方太强,导致了周王室的逐渐式微;秦代的中央太强,过度地压缩了地方的空间,导致了秦王朝的迅速覆灭。汉代以后,中央和地方关系得到了改进。西汉初期,既分封诸侯,又建立郡县,这是一种相对均衡的地方制度安排。后来,西汉王朝采纳贾谊提出的建议,“欲天下之治安,莫若众建诸侯而少其力”{4}489,进一步解放了中央,同时也解放了地方,中央和地方两个积极性都得到了较好的发挥。正是在这样的基础上,从汉至清两千多年间,在郡县制的基本框架下,中央对地方保持了有效的控制,中央对地方也留出了较大的空间。一个比较生动的例证是:地方官员由于公务比较简单,因而有大量的时间进行诗歌及其他文艺方面的创作。尤其是地方的基层社会,在所谓“皇权不下县”的治理格局中,享有的自治空间比较宽广,地方绅士或家族长老可以根据基层社会的实际情况,自主地处理基层社会事务。譬如,关于基层自治,梁启超在《中国文化史》中写道:“乡治之善者,往往与官府不相闻问,肃然自行其政教,其强有力者且能自全于乱世,盗贼污吏,莫敢奈何”{5}5107。关于家族自治,瞿同祖在《中国法律与中国社会》中写道:“在社会和法律都承认家长或族长这种权力的时代,家族实被认为政治、法律之基本单位,以家长或族长为每一单位之主权,面对国家负责。我们可以说家族是最初级的司法机构,家族团体以内的纠纷及冲突应先由族长仲裁,不能调解处理,才由国家司法机构处理。这样可省去司法官吏许多麻烦,并且结果也较调和,俗话说清官难断家务事是有其社会根源的。”{6}28-29在这样的治理体系格局中,从总体上看,中央和地方两个积极性能够得到较好的发挥,这也是传统中国从汉至清两千多年,能够延绵不断的一个重要原因。
 
  辛亥革命以后,随着清朝的终结与民国的肇始,中央和地方关系又趋于失衡。在民国时期,无论是北洋政府时期还是国民党政府期间,一个基本的趋势是:中央的权威性不够,中央不足以有效控制国家事务,地方有较强的自主性。这种情况在1949年以后得到了根本性的扭转,中央的权威性与积极性得到了足够的保障,但是,地方的主动性、积极性又有所弱化。针对这样的中央和地方关系,毛泽东在1956年的《论十大关系》一文中指出:“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,当前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有。”{7}31中央和地方两个积极性的问题,由此也成为了当代中国国家治理体系中的一个关键问题。
 
  正是在这样的背景下,党的十九届四中全会重新提出了充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制问题。从历史上看,这个问题由来已久,至关重要,时至今日,依然是国家治理体系中的一个重要环节,是国家治理体系与治理能力现代化不容回避的一个根本性问题。在当下的中国,针对国家治理体系,如果要重写一篇“论十大关系”,中央和地方关系依然是其中的一大关系。从这个角度来看,处理好中央和地方关系,充分发挥中央和地方两个积极性,乃是推进国家治理体系和国家治理现代化的一个重要环节。
 
  二、从中央和地方两个积极性看地方立法的政治属性
 
  如果说,充分发挥中央和地方两个积极性对国家治理体系的完善、对国家治理能力现代化具有重要的意义,那么,如何发挥中央和地方两个积极性?这就要从体制机制上理顺中央与地方的权责关系。分别来看,中央的权责主要包括两个方面:一方面,加强宏观管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一,概括地说,就是要维护国家统一。另一方面,适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,这是一个列举性的规定,指明了中央需要适当强化管理的几个具体领域。
 
  针对地方,则应当“赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作”。这个基本要求旨在发挥地方的积极性。这个基本要求对地方立法来说,包含了两个方面的意蕴:第一,“支持地方创造性开展工作”,意味着地方立法机构应当创造性开展地方立法工作。第二,“赋予地方更多自主权”,意味着地方立法机构被赋予更多的立法自主权。因此,对于地方立法来说,这个基本要求的实际含义可以解释为:地方立法机构应当更加自主地开展创造性的地方立法。按照这样的要求开展地方立法,从地方的立场来看,有助于发挥地方的积极性、主动性与创造性;从国家治理体系来看,有助于发挥中央与地方两个积极性,两个积极性的充分发挥是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。这就是地方立法在国家治理体系中承但的使命,这个使命也是一个政治使命。
 
  因此,要理解地方立法对于发挥中央和地方两个积极性的作用,要理解地方立法在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用,首先应当看到地方立法的政治属性。
 
  通常认为,地方立法主要是一个立法方面的专业问题,或者更宽泛地说,是一个法学或法律专业问题,因此,应当强化地方立法的专业性。正如论者所指出,“针对地方人大立法参与主体存在的立法理念有待充实、专业化程度仍需提高”等方面的问题,“应当结合不同类型立法人员的功能和特点进行立法人才专业化培养”{8}。这当然是有依据的,地方立法确实是一项专业性、技术性很强的活动。但与此同时,还应当看到,地方立法既是一个立法与法律方面的专业问题,更是国家治理体系中的一个问题,是国家治理体系与治理能力现代化的一个环节,具有明显的政治属性与政治意义。因此,从政治层面来看,在地方立法的过程中,地方立法机构也要考虑中央与地方的关系,更具体地说,就是要处理好维护国家统一、维护中央权威与地方立法的创造性、自主性之间的关系。其中,维护国家统一主要是维护国家法制统一、政令统一、市场统一,这三个方面分别指向法律、政治与经济。维护中央权威主要是指维护中央对宏观事务的管理。在此前提之下,充分发挥地方立法的创造性与自主性。为了充分回应地方立法的这种政治属性,有必要注意以下几个方面的问题。
 
  首先,在发挥地方立法的创造性与主动性的过程中,需要考虑单一制的国家结构形式。单一制的国家结构本身就是处理中央与地方关系的一种宪制安排。与单一制并列的国家结构形式还有联邦制,甚至还有更加松散的邦联制。上文提到美国从邦联制转向联邦制,也提到周代的诸侯制度与秦代的郡县制度,这些处理中央和地方关系的历史经验与教训,虽然可以作为当代中国处理中央和地方关系的知识背景,但是,当代中国的国家结构形式不同于前文提到的中外历史上出现过的国家结构形式。一方面,当代中国是一个单一制国家,按照学者的看法,单一制国家的要义在于:“无论分权至如何程度,其地方团体的事权,总系经由中央政府以普通的法律或命令规定。”{9}316-317另一方面,在单一制的基本框架下,地方制度也并非整齐划一。其中,民族自治地方享有宪法、民族区域自治法赋予的民族区域自治权,这样的自治权为民族地区的立法提供了更大的空间,可以容纳更多的创新性,也可以容纳更多的地方色彩。直辖市的地方立法主体相对简单,只有直辖市的人大与政府可以分别制定地方性法规和地方规章,由此导致的结果是:直辖市的地方立法相对集中。至于各省的地方立法,在全省范围内,不仅有省一级的地方立法,还有省会城市的地方立法,与此同时,设区的市也享有地方立法权。由此导致的结果是:各省的地方立法相对于直辖市的地方立法来说,呈现出相对分散的特征:从立法层级来看,既有省级立法,也有副省级省会城市的立法,还有设区的地市级的立法,有些省份还有经济特区的立法,等等。这种多样化的地方制度,表明我国单一制的国家结构形式具有丰富的内涵,这些丰富内涵都是地方立法需要考虑、需要回应的制度框架或制度背景。
 
  其次,在发挥地方立法的创造性与主动性的过程中,还需要考虑地方立法的边界问题。如前所述,在发挥中央和地方两个积极性的体制机制中,需要“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权”,因为,这几个方面的事项,具有比较明显的跨地区、跨区域的性质。其中,知识产权在空间上流动性较强,加强中央对知识产权的统筹保护,有助于提高知识产权保护的实际效果。养老保险是基础性的民生工程,加强中央在养老保险方面的统筹,有助于整合各方面的资源,把这项兜底性的民生工程做得更实。跨区域的生态保护也不是一个地区能够有效完成的,需要中央层面上的协调管理。针对这几种事项的立法,应当更多地归属于中央立法。如果地方立法需要针对这几种具体事项制定相应的地方性法规或规章,就应当考虑立法边界的问题。在这几个具体的领域,地方立法的创造性、自主性应当受到适当的节制。
 
  再次,地方立法还需要考虑相互关联的两种政治上的要求。这两种要求其实也是地方立法需要遵循的两种规范:既要维护国家统一、维护中央权威,又要发挥地方立法的创造性、主动性。尤其需要注意的是,地方立法机构创造性地开展立法工作,必须在中央大政方针的框架内进行。地方立法如果不能体现创造性,就没有很好地体现中央希望发挥两个积极性的要求。但与此同时,倘若地方立法没有注意维护国家法制统一、政令统一、市场统一,那就更加明显地偏离了中央的要求。这两种情况,都可以说是“政治不正确”。为了避免这两种“政治不正确”的情况,地方立法应当把维护国家统一、维护中央权威与地方立法的创造性、自主性有机地结合起来,体现“在服从中创造,在创造中服从”这样的精神与理念。笔者曾经在关于司法权本质问题的分析中写到:“司法权本质的正面规定性是服从法律,反面规定性是创造法律,同时,服从法律必须是创造过程中的服从,而创造法律必须是服从过程中的创造。只有通过创造法律,才可能真正做到服从法律;只有通过服从法律,才能真正实现创造法律。而法律的生命,不在法学,不在立法,就在于创造性地服从法律与服从法律中的创造性。司法权的本质规定性,就体现在服从法律与创造法律之间既相互矛盾又相互依存的关系中”{10}194。借用这样的分析理路,可以发现,在单一制的国家结构中,地方立法的正面规定性是维护国家统一、维护中央权威,反面规定性是追求地方立法的创造性、自主性,两者是统一的,只有创造性地开展地方立法,才能真正维护中央权威,因为,创造性地开展地方立法正是中央提出的要求,是中央发挥两个积极性、推进国家治理体系和治理能力现代化的一种安排。当然,创造性地开展地方立法的前提,则是坚定不移地维护国家统一与中央权威。从这个特定的角度来说,地方立法的生命,就体现在维护国家统一、维护中央权威与地方立法的创造性、自主性之间既相互矛盾又相互依存的关系中。
 
  最后,地方立法要处理好维护国家统一、维护中央权威与体现创造性、自主性的关系,本质上是一个“度”的把握问题。什么是“度”?在当代中国,关于“度”的本体意义,李泽厚在他的《历史本体论》一书中,开篇就写道“:‘度’就是‘掌握分寸,恰到好处’。为什么?因为这样才能达到目的。人类(以及个人)首先是以生存(族类及个人)为目的。为达到生存目的,一般说来,做事做人就必须掌握分寸,恰到好处。”{11}1这就是“度”的本体性。如果追根溯源,还可以发现,《论语》一书已经反复论证了“度”的理念与方法。譬如,《论语·尧曰》:“尧曰:‘咨!尔舜,天之历数在尔躬,允执其中。四海困穷,天禄永终。’舜亦以命禹。”《论语·子路》:“不得中行而与之,必也狂狷乎!狂者进取,狷者有所不为。”《论语·先进》:“子贡问:‘师与商也孰贤?’子曰:‘师也过,商也不及。’曰:‘然则师愈与?’子曰:‘过犹不及。’”《论语·雍也》:“中庸之为德也,其至矣乎!民鲜久矣。”此外,在古希腊时代,亚里士多德也曾论及“度”的价值与意义,他说:“如果德性也同自然一样,比任何技艺都更准确、更好,那么德性就必定是以求取适度为目的的。”{12}46这些关于“度”的认知,对地方立法妥善回应其政治属性具有启示意义:在国家治理体系中,更具体地说,在发挥中央和地方两个积极性的过程中,地方立法在政治上的考量,其实是一个“度”的问题。古今中外的智者关于“度”的本体性思考,可以转化成为当代中国完善地方立法的政治智慧。
 
  三、从中央和地方两个积极性看地方立法的法律属性
 
  在国家治理体系中,从充分发挥中央和地方两个积极性的要求来看,地方立法既具有鲜明的政治属性,同时具有强烈的法律属性。所谓地方立法的法律属性,是指地方立法作为国家立法体制的一个组成部分,是一项立法活动,应当遵循立法的基本要求。对此,2019年“决定”提出:“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重要领域立法,加快我国法域外适用的法律体系建设,以良法保障善治。”这段论述对于地方立法作为一种立法活动,提出了多个方面的要求。
 
  (一)在立法原则上坚持科学立法、民主立法、依法立法
 
  关于这三项原则的论述,已经积累了较多的学术文献,这里不再逐一引证。不过,如果把科学立法、民主立法、依法立法的原则运用于地方立法的过程,又会面临一些新的要求。分而述之,科学立法原则对地方立法的核心要求在于:充分结合本地区的实际情况,包括本地区的经济发展状况、历史文化传统、人口数量、地理位置、气候条件等方面的因素,都是必须考虑的具体情况。地方立法只有充分回应地方的实际情况,才可能实事求是,实现立法的科学性。民主立法原则对地方立法的核心要求在于:充分体现特定地方的人民群众对规则和秩序的理解,充分满足特定地方的人民群众对于公平正义的期待。这就是说,地方立法的科学性与民主性,都应当根植于地方。
 
  在《地方知识》一书中,格尔茨认为,知识都是地方性知识。按照他的观点,法律乃是一种地方性的知识,当然也是一种地方性的技艺。正如“航海、园艺、政治和诗学一样,法律与民族志都是地方性的技艺:它们都凭借地方知识来运作”{13}261。这个观点,对于地方立法的科学性与民主性来说,具有很好的参考价值。在《法律地理学》一书中,笔者也曾专门论及法律的地方性,因为“不同的地理区域会培植出不同的法律形态”{14}20。充分尊重法律的地方性,有助于把一般性的科学立法、民主立法的原则转化成为具体的地方立法原则。
 
  依法立法原则对地方立法的要义主要在于:在地方立法的过程中,既要遵循中央立法关于地方立法权限、立法程序等方面的规定,也要遵循地方立法关于立法权限、立法程序等方面的具体规定。概括地说,地方立法应当从地方的角度,更加语境化地贯彻科学立法、民主立法、依法立法的原则,而且,在贯彻这三项原则的过程中,也要体现一定的创造性。
 
  (二)在立法工作中完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的机制
 
  在这个工作机制或工作格局中,党委领导主要是指地方党委对地方立法的领导,其中,省级立法主要由省级党委领导,地市级立法主要由地市级党委领导。关于党委对立法的领导,2014年的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称2014年“决定”)已经作出了原则性的规定:“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”从内容来看,这些规定主要是针对中央立法的,但对地方立法也具有指导意义。此外,2016年由中共中央发布的《关于加强党领导立法工作的意见》对地方党委领导地方立法作出了更加具体的规定,按照这个“意见”,地方党委对地方立法的领导主要是政治领导,亦即立法方针、立法政策的领导。
 
  人大主导主要是指有立法权的地方人大对地方立法的主导。对于人大在立法活动中的主导作用,2014年“决定”规定:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”这些规定,同样应当作为地方人大主导地方立法的根本遵循。当然,在地方人大主导地方立法的过程中,必须坚持党的领导,实行党领导下的人大主导。
 
  政府依托主要是指地方立法对地方政府的依托。这种依托可以从两个方面来理解。一方面,地方人大在制定地方性法规的过程中,特别是在地方性法规的起草阶段,应当充分依托政府,尽可能充分发挥政府的作用,让草案的内容更加符合地方治理的实际情况;另一方面,地方规章的制定则是全面依托于地方政府。此外,针对“各方参与”,2014年“决定”要求:“健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。”这段论述为地方立法过程中的“各方参与”,提供了具体而全面的指引。
 
  (三)在立法方式上注重“立、改、废、释”并举
 
  无论是中央立法,还是地方立法,都应当注重“立、改、废、释”并举。这就是说,地方立法作为发挥中央和地方两个积极性的一种法律活动,其具体的方式可以分为四种。其中,“立”是创制地方性法规或规章的立法方式。在某个特定的地方,原先并没有某种地方性法规或规章,由于地方治理的需要,经过相应的立法程序,制定出新的地方性法规或规章,这是地方立法的基本方式与常规方式。这样的立法方式直接丰富了地方立法的体系,间接丰富了中国特色社会主义法律体系。
 
  然而,“立”的方式并不是地方立法的唯一方式。在“立”的方式之外,还有“改、废、释”三种地方立法的重要方式。无论是就全国来看,还是就某个特定的地方来看,在法治建设的起步阶段,都需要先行解决“有法可依”的问题。在那样的背景下,对地方立法来说,制定地方性法规或规章,显得尤为迫切。但是,在数十年之后,在中国特色社会主义法律体系基本形成的条件下,既使是对地方立法来说,“改、废、释”的任务也开始凸显出来。根本的原因在于,数十年以来,中国与世界已经发生了深刻的变化,在全国范围内,各个地方的变化当然也会随之发生。数十年前的农耕地区,可能已经变成了典型的工商地区,生产方式、经济形态的变化必将引起生活方式、交往方式的变化。因而,一个地方的治理就像整体性的国家治理一样,其重心、方式也在随之发生变化。这就会导致旧的地方立法不能适应新的时代与新的环境,这也是“改、废、释”三种立法方式随之兴起的根本原因。
 
  旧的地方性法规或规章,如果只有个别条款或部分条款不能适应本地区在新时代的新需求,那就应当通过“改”的方式,修改相关的条款,促成旧的地方性法规或规章与时俱进。如果是一部地方性法规或规章在整体上已经不能适应本地区在新时代的新需求,或者是已经完成了它的历史使命,那就应当通过“废”的方式,废止这样的地方性法规或规章。还有一些地方性法规或规章,如果可以通过“释”的方式,由地方立法机构以“解释”的方式,为相关的条款或概念赋予新的含义,也可以推动地方立法以旧的形式装上新的内容。这三种立法方式的选择与运用,也有一个“度”的问题。其中,“释”的方式,有助于维护地方立法的稳定性,但可能弱化“深化改革”或“创新”等方面的价值目标;“废”的方式恰好倒过来,有助于实现“深化改革”或“创新”这样的目标,但对地方立法的稳定性有一定的负面影响;“改”的方式则处于“释”与“废”之间。但是,我们也不能说,“改”的方式就是最好的,因为“改”的方式同样会影响地方立法的稳定性。
 
  因此,“改、废、释”再加上“立”,这四种立法方式的选择,应当综合考虑地方性法规或规章与时间、空间以及特定时空范围内的经济、政治、文化等诸方面的因素,进行研究与判断,进而作出精准的选择。这样的选择属于立法学,因而是一门科学,要遵循科学立法的原则,但它其实也是一门技艺,因为其中的分寸感、对“度”的把握、对“火候”的拿捏,其实是一种精微的技艺。不过,“由‘艺’进于‘道’,应当作为中国法律思想与法律学术未来的憧憬”{15}209。正是通过这种精微的技艺,才能最大限度地促成地方立法完成它对国家治理体系和治理能力现代化所承担的使命。
 
  (四)在立法重点方面加强关键环节立法
 
  加强重点领域立法,既是整个立法工作的方向,也是地方立法的方向。对于当下的地方立法来说,为了充分发挥地方的积极性,还应当注意一个关键环节,这个关键环节也是地方立法应当关注的重点领域,那就是:规范地方分级管理体制,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。
 
  这个关键环节的实质,是一个地方或者一个区域范围内不同管理层级之间的权责划分问题;在一定程度上,也可以视为中央和地方关系在一个地方之内的延伸。可以从宏观、中观与微观的区分来看这个问题。在全国范围内,应当发挥中央与地方两个积极性,这是国家治理体系的一个环节,是宏观层面上的问题。同样,在一个省、自治区、直辖市的范围内,也有一个发挥省、市、县、乡等多个积极性的问题,这就是中观、微观层面上的问题。要处理好这个问题,中央应当提供基础性的法律规则,但是,地方也应当提供创造性的、更有针对性的、更加具体的规则。这就为地方立法开辟了一个较大的空间:以地方立法的方式,以法治的方式,优化省、市、县、乡四个层级的权责安排,最大限度地发挥地方各个管理层级的积极性。这样的地方立法,其实是在更加微观的层面上,更加精准地发挥地方的积极性、进而促成中央和地方两个积极性,这是扎根地方、扎根基层推动国家治理体系和治理能力现代化的一项基础性的立法工程。
 
  四、结语
 
  上文的分析表明,有必要从国家治理体系的要求,来理解新时代的地方立法。在国家治理体系中,充分发挥中央和地方两个积极性是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要环节。为了发挥中央和地方两个积极性,古今中外的国家治理者都经历了一个艰难的探索过程。在正视若干历史经验与教训的基础上,应当看到地方立法对于发挥中央和地方两个积极性、进而推进国家治理体系和治理能力现代化的作用。
 
  地方立法要承担对国家治理体系和治理能力现代化的使命,应当分别着眼于地方立法的政治属性与法律属性来研究。全面理解地方立法的政治属性,有助于处理好维护国家统一、维护中央权威与发挥地方立法的创造性、自主性之间的关系,有助于保障地方立法在正确的政治方向上不断前行。全面理解地方立法的法律属性,有助于强化地方立法的法理基础,有助于提升地方立法的法治水平。概而言之,积极而稳健的地方立法,兼顾政治性与法律性的地方立法,是充分发挥中央和地方两个积极性、进而推动国家治理体系和治理能力现代化的基础。

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