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博客

第一届长三角乡村振兴法治论坛观点略述与简评

  就长三角地区乡村振兴法治保障问题而言,在苏南、浙北等区域为代表的城乡融合先行地区讨论乡村振兴的策略,需要基于城镇化发展的立场分析乡村建设与治理的思路与方案。2019年11月15-17日,在浙江省法学会三农法治研究会与浙江农林大学乡村振兴法治研究所等单位承办的“第一届长三角乡村振兴法治论坛暨浙江省法学会三农法治研究会2019年学术年会”中,与会学者与实务界人士围绕农村承包地、宅基地、经营性建设用地使用权、集体资产股权质押、集体经济组织决议效力规则、农民专业合作社法实施困境、家庭农场的法律地位、农地股公司的农地未实现利益、食用农产品生产记录的法律规制、新型农村合作金融监管问题、村民自治组织诉讼风险防控、法治乡村建设主体、乡村矛盾纠纷多元化解机制、农村合作医疗制度、农田污染类环境公益诉讼、耕地生态补偿机制、重金属污染土壤的防治对策等问题展开讨论。对于论坛中呈现的部分观点予以理论反思,能够为后续的讨论与研究创造条件、夯实基础。
 
  一、探索完善农村集体经济制度的可能路径
 
  土地问题是乡村振兴的基础问题。在土地公有制的前提条件下分析相关制度的改革与完善对策,首先应当考虑在梳理制度发展脉络的基础上提出革新配套制度的方案。只有充分探究了完善现有制度的可能,才能够更清晰地辨别引进域外物权法律制度改造现行制度的成本与风险。
 
  (一)“公有私用”的土地制度蕴含发展潜能
 
  我国《宪法》的第6条与第10条界定了构建土地制度的政治预设。在维护政治传统稳定延续的价值判断指导下,对于当前农村集体所有土地碎片化、闲置化利用状态的问题进行剖析,首先应当坚持“公有私有”的制度逻辑来看待实践中出现的问题。“《宪法》规定我国实施‘生产资料的社会主义公有制’,土地是基本生产资料,土地公有制构成全部土地制度的基础。土地集体所有是公有制的一种形式。”农村集体所有土地分为农用地、宅基地、集体建设用地与未利用地。统分结合的双层经营体制确定了公有制下的行政配额安排模式,承包经营户最初获得承包地与交纳村统筹、乡提留等公益费用的义务相联系。尽管在取消农业税费的改革过程中,村统筹、乡提留等费用被免除,但这种安排应当被理解为政府将通过财政支出的方式来填补相应的资金缺口,以保证农村地区的公共服务水平稳定提升。既然最初按户分配承包地,并非民法上的物权配置问题,那么承包经营户此前对所承包的土地并不享有民法上的财产权益,而只是土地生产粮食功能、社会保障功能的落实者和受益者。与农户承包经营土地的特征相似,村民通过申请行政给付的方式,向村集体提交分配宅基地申请,经乡镇政府审核后报县政府审批。即使改为乡镇政府审批,也并未改变行政配额安排的基本属性,所以这种福利保障式的行政给付不是民事权利。“在住宅用地方面,经历住房改革之后,城镇居民主要从市场购买商品房满足居住需求,城镇低收入群体则通过保障房、廉租房等福利形式获得住房保障。农村宅基地按需供给、一户一宅制度同样具有社会保障性质。”当前,农村宅基地分配的首要问题是部分家庭未能及时申请到宅基地,而有些家庭存在一户多宅的情况,所以造成分配不公的现象。通过向一户多宅的家庭征收使用费,督促其退还多占、超占的宅基地或者按标准交纳使用费,才能维护分配公平。在城镇化的过程中,部分村开始集中建设住宅楼,因此收回的宅基地,可以逐渐转换为农村建设用地供村集体流转、收益。所以,采取零散方式转让宅基地并非首选的方案。对于进城落户仍占用宅基地的家庭,应当通过收取使用费的方式督促其向村集体退还宅基地。对于进城务工但未落户的家庭,可以鼓励其出租宅基地上的房屋,减少房屋空置率。空心村的现象,会随着城乡建设用地增减挂钩、集中建设村民住宅楼政策的推行而逐渐缓解。
 
  (二)主动激活集体经济组织的统筹、媒介功能
 
  村民委员会等自治组织的主要职能在于公共服务,而村集体经济组织的功能在于维护、经营村民集体共有的资源与资产。在欠发达地区,村集体经济组织的功能主要由村民委员会代为行使,因此集体经济组织已经湮没于民众历史记忆的底层。在东部的经济发达地区,集体经济组织因为获得了再次发挥统筹作用的社会条件而可能逐渐向现代公司制企业转化。在城镇化趋势迅速发展的时代背景下,集体经济组织与村委会等自治组织逐渐分离的模式表现为三种:“一是旧村改造模式,指地方政府对村集体经济组织和村自治组织的整体性改造,并使之相互分离;二是产业升级模式,指村集体经济组织的职能从农业转为商业,发展壮大并脱离了村自治组织的模式;三是征地拆迁模式,指征地拆迁使得村集体经济组织的资产规模萎缩而失去重要性,村自治组织则转为村委会而实现村级组织分化的方式。”从城乡统筹、融合发展的角度来看,逐渐缩小城乡公共设施配套、公共服务覆盖范围的差距,需要政府在财政开支方面对农村地区予以倾斜照顾。因此,尽管集体经济组织分担村域公共服务开支的模式可能还需要延续一段时间,但在地方政府有财力承担农村地区公共服务开支的条件下,集体经济组织就可以迅速凸显企业属性,向专业合作社或公司制企业的形式稳健转型。就现实情况而言,“根植于集体所有权之上的农村集体经济组织,必然具有资产不可分割性、成员社区性、组织稳定性和职能特定性等不同于其他团体法人的特质,这也是《民法总则》将其规定为特别法人的立法理由。”对于集体经济组织的民主议事与表决规则、构成要件与瑕疵形态、效力来源与效力范围以及集体经济组织章程与相关法律中的效力性、管理性强制规定的梳理,可以为解决此类纠纷的司法审查工作提供参考的思路。在区分农村集体经济组织决议的成立要件、生效要件,并完善民主议定的程序规则之后,农村集体经济组织发挥统筹功能的条件将更为充分。《广东省农村集体经济组织管理规定》《浙江省农村经济合作社组织条例》等地方性法规均有利于落实2016年12月发布的《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出的相关要求。从集体土地的集约化利用、规模化流转角度来看,“在农地流转过程中涉及各方主体,政府部门和中介组织的参与显得尤为重要,他们为农地流出方和流入方之间的交易提供了直接和间接的桥梁。中介组织能够为流出方和流入方及时提供市场需求信息、降低交际成本、促进土地流转市场的有效运转,而政府部门主要职能则体现在对土地的管理上。”承包地碎片化的问题难以通过物权化的方式予以解决,因此需要发挥集体经济组织的调控、统筹作用。对宅基地上房屋的单独租赁使用,同样无法产生类似于建设用地增减挂钩政策所带来的整体效应,因此集体经济组织需要发挥积极作用,为承包大户、家庭农场的承包经营创造条件。
 
  综上所述,借鉴域外民法制度对承包经营权与宅基地使用权进行物权化改革,需要直面类似日本、台湾地区农地碎片化的基本国情造成的承包地流转受限的制约条件,以及宅基地作为社会保障性质的住房用地所具有的公益性质。华中科技大学副研究员桂华在专着《中国土地制度的宪法秩序》中强调,土地承包经营制度与宅基地的“用益”功能与物权制度在根本机理方面存在显着差异。“现代民法中的土地所有权概念源于现代国家构建之时,以古典时期的所有权概念为原型,同时将负载于土地上的公共职能予以涤除。由此,在现代性的民法理论中,土地成为所有权指向的纯粹客体。但是,集体土地所有权承担着诸多公共职能,与纯粹私法意义的所有权存在显着区别,因此应当在把握集体土地所有权概念特殊性的基础上完善我国集体土地权利体系。”对于土地承包经营权的制度改革问题,从之前学者调研的结果来看,目前主要的流转方式为债权性流转。若实现物权性流转,难免会出现抵押融资的问题。资本下乡必然从农村和农业中抽取利润。无论是股权还是抵押权都会抽空土地承包经营权的实际效能。正如申建平教授所言,“宅基地使用权承担着对农户的居住保障功能,具有鲜明的福利性和严格的身份性,并不能自由转让,只能在非常有限的范围和条件下流转。”“作为非集体经济组织成员的受让人可以取得宅基地使用权的租赁权,但宅基地使用权仍然应由原集体经济组织成员享有,同时应当在宅基地使用证书上对租赁权及使用期限进行登记。”对于集体经营性建设用地,在符合土地利用规划与耕地保护政策要求的前提下,构建合理的集体经营性建设用地入市收益分配机制,才能构建起集体成员与建设用地流转收益之间的利益关联机制。
 
  二、高度重视生产组织形式革新与金融服务供给
 
  从统筹城乡发展、促进城乡一体化视角来看待乡村振兴的建设路径问题,需要讨论培育城乡统一的商品市场与生产要素市场体系、加快建设以农产品加工为核心的农村工业生产基地建设、发展农村合作经济组织以推动产业化经营等机制建设的细节内容,也需要坚持以农民为主体、因地制宜、与时俱进的发展思路。例如,在韩国的新村运动中,“政府虽大力支持新村运动,但不包办,走的是一条发动群众、依靠群众的道路。新村运动建设项目的选定和组织实施须通过村民大会集体决策,允许项目选择灵活机动,推进进度有快有慢。这极大地提高了农民参与新村运动的积极性,激发了农村内部的发展活力和潜力。”实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标,需要通过“产业振兴、组织振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴”五种路径开展探索,也需要通过健全法律制度对有效的探索经验予以确认和巩固。例如,在2016年出台的《浙江省农村集体资产管理条例》就对“全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认,加快推进集体经营性资产股份合作制改革”等有关改革措施进行了详细规定。
 
  (一)丰富农业经营组织形式以提升规模化效益
 
  在农业经营过程中,土地规模化经营有利于提高农业生产效率。在统分结合的双层经营体制下,集体经济组织负责农田水利、技术推广等一家一户缺乏必要成本予以完成的任务。在市场经济体制下,发展农业生产合作社、借助市场化运营的农业服务组织的力量来提高耕作效率,已经成为农业生产环节的发展趋势。“承包农户将农业生产经营中的一个或几个环节委托给农业服务组织,实行规模服务。例如,遂昌县穗香杂交制种专业合作社购置了3台15马力农田耕整机,3台担架式、19台背负式动喷雾器,并组织农户自行购置小型农田耕整机、喷雾器,建立机耕、植保服务队,由退休的农机干部负责组织。”2017年修订的《农民专业合作社法》在扩充合作社发展空间、强化合作社内部管理、调整农民专业合作联社出资形式等方面赋予农民专业合作社更充分的经济自主权,有利于提升农民专业合作社标准化、品牌化水平,增强抵御市场运营风险的能力。2019年9月中央农办、农业农村部等11部门联合印发《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》。“截止2018年,我国有大约87.7万个家庭农场,经营耕地面积1.76亿亩,平均经营规模200.2亩。平均每个家庭农场有劳动力6.01人,其中家庭成员4.33人,长期雇工1.68人。全国家庭农场销售农产品的总值为1946亿元,平均每个家庭农场年销售农产品30多万元。”近年来浙江省各地的家庭农场发展迅速,在季节性融资、农业保险等方面都亟需相应的制度保障。种粮大户、家庭农场、专业合作社与以债权性经营权入股的农地股公司等不同的组织形式可以为促进农业规模化经营创造条件。除了组织形式的探索与创新之外,农村新型金融组织的发展、农产品合格证制度的完善都是提升农业产业效益的必要条件。
 
  (二)增强农村金融合作以确保信贷可得性
 
  金融服务就像是实体经济的血液。在改革开放以来,农村金融服务机构并未有效发挥服务农业经济发展的作用,特别是在近年来逐渐演变为吸收农民存款向城市地区供应贷款的服务机构。这个问题已经受到各界的重视,因此发展普惠金融、创新小额信贷调查技术、发展信用户、信用村等创新举措得到管理机构的高度肯定。“现代农业规模化、集约化的发展离不开金融的强有力支持,但农村金融服务体系不健全,新型农村经营主体融资难度高、信息不对称仍是农村金融发展亟需解决的问题。”在南充市仪陇县张爷庙村资金互助社、兰考县贺庄村资金互助社与广东中山小榄村镇银行、内蒙古克什克腾旗农银村镇银行、江山县农村合作银行等金融服务机构探索经验的基础上,农户联保贷款、农户小额信用贷款、微小企业贷款等小额信贷业务的有序发展,为以贷款技术和信用制度为前提的替代抵押担保贷款模式创造了发展机遇。“农民金融合作需要借助乡村社会内部的熟人社会秩序,尤其是熟人社会自身的信息对称机制和隐形抵押制度,以便在重复博弈中形成制度均衡。同时,作为一种严格的风险管控规则,借用现代银行的制度规范有助于强化信息对称和防范不确定性风险。”在有效控制农村合作金融组织融资方式、坚持社员内部互助的封闭性基础上,为处于初级发展阶段的农村合作金融组织提供必要的自治与自律空间,加强培训服务与专业指导,能够使农村合作金融成为商业性金融的有益补充。“农民资金互助社所具有的信息优势和监督优势,降低了其对贷款农户收入水平的要求,即使是贫困农户,在‘共跻监督’机制的作用下也能有机会获得信贷资金。”深入推进农村普惠金融工程建设,需要在通信基础设施建设与农村信用体系建设两方面着力,以解决农村地区金融服务不全面、不均衡和不包容等突出问题。提升信贷可得性,能够为农村扶贫工作的开展提供重要推力。在商业金融机构缺乏发放信用贷款积极性的条件下,农村合作金融坚持“成员封闭、业务封闭、不对外吸储放贷、不支付固定回报、社区性”等监管要求,就有可能保持较强的自控能力,为乡村振兴提供必要的金融服务。
 
  综上所述,乡村振兴需要以经济发展、产业兴旺作为根本动因。生产组织形式的革新与拓展能够为农业规模化发展创造条件。只有实现生产组织形式的革新,才能够顺利地推行食用农产品生产记录与合格证管理制度。“以合格证为载体的食用农产品自我规制体系必须建立在市场主体积极参与的基础上,通过各方协力才能充分发挥作用。其中,农产品生产者能够积极采取内控措施保障农产品的质量是制度成败的关键,而农产品生产者自我规制的实现,不仅要靠责任威慑,而且要和生产者追求经济利益的商业动机结合起来。”生产合作社或农产品加工企业具有一定的规模,更有动力为扩大农产品销售的市场份额而采取质量内控措施。只有实现乡村产业振兴的目标,构建以公共服务一体化为基础的城乡统一的市场流通体系,才能够解决保障和拉动农村消费市场发展的目标。因为农民收入水平低、农村公共产品供给不足与政府长期缺位直接相关,这恰好是农村流通体系建设滞后的根本原因。“深入推进供给侧结构性改革以促进农村消费发展,其基本要求是要扭转供需错配现状、完善供给体系,以改变‘两多两少’(‘大路货’产品多,低端产品多、名牌产品少、中高端产品少)的农村消费品供给状况,丰富农村消费品供给种类,提高农村消费品供给质量,进而满足农村居民正常消费需求。”农村基础设施建设滞后与社会保障水平不高的实际情况,直接制约了农村居民消费升级的潜力发挥,而农业的弱势地位则是农村消费市场长期低迷的首要原因。只有革新农业生产经营的组织形式,才能改变农业生产者在市场经济运作过程中的被动地位,从而为开拓农村消费市场创造必要的条件。
 
  三、以法治保障为基础提升乡村治理水平
 
  生产发展与生活宜居是乡村振兴的直观表现。乡村生态环境保护与乡村治理机制的有效运行,是实现生活宜居目标的重要保障。国务院办公厅在2017年1月3日发布的《全国国土规划纲要(2016-2030)》中指出,“要严防城市污染和工业污染向农村转移”。“从本质上来说,城乡污染转移的过程也就是城市将其本应承担的环境风险转嫁给农村的过程。在这个过程中,城市享受着发展红利,而农村却承担了额外的环境成本,造成了城乡之间的环境利益失衡。这就需要构建一定的生态补偿机制,来平衡各方利益。”治理有效与乡风文明是一体两面的关系。乡村旅游、休闲农业、农家乐餐饮、民宿产业的发展需要治理有效、村容整洁、乡风文明的条件予以支持。
 
  (一)完善对耕地的生态补偿与污染修复制度
 
  2014年修订的《环境保护法》、2018年出台的《耕地占用税法》以及土地管理法中都规定了生态补偿制度的内容,但是可操作性明显不够。“由于此前人们对农村耕地的长期开发利用、破坏和污染、以及忽视对耕地资源的生态保护,现今我国农村耕地面临着土壤肥力下降、耕地数量减少、生态功能衰退等严重问题。而生态补偿制度作为生态修复、治理的有效途径,能够促进经济、社会、生态环境协调发展。”只有构建市场化的耕地生态补偿、激励与监督机制,才能实现有效保护有限耕地资源的目标。《侵权责任法》第66条规定,“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”。如果要系统地解决污染场地的修复问题,还需要明确土壤修复的标准与归责原则,建立污染场地的信息数据库与多元化的融资模式,通过税收与信贷优惠政策吸引第三方参与治理,并完善修复后的追偿机制。“我国目前对污染场地的修复以城市为主、对农村污染场地的修复关注较少,存在底数不清,认定程序和风险评估制度有待完善,污染场地责任主体和责任分担不明晰,土壤环境质量评估标准滞后、难以应对土壤修复需求,污染场地修复缺乏稳定的筹资渠道等问题。”2019年1月1日实施的《土壤污染防治法》第7条对执法部门的职责做出规定。“生态环境部主导耕地污染的监管执法,负责防治污染的整体工作。其内部下设的环境监测司、土壤环境管理司和环境监察局等部门要各司其职。环境监测司负责耕地污染监测和评估,土壤环境管理司负责开展治理耕地污染工作,环境监察局对污染状况和修复状况及时监督。”生态环境部应当定期向公众公布治理耕地重金属污染情况的信息,以保障公众的知情权。在信息公开的基础上,加大宣传力度以增强公众的环保意识,调动公众参与的积极性,并构建防治环境污染的联动执法机制、环境公益诉讼等相关制度,才能有效防范重大污染事故或填埋污染物的行为持续发生。
 
  (二)构建基于村民自治的乡村治理模式
 
  构建乡镇政府管理与村民自治的良性互动机制,才能克服基层自治组织的行政化趋向。“‘网格化管理’具有极强的单向性、进入性和覆盖性,这就容易使得村民委员会等基层自治组织陷入被动和从属地位,而成为‘类行政化’组织。这意味着国家权力向基层社会自治领域进一步拓展。” 政府属于科层制组织,追求精细化、具体化导向的“命令-服从”型管理方式,会导致基层自治组织能力降低、权限失落的情况。在社会管理与公共服务方面,从维护公共安全的需要出发,加强精细化管理具有必要性,但不能以此为由随意扩大网格化管理模式的适用范围。在以往的平安乡村建设活动中,基层政府倾向于强调“完善县、乡、村三级综治中心功能和运行机制。健全农村公共安全体系,持续开展农村安全隐患治理。加强农村警务、消防、安全生产工作。” 在构建新型的基层治理方式过程中,以多元主体参与为基础,盘活社会资源、促进多元化解纠纷机制建设,实现“小事不出村,大事不出镇”的目标,才能构建起人人参与、人人有责的乡村诉源治理体系。“2017年,浙江法院在全国率先推出在线矛盾纠纷多元化解ODR平台。该平台具有在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等服务功能,并通过递进式、漏斗型的矛盾纠纷分层过滤化解模式,方便群众在线上自主、快捷、高效、低成本地解决纠纷。”只有着力解决民生保障问题,提供适当的就业机会,加强职业技能培训,使边缘群体感受到融入主流社会的希望,并注重对农村有案底人员的必要监控,积极引导其就业、创业,才能消除黑恶势力滋生的社会条件。“由于经济、社会、地域传统等多种原因,一些农村地区出现了由失地农民、刑满释放人员、社会闲散人员等弱势群体组成的社会边缘人群。他们没有固定职业,没有稳定收入,没有正式单位,没有医疗保障等,导致社会对他们的有效关爱和管控不足。对这些特殊群体的忽视,为黑恶势力的形成和发展提供了条件。”
 
  综上所述,产业兴旺与治理有效有可能形成良性互动的关系。中共中央、国务院于2018年2月发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》,对农村地区基础设施建设、乡风文明培育、生态环境优化等方面的规划愿景提出了要求。对于通过村民自治无法解决的城市污染转移等外部性问题,需要基层政府依法发挥管理与保障功能。民众需要政府积极解决公共管理、服务的“缺位”问题,不等于基层政府就此获得“越位”行使职权的理由。“就基层政府与村委会两者之间的关系而言,原来基于《村民委员会组织法》所规定的的‘指导’和‘被指导’关系愈来愈趋向于‘管理’和‘被管理’关系。随着国家对乡村社会治理所投入资源的增加,系列建设项目纷纷落地。资源的下沉一方面促进了乡村地区的发展和建设,另一方面却使村委会对乡(镇)政府的依赖程度明显增强。”只有构建起能够促使村民强化社会参与意识的治理机制,从村庄绿化、环境洁化、河道净化、道路硬化等关系村民切身利益的乡村公共事务着手调动村民的主人翁观念,形成“大事一起干、好坏大家判,事事有人管”的氛围,引导村民树立“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的自治意识,才能有效完善村民自治的制度体系。例如,“旅游的兴起引来大量客流,客流带来市场,市场促进农产品销量,带动第一、二产业转型升级,形成经济效益上的良性循环,既使村民‘富起来’提升了幸福感,也加强了村民的集体意识,使其主动参与村内公共事务。”通过完善乡村治理模式来挖掘乡村的善良风俗,提升乡村社会的凝聚力可以为乡村产业振兴创造人力资源条件。公共文化服务的覆盖则可以为乡村振兴提供必要的智识资源。
 
  总而言之,乡村振兴需要从完善土地制度、推动集体经济组织发展、强化医疗、养老等公共服务、加强基础设施建设、防治环境污染、优化基层治理模式、提升农业规模化发展水平、促进产业转型升级、加强公共文化建设等多方面采取推进举措。对于乡村振兴的目标而言,法治保障是基础,人才与组织支持是关键前提,技术与政策扶持是重要条件。以宅基地的利用秩序为例,“提升基层组织在宅基地方面的治理能力包括两个方面:一方面是依托村民自治机制严格执行一户一宅、超占收回、废弃宅基地复垦等政策;另一方面是严格执行农村土地利用规划与村庄建设规划,健全农村建设规划许可制度”。对于城乡结合部的城郊村或城中村而言,乡村治理需要直面外来人口有序融入的问题。从城乡融合发展的角度看待乡村振兴的对策,需要从调动新兴社会组织参与乡村经济发展、社区服务、公益慈善等方面拓展思路,以民主与法治的方式为村民自主追求产业振兴、生活宜居、乡风文明的生活愿景创造条件。

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