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如何理解审计机构对于社会捐赠资金的审计?

  这两天,收到一些慈善组织的咨询都是针对各省市审计局下发的通知,要求提交各种材料。询问之下,方知晓国家审计署早在2月7日便印发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督的通知》,要求把做好疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督作为重大政治责任,促进疫情防控资金物资和高效实用。此后各省市开始全面启动疫情防控资金和捐赠款物专项审计。忙于开展疫情防治公益项目的慈善组织在繁重的工作中还得腾出手来认真对待此次审计(这对于目前人手非常紧张的慈善组织而言是一种极大的挑战)。我的第一感觉便是:这次审计似乎来的得有点早?而且审计机构是否应该对于慈善组织的资金进行审计呢?带着这些疑问,我开始了资料整理与研究,现在将目前的研究心得与大家分享。
 
  01
 
  审计机构是否应该审计社会捐赠资金:两种不同解释
 
  审计机关对社会捐赠资金进行审计的职责的法律依据应该是《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)第二十三条。根据该条规定,审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。问题在于解释这一条文中的“社会捐赠资金”是否受到“政府部门管理的和其他单位受政府委托管理”这一条件的限制。同时《审计法实施条例》并未对此作出进一步解释,仅仅明确了“此处的社会捐赠资金,包括来源于境内外的货币、有价证券和实物等各种形式的捐赠。”所以对于这一条就会产生两种理解。
 
  第一种解释是狭义解释,即认为审计机关需要进行设计的资金应该是“政府部门管理的和其他单位受政府部门委托管理的社会捐赠资金。”从历次突发事件应对来看,政府部门原先通过设立财政专户或者委托指定的慈善会和红会接收和管理社会捐赠资金,因此,审计机构依法对于这部分资金负有审计职责。如同此次突发事件应对中,武汉市肺炎防控指挥部和湖北省肺炎防控指挥部指定了五家慈善组织和红十字会代为接收社会捐赠款物。所以审计机构依法对于这五家机构接收的社会捐赠资金进行审计有法有据,也能及时回应广大捐赠者的关切,呵护爱心。但是对于“政府部门管理的和其他单位受政府部门委托管理的社会捐赠资金”以外的社会捐赠资金并无审计职责。
 
  第二种解释则认为,这里的“政府部门管理的和其他单位受政府部门委托管理的”仅仅修饰社会保障基金,而不修饰其后的“社会捐赠资金”,那么就意味着审计机关对于所有的社会捐赠资金都有审计职责。因此此次疫情应对中,接受了社会捐赠的慈善组织均应在被审计之列。
 
  【小结】这两种不同解释的分歧点在于:对于“政府部门管理的和其他单位受政府部门委托管理的社会捐赠资金”之外的其他社会捐赠资金究竟是否属于政府审计机关的职责范围之内?为了解决这一疑问,我继续寻找法律规定。
 
  02
 
  常态下的慈善组织审计和突发事件应对中的捐赠资金审计
 
  《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)第72条规定:“慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。”由此可见,慈善组织一般是以年为单位进行审计,而且法律对于具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告才有强制性要求。而且从目前实践情况来看,慈善组织的年度审计一般由会计师事务所来进行,而非属于政府审计机关的职责。但是这一规定适用于常态下的慈善组织的审计。
 
  突发事件应对与此有所不同。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)并未对于社会捐赠资金的审计作出任何规定。反而是《自然灾害救助条例》第二十八条规定,县级以上人民政府监察机关、审计机关应当依法对自然灾害救助款物和捐赠款物的管理使用情况进行监督检查,民政、财政等部门和有关社会组织应当予以配合。同时该条例也明确规定发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件,需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的,参照本条例执行。(需要明确的是,2018年机构改革之后,突发事件应对中的社会救助,已经不归民政部门管辖,而分别由应急管理部门和卫生健康委员会来负责,但是相关立法并未进行及时调整)
 
  【小结】所以,尽管在常态下,慈善组织的资金并不受到政府审计机关的监督,但是在突发事件应对时,审计机关是具有对于所有社会捐赠资金的审计职责的。
 
  03
 
  此次审计对于社会捐赠资金的审计重点
 
  2月7日,国家审计署印发的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督的通知》无疑是此次审计行动的政策依据。该政策中的审计对象包括中央和各级财政安排的疫情防控资金和社会捐赠款物,还包括相关税费减免政策、财政贴息政策、贷款优惠政策等精准到位情况;而且对于社会捐赠款物,则聚焦社会捐赠款物的总体情况、分配和使用情况等。
 
  因此各省市审计机构纷纷开始采取行动,无论是疫情重点地区的武汉市和湖北省,还是疫情相对比较轻的天津等地,都纷纷出台相关措施开展对于上述内容的审计。从各地政策来看,基本上是对于国家审计署通知的落实和贯彻。其中尤为值得注意的是审计署成都特派办要求在不影响被审计单位疫情防控工作的前提下开展相关工作,可谓一语中的。
 
  04
 
  以往突发事件应对中,审计机构介入都比较早
 
  毋庸置疑的是,审计目的在于对各机构和组织接收、分配、使用和管理社会捐赠资金的真实、合法、效益进行审计监督,促进社会捐赠资金的规范和高效使用,而非阻碍或者延缓疫情防治工作的顺利开展。
 
  从以往发生自然灾害等突发事件的经验来看,政府审计机构的介入都比较早。例如汶川地震(2008年5月12日)发生不久,国家审计署于5月29日就印发了《审计署关于严格四川汶川地震抗震救灾资金和物资审计纪律的若干规定》,要求必须处理好审计与救灾工作的关系,不得因抗震救灾而延缓、放松审计或影响抗震救灾工作的正常进行。然后自6月份开始,审计署开始逐步发布关于汶川地震救灾资金物资审计情况报告,通告违法违规事件,公告中央及地方财政安排救灾款物审计情况;当时(6月12日)就社会捐赠部分的审计评价如下:
 
  “……捐赠款物主要接受机构认真履行职责,执行有关规定,加强了捐赠款物管理,建立了信息公开制度,通过网站向社会公布捐赠收入和支出情况。民政部门、红十字会和慈善总会系统救灾款物管理制度比较健全,建立了严格的款物接受、拨付审批手续及拨款程序和有效的内部制约机制,接受捐赠救灾款物的管理比较规范。……捐赠款物的管理从应急抢险初期一定时间内的忙乱状况逐步实现了有章、有序、有力和有效。捐赠款物的使用总体上满足了灾区的实际需求。到目前为止,审计尚未发现重大违法违规问题。”同时也将审计中发现的各类问题和整改情况予以公开。
 
  此后在当年8月、12月分别发布第三号和第四号公告,宣布审计署组织对汶川地震抗震救灾资金物资进行的全过程、全方位跟踪审计任务已顺利完成。全面转入灾后恢复重建跟踪审计之后,审计署重点审计恢复重建物资和资金筹集、分配和管理使用,灾后恢复重建政策实施,灾后恢复重建规划落实和恢复重建工程质量等情况。在此后的四年内(直至2012年),审计署连续进行了灾后恢复重建的跟踪审计,并逐步向社会公开相关信息。
 
  玉树地震(2010年4月15日)发生后,审计署按照要求,部署对民政部等3个中央部门和15个社会组织、31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团抗震救灾资金物资的筹集、拨付、使用和管理情况开展跟踪审计。明确审计目的是促进救灾款物按要求及时到位、有效监管和规范使用,不出重大问题,给社会交一本明白账、放心账。审计范围主要是中央和地方各级财政安排的救灾款物和国内国际社会捐赠款物。一月之后,审计署及时发布了《关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况公告》,并在此后的两年内一直发布跟踪审计报告。
 
  由于汶川地震和玉树地震期间,获得民政部门认可并公开向社会募捐的基金会数量并不多(都为十几家而已),因此审计机构将所有这些基金会也都纳入了审计范围。此次疫情发生之后,积极向社会开展公开募捐的慈善组织数量明显超过了上两次参加自然灾害救助的基金会数量,意味着各级审计机构对这些开展公开募捐的慈善组织均纳入到审计范围之内,对于审计机构而言,也是一个挑战。
 
  当然审计机构务必要处理好疫情防控工作与审计工作之间的平衡关系,不可因噎废食,也不可事急从权。
 
  05
 
  慈善组织如何面对此次审计
 
  对于慈善组织而言,在突发事件应对中开展募捐活动与在常态下开展募捐活动的确有所差异。一方面,突发事件给公众带来铺天盖地的海量信息同时,事件本身就是影响力最大的劝募广告,公众在情感驱使之下,捐赠热忱大为增涨,容易出现捐赠的堰塞湖;有些慈善组织甚至会获得超过其执行能力的善款;另一方面,突发事件应对中的捐款中,捐赠者的意愿若无相反表示,应该都被推定为用于特定突发事件的应对之中,例如本次疫情的防治工作之中。所以如何确保将社会捐赠资金尽快并规范高效地用于突发事件应对,是为了符合捐赠人意愿,并且也是向社会公众一个明白的交代,以确保慈善事业的可持续发展。
 
  当然,此次疫情与以往自然灾害相比,还是具有特殊性的:其一,疫情发生之后,各地政府启动一级响应,客观上对于人员流动和物流造成一定阻碍,出于安全考虑,疫情严重地区以外的慈善组织不宜派遣人员进入疫区,所以不少公益项目的开展大多在线上进行,导致慈善组织迄今为止未能获得原本需要通过线下签字盖章的采购合同(或者协议)等凭据;其二,自互联网公益发展以来,网络募捐发展迅猛,也会导致不少捐赠行为并不具备书面协议,慈善组织也未能及时向捐赠人开具捐赠票据;其三,在早期医疗应急物资购买中,遇有物资紧缺,相关物资涨价迅猛,事后公允价值的认定会有一定的分歧和困难……等等;其四,此次疫情事发春节期间,慈善组织工作人员大都分散各地线上办公,人力资源紧张是客观情况,甚至连续高强度工作之后,不少慈善组织也出现人员减损现象。
 
  但是所有这些客观原因,都不能作为慈善组织拒绝审计或者不配合审计的充分理由。因为善款本身就是委托的信任。公众通过审计机构所发布的经过专业人士认可的信息,将充分及时地获悉社会捐赠款项的募集和使用情况,从而增加对于慈善组织等获取社会捐赠资金的机构的信心。
 
  所以慈善组织应该实事求是地将现有资料提供给审计机构,并对于某些情况作出书面说明。审计机构也不会只根据这些材料来仓促下定结论,而是会允许继续提供资料和说明,同时从以往经验也能看到:对于突发事件应对的社会捐赠款物的审计将是全过程的,后续还会有跟踪审计。
 
  公信力是一个沉甸甸的词汇,但是慈善组织正是凭借这份沉重来排解“生命中不可承受之轻”,实现其宗旨和目的,不负公众的信任和支持。
 
  我曾经写过一段话,今天稍作修改,放在这里来结尾:“永不相问是绝对信任的境界。放眼古今中外,能修炼到捐献者永不想问的境界的,几乎只有宗教组织。世俗世界中的询问、疑问乃至责问都是源于不信或者不够信,却是获得信任的必由之途。主动接受监督(包括审计和公开信息)不仅仅是为了驱除疑问、怀疑和质疑,而且是一种坦荡、自省和自问,拥有如此品性的慈善组织不会觉得接受审计或者信息公开是累赘、是辩白,是迎合,而是不断地扪心自问,不断地修行。要求慈善组织接受审计或者信息公开不是不信任某个特定的组织或者个人,而是对人性有了深刻的体认之后,对于人性中弱点的不断超越。”
 
  是的,如果慈善是修行,不仅仅体现在结果上,还应该贯穿于行为和过程之中。以此与众多奋战在一线的慈善组织的小伙伴们共勉。

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