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吕忠梅:野生动保法修法应增加“保障公众健康和公共卫生”

  新冠肺炎疫情阴影笼罩之下,野生动物非法交易再遭口诛笔伐。

  2月11日,十三届全国政协常委、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法研究会会长吕忠梅就此接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访时指出,此次新冠肺炎疫情和2003年SARS都属于“舌尖上的肺炎”,由此暴露出“健康中国”战略的法律协同规制不足,我国野生动物保护立法分散,相关法律衔接不畅,管理权限上交叉重叠,管理与监督职能不分等诸多问题。

  据吕忠梅介绍,近日,中国法学会环境资源法研究会组织部分学者成立课题组,对《野生动物保护法》的修订问题进行专门研究,并形成了“关于修订《野生动物保护法》的若干意见和建议”(简称“意见”)。

  意见建议,《野生动物保护法》再次启动修改应坚持保护优先原则,兼顾野生动物的资源属性与生物多样性保护;增加“保障公众健康和公共卫生”的立法目的,推动综合性、体系化立法;优化野生动物保护管理体制,严厉打击名为人工养殖实为交易、食用的“洗白”行为;尽快开展专项执法检查、立法后评估工作,发布野生动物保护的指导性案例;更新、整合相关名录,逐步将国家重点保护野生动物养殖的强制性要求适用到其他野生动物。

  “为防止国人根深蒂固的吃野味陋习在疫情之后死灰复燃,有必要将公共健康、检验检疫的理念和要求纳入《野生动物保护法》立法目的,并将《野生动物保护法》《陆生野生动物保护条例》《水生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等相关立法进行修改完善,整合为《动物保护法》,促进野生动物保护立法的综合化和体系化。”意见指出。

  此前一日,全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺表示,已部署启动野生动物保护法的修改工作,拟将修改野生动物保护法增加列入常委会今年的立法工作计划,并加快动物防疫法等法律的修改进程。

  这将是《野生动物保护法》在2016年修订、2017年正式实施三年后,再次面临修改。

  对于当下的野生动物保护管理工作,中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇向澎湃新闻表示,立法很重要,但病根在执法管理,“建议中央生态环保督察今年覆盖野生动物管理工作,戳破脓包,有助于对症下药。”

  主管部门“既做运动员、又做裁判员”影响法律有效实施

  吕忠梅介绍说,中国法学会环境资源法研究会多学科的多位学者参与了关于修订《野生动物保护法》的相关研究,并最终形成意见稿。

  意见认为,近年来我国环境与健康问题频发,尤其是2003年的“非典”(SARS)和新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件、灾难性风险凸显出一个“悖论”:我国法律体系虽初步形成,但难以有效保障公众环境与健康权益;相关部门法的“健康化、绿色化”不足,并且现有法律未形成对“健康中国”和“美丽中国”战略的协同规制体系,制度手段缺乏互动。

  从现有的法律分析,我国野生动物保护立法分散,相关立法的宗旨各异。其中,《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等所要保护的只是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。其他一般的动物,比如实验动物、畜禽、宠物、娱乐动物、流浪动物等动物的保护分散在《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》《进出境动植物检疫法》等法律,以及《实验动物管理条例》《兽药管理条例》《动物源性饲料产品安全生产管理办法》等规定中。

  “相关规定虽涉及动物,但立法形式、效力层级不同,立法宗旨各异,资源开发利用和生物多样性保护矛盾难以调和,保护优先原则难以贯彻。”吕忠梅解释说。

  狩猎、运输、食用“一般的”或“国家重点”野生动物都存在的不可预知的环境与健康风险。但在实践中,非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品只要有“合法来源证明”,并不在法律禁止范围,造成难以监管甚至渎职。

  意见指出,就目前对野生动物的管理权限来看,主要涉及林草、农业、海洋、市场监管、卫生健康、公安等,部门之间的管理范围和职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突。一些主管部门存在监督与管理职能合一的情形,“既做运动员、又做裁判员”,影响了法律的有效实施。

  野生动物非法交易反映出市场监管缺位甚至严重渎职

  由于缺乏系统科学的溯源体系或监管检查方式,导致现实中难以区分合法和非法来源的野生动物个体或制品,出现许可证发放后的监管乏力、执法不严等现象。

  意见指出,在“捕猎—运输—贩卖—消费”野生动物的整个黑色利益链中,有的“野味”市场和网络交易平台商家还利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识等来“洗白”,即名为养殖、狩猎实为贩卖。

  其中,野生动物被捕获后申报动物检疫的极少,持动物防疫合格证销售野生动物的极少,这些暴露出市场监管的缺位甚至严重渎职。

  再者,国家林业草原主管和农业农村主管部门都具有发布野生动物名录的权利,《国家重点保护野生动物名录》的保护种类范围、数量过窄,没有及时更新和拓展,并且《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的种类数量有扩张趋势。

  保持中央生态环境保护督察的高压态势

  2月10日,全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺表示,已部署启动野生动物保护法的修改工作,拟将修改野生动物保护法增加列入常委会今年的立法工作计划,并加快动物防疫法等法律的修改进程。

  吕忠梅建议,全国人大应尽快启动对《野生动物保护法》《动物防疫法》等相关法律开展专项执法检查、立法后评估等工作;建议最高法和最高检发布一批专门的野生动物保护的指导性案例或典型案例。

  同时,国务院应尽快启动针对《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》实施情况开展监督检查,对《人工繁育国家重点保护野生动物名录》进行专门执法检查和评估,从严把关并适当删减该名录中的野生动物种类数量。

  她还建议对省、自治区、直辖市和设区市的人大或政府相关立法、地方重点保护野生动物名录进行全面审查和评估,“保持中央生态环境保护督察的高压态势,避免地方立法和名录对国家禁止性规定和名录进行恶意规避或变相变通。”

  应逐步将国家重点保护野生动物养殖的强制性要求适用到其他野生动物

  针对此次修法,意见建议应首先改变以往过于重视野生动物的资源开发利用,而轻视遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性的保护的传统。

  建议将《野生动物保护法》的适用范围扩大到没有被人类驯化且生活在自然界中的所有动物。其次,建议采取“概况+列举”的立法方法,对野生动物、国家重点保护野生动物、CITES公约附录一和附录二中的野生动物、难以人工繁育的野生动物,如虎、狮、熊等等术语进行界定,同时,正在起草中的“自然保护地法”、“国家公园法”或“长江保护法”等应做出衔接性规定,避免野生动物栖息地名录、各类保护地名录、《渔业法》中的水产种质资源保护区、《水生野生动物保护实施条例》中的水生野生动物自然保护区等各类保护地之间的冲突,以及因此导致的部门职能交叉重叠、重复建设等问题。

  同时,野生动物保护涉及林业草原、公安、交通运输、动物防疫、卫生健康、市场监管等部门,意见建议,应合理借鉴先进国家或地区的环境与健康风险规制经验,重点围绕“捕、养、售、运、食”等环节,对狩猎证、野生动物消费市场、野生动物人工繁育单位、宠物商店、花鸟市场、饭店等开展专项联动执法、联合整治,进行拉网式覆盖检查,加强动物重大疫病及动物源性人畜共患病的监测,建立健全联合协作的执法线索移送机制,严查非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品“合法来源证明”。

  此外,今年联合国《生物多样性公约》及第十五次缔约方大会(COP15)即将在昆明举办。在宣传教育方面,意见还建议生态环境部宣传教育中心、自然资源部宣传教育中心等相关部门加强生态环境、资源保护等方面宣传教育的合作。

  三部门关于加强野生动物市场监管的禁令措施时间应适当拉长

  在我国,对于野生动物采取名录的管理方式,意见建议对现有的《国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护野生动物名录》和《中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录》进行及时更新和整合,并逐步将国家重点保护野生动物养殖的强制性要求适用到其他野生动物。

  考虑到部分民族地区的原住民仍然保留部分基于传统风俗进行的野生动物利用活动以及传统中医药产业发展的需要,调整名录或修法的时候需要做出审慎性的规定,要避免“野味”资本下乡或上山,防止野生动物产业链或资本市场变相的向一些民族地区或山区、草原转移。同时,也要加强对生态旅游的监管,避免生态旅游间接的变成去乡下/山上吃野味、生态破坏。

  此外,鉴于伴侣动物、农场动物、流浪动物等不属于《野生动物保护法》的保护对象,建议另行制定《动物福利法》,禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式食用或利用伴侣动物,确立伴侣动物的“非食品原料”法律地位。

  目前新冠肺炎疫情仍未解除,非常时期,吕忠梅呼吁议,应将市场监管总局、农业农村部、国家林草局“关于加强野生动物市场监管积极做好疫情防控工作的紧急通知”(国市监明电〔2020〕2号)禁令措施的严打时间适当拉长,采取高压态势并常态化执法,直至修法成为正式的禁止性规定。

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