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由谁承担预算草案初审职责之探析和建言

  按现行预算法规定,在县级人大未设财政经济委员会的情况下,县级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初步审查之责。
 
  而按现行地方组织法规定,县级人大可以设立财政经济委员会。
 
  于是,在目前县级人大常委会的相关工作中,即出现了如下两种声音——
 
  一种声音认为:既然现行地方组织法规定了县级人大可以设立财政经济委员会,那么,县级人大即应该在设立财经委会之后,就没有必要再承担本级预算草案初步方案的初步审查之责。
 
  而另一种声音则认为:遵循现行预算法的相关规定,即或在县级人大没有设立财政经济委员会的前提下,县级人大常委会同样可依法承担本级预算草案初步方案的初步审查之责。
 
  为何出现这两种声音?根源即在于现行预算法和现行地方组织法的相关条款规定形成的一些惑疑之处。
 
  例如,十二届全国人大常委会第十次会议于2014年8月31日在其首次修正通过的预算法的第四十四条第四款中明确规定:县级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初步审查之责。
 
  然而,十二届全国人大常委会第十六次会议于2015年8月29日在其第五次修正通过的地方组织法的第三十条中(即在县级人大尚未设立财经委的前提下)则明确规定:县级人大也可以设立财经委。
 
  于是,此即形成了如下这样一个令人多少有些困惑之问题——
 
  即在现行预算法尚未对其第四十四条第四款作出与现行地方组织法第三十条基本一致的新的修正决定之前,是否省级人大常委会在修正其预算审查地方性法规时,可不依据现行预算法而仅依据现行地方组织法第三十条的原则规定,而作出县级人大财经委对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案进行初步审查和提出初步审查意见的有关修正决定?
 
  然而,在此尚需明晰的是:预算法和地方组织法皆属全国人民代表大会通过的基本法!
 
  的确,国家预算法是早在1994年3月22日即经第八届全国人民代表大会第二次会议通过,并于1995年1月1日起施行的国家基本法。其出台20年后,终于在2014年8月31日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》而完成了首次修改。后又经2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对其作出修改决定。 现行预算法即是以此次全国人大常委会的修改决定为依据而修改而施行的。
 
  而地方组织法则既是宪法性法律,又是带有宪法内容而经国家立法机关依法赋予其法律效力、重新进行法律解释的基本法。其最早是由第五届全国人民代表大会第二次会议于1979年7月1日通过、是年7月1日起施行的。其现行版本即为2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修改并作出相应决定之后而施行的。
 
  正是由于预算法和地方组织法皆为全国人民代表大会通过、皆属基本法,故其按现行立法法第九十四条关于“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时”即应由全国人大常委会“裁决”之规定来衡量,显然是不合适的。
 
  因为,按我国宪法和立法法规定的“从高到低”分为的“根本法律(宪法)、基本法律(如地方组织法和预算法等)、普通法律(如民法、刑法、刑事诉讼法等)”和“行政法规、地方性法规、规章”这“六级立法体制的”法律位阶,以及按“新法优于旧法,特别法优于普通法,位阶高法优于位阶低”的法定原则,因而即或全国人大常委会对预算法第四十四条第四款和地方组织法第三十条之间存在的“不能确定如何适用”的问题作出正式“裁决”之前,或尚未对现行预算法作出新的修改决定并按新的修改决定正式实施之前,面对皆属全国人民代表大会通过的基本法的预算法和地方组织法,亦只能发出“两法‘喁喁私语’,县本级预算草案初审之责应‘花落谁家’”之叹!
 
  对此,笔者在较为深入地研习相关法律规定的基础上建议:
 
  在现行预算法尚未修正之前,可以由省级人大常委会在修正其预算审查地方性法规时,依据现行预算法和现行地方组织法的立法原则,明确规定县级人民代表大会的财政经济(预算)委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案进行初步审查,并提出初步审查意见。
 
  同时,笔者建议:县级人民代表大会未设立财政经济(预算)委员会的,即可由其人大常委会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案进行初步审查,并提出初步审查意见。
 
  当然,如果目前施行的预算法能够适时按照宪法和立法法有关规定的法定原则,作出“县级人大设立财经委之后,即应由其承担本级预算草案初步方案的初审之责”或“县级人大尚未设立财经委之前,仍应由县级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初审之职”等相关明确规定,省级人大常委会在修正其预算审查监督地方性法规时,其依据即应更为充分。

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