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高质量推进税收法治现代化

  2019年全国两会召开,依法治国问题广受关注。此前召开的中央全面依法治国委员会第二次会议指出,法治社会建设全面深化,全面依法治国迈出新的步伐。税收法治作为依法治国方略在税收领域的体现,收获了哪些成功经验和启示?进入中国特色社会主义新时代又如何实现新的突破?近日,记者专访了中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文。
 
  记者:中央全面依法治国委员会第二次会议强调,改革开放40年的经验告诉我们,做好改革发展稳定各项工作离不开法治,改革开放越深入越要强调法治。您认为中国税收法治工作有哪些宝贵的成果和经验?
 
  刘剑文:改革开放以来,中国税收法治理论和实践取得了辉煌成就和巨大进步,为推进改革发展稳定工作营造了良好的法治环境。我认为成功经验主要有以下四条:
 
  第一条是始终坚持党对税收法治工作的全面领导。1980年~1981年,为服务改革开放需要,中国先后颁布了三部税收法律:《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》。1984年~1985年,全国人大及其常委会两次依法作出了授予国务院在税收方面的立法权:1984年通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定;1985年通过关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。其中令人印象最深刻的是,2013年中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次明确提出“落实税收法定原则”。2014年中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,把制定和完善财政税收法律作为“加强重点领域立法”的一项任务。以上工作都是在党中央的高度重视和大力支持下才积极推进的,中国税收法治取得辉煌成就和巨大进步始终离不开党的领导。
 
  第二条是中国税收法治工作由不自觉向自觉行为转型。税收法定原则经历了最早从理论界呼吁到在制度层面获得明确,再到今天进入全面普法阶段的过程。20世纪80年代的两次立法授权是在改革开放初期,经济建设刻不容缓,而税收制度和税收法律的建立、完善工作任重道远的背景下进行的。2015年十二届全国人大三次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定,把原第8条规定的“只能制定法律”的税收基本制度,细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。税收法定原则的提出,促进了全国人大税收立法步伐不断加快、步履愈加稳健。和过去相比,税收法治工作更加自觉、主动,税收法定原则在全社会得到普及。
 
  第三条是树立人民主体观,完善科学、民主的立法机制。推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。税收法定原则强调税收基本问题的民主化和法定化,其实质是通过民主程序对征税活动加以规范,进而保护纳税人的权益,维护人民的尊严和主体性。在制定不同层级的税收法律规范时,通过引入不同程度的民意机制,保障立法全过程的公开、透明。1980年出台个人所得税法,迄今已经历七次修改,在修法过程中多次向社会公开法律草案征求意见,充分体现了科学立法、民主立法的理念。同时,科学立法、民主立法的形式得到进一步拓宽,比如开座谈会、听证会,网上公开征求意见,通过人大代表提出议案等。以上都见证了中国科学立法、民主立法的进程在不断向前推进,科学、民主的立法机制在逐步得到完善,充分保障了社会公众对于税收立法工作的广泛参与和监督。
 
  第四条是中国税收法治工作从探索先行先试到推向顶层设计。税制改革涉及面广,包括中央和地方的关系,税务机关和纳税人的关系,立法、司法和执法的关系。2011年房地产税试点、2012年营改增试点,这些都是税收法治工作探索先行先试的典型案例。2013年提出“落实税收法定原则”,把税收法治工作推向顶层设计的新高度。
 
  记者:中央全面依法治国委员会第二次会议强调,法治是最好的营商环境。您认为今后的税收法治工作,如何更好地促进营商环境优化、减税降费落地生根?
 
  刘剑文:推动更大规模减税、更明显降费和推进税收法治现代化紧密相关,确保减税降费政策措施落地生根应在法治框架下进行。为什么减税降费?按照什么程序实施?需要实现什么目标?这些都需要进行讨论,讨论应从多个角度、以多种方式进行,其中特别重要的是领域法思维的运用,不仅要考虑到单行税法对税收负担的减轻,还要综合、宏观地考虑其他负担的减轻。应平衡法治的形式与实质这两方面要求,既要从形式上依法完善相关法律,又要确保实质上达到目的。减税降费并不是针对部分人的优惠,而是关系到大多数人甚至所有纳税人的利好。减税降费的核心是保护纳税人权益,通过税收法治能够让减税降费更好地服务于社会、服务于民生、服务于纳税人。
 
  记者:中央全面依法治国委员会第二次会议指出,发展要高质量,立法也要高质量。您认为下一步高质量推进税收法治现代化的主要任务是什么?
 
  刘剑文:新时代要实现新突破。我认为今后一段时间,高质量推进税收法治现代化主要有以下三个任务:首先,建立比较完备的,符合中国国情的税收法律体系。其中既包括实体法也包括程序法。2015年中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》为2020年前完成相关立法工作规划了明确的时间表、路线图。其次,构建公平正义的法治环境,实现收入分配公平。最后,实现良法善治,构建新时代和谐征纳关系。税收是国家与人民进行分配的基本形式,关系到人民最基本的财产利益与经济自由,必须加以法律甚至是宪法的约束。在从有法到良法、从良法到善治的“三部曲”过程中,增强税法遵从度,提高人民满意度,保护纳税人合法权益,是落实税收法定原则的基本要求。
 
  记者:《贯彻落实税收法定原则的实施意见》明确,要在2020年之前全面落实税收法定原则,2019年是实现这个目标的收官之年。您作为财税法专家对税收立法工作有什么建议?
 
  刘剑文:税收立法工作在明确“落实税收法定原则”、修改立法法、出台实体法、提升税法遵从度和纳税人获得感方面,成绩是巨大的,成果也是辉煌的。接下来的税收立法工作应进一步落实税收法定原则,保证所立的法都是良法,是符合纳税人期待的法,也是能得到很好执行的法。这也对立法的科学性、明确性等方面提出了要求。科学性不仅体现在弥补税法数量、结构上的缺失,更要充分体现人民的意见,体现最广大纳税人的真实意愿,同时能增强中国税制的国际竞争力。明确性最直观的体现是可以直接依据税法予以落实,尽可能少一些授权性规定,提高立法的可预测性。
 
  在进一步完善税收立法的过程中,应对立法的具体内容进行充分讨论,特别是要广泛征求人民的意见,并设立相应的意见反馈机制,通过立法过程的透明、公正来保证立法质量。中国的立法机构在这方面已经有很大进步,还可以有更大的发展。立法的过程同时是纳税人意识培养的过程。例如本次个人所得税法修正案草案面向社会公开征求了十多万条意见,这些意见有不同甚至是矛盾,立法过程的透明与规范可以使这些矛盾降至最小。

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