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行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究

当前,在构建社会主义和谐社会的法治环境下,加强行政执法与刑事司法的衔接工作,是整顿和规范社会主义市场经济秩序的治本之策,也是推动我国刑事法治改革与行政法治创新的重要方面。随着国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的相继出台,我国行政执法与刑事司法相衔接的各项制度已经初步建立,并在实践中取得了明显的成效。但是,目前行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还不够完善,工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。要从根本上解决这些问题,真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制,无疑是一个系统的治理工程。对此,本文从分析行政执法与刑事司法的内在逻辑关系入手,针对目前困扰两者衔接工作中存在的主要问题,着眼于两者相衔接的程序机制设计,试图探求切合现实需要的解决方案。

一、程序机制:行政执法与刑事司法衔接的核心

执法,即国家机关对法律的执行。从广义上,行政执法与刑事司法都属于执行法律的活动。只不过两者在实施的主体、程序、法律依据等方面存在着明显的区别。行政执法的主体主要是各级各类行政机关及其公职人员;而刑事司法活动则是专指拥有刑事司法权的国家机关依法查处刑事犯罪案件、追究刑事责任的专门活动,其主体主要包括公安机关、人民法院和人民检察院。尽管行政执法与刑事司法有着根本性的差异,但两者均是国家实现统治的重要职能方式,相互之间存在紧密的联系和内在的一致性,从而决定着两者之间的衔接关系。

1.行政执法与刑事司法的内在逻辑关系

追溯行政执法与刑事司法相衔接的理论根源,可以溯及国家权力学说。根据国家权力制衡的基本要求,一方面司法权对行政执法活动需要进行有效的监督与制约,另一方面行政权对刑事司法活动也具有一定的监督与制约功能。但主要是前面一种监督与制约[1]。可以说,这种权力制约关系直接决定着行政执法与刑事司法之间存在着内在的衔接关系。但是,从具体法律制度上考察,两者之间的衔接关系则主要取决于行政违法与行政犯罪之间的逻辑关系。一方面,行政违法与行政犯罪在行为表现上具有同一性,即它们都具有行政违法性特征(违反行政法律规范),具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则,它们都发生在行政管理活动中即行使行政职权或与行政职权有关的活动过程中。另一方面,两者也存在着很大的差异性,如两者的违法性质和危害程度、违反的法律规范、违法情节的轻重、违法构成的主观要求和主体要件以及应受的惩罚方法等方面都存在着较大的不同[2]。正是两者之间的这些共同和相异之处,决定了两者之间具有多方面的衔接性。例如,在社会危害性方面,“判断某种行为究竟是行政违法还是行政犯罪,就要具体分析行为的危害程度是否已经符合刑法对犯罪行为的社会危害性的质和量的规定”[3]160。这说明,只有行政违法行为的社会危害性发生了本质的变化或者达到了比较严重的危害程度,才能认定为行政犯罪行为,两者正是表现在社会危害性的质和量的区别上,这同时也就昭示了两者内在的逻辑关系和衔接性。

行政违法与行政犯罪在行为表现上的同一性和社会危害性等方面的相互衔接性,进一步决定了行政执法与刑事司法的内在一致性和相互衔接的切实可行性。既然行政违法与行政犯罪都是危害行政法秩序的行为,作为分别追究这两种危害行为的行政执法与刑事司法机制,其功能和目的都是为了保障正常的行政法秩序,维护正常的社会发展。从这一终极目的上看,两者基本上都是在同一法律体系之下发挥着作为控制社会手段的机能,在统制社会的层面上,它们具有内在的一致性。而行政违法与行政犯罪之间的相互衔接性,又要求在法律制度上将这两种违法行为的责任追究机制即行政执法与刑事司法机制有机地衔接起来,以有效地实现两者共同维护行政法秩序和社会发展的功能和目的。

2.行政执法与刑事司法相衔接的核心是程序问题

在我国现行的法律体制下,对于危害后果比较轻微的违法、但尚未构成犯罪的行为,刑法一般不会主动介入,而主要通过行政制裁的方式实现维护社会秩序的目的。这也是刑法谦抑性的基本要求[4]8。但是,如果行政执法机关发现某种行政违法行为通过单纯的行政制裁不能达到维护社会秩序的目的,而且根据刑法的相关规定,这种行为已经属于情节严重或者后果比较严重等情形而构成行政犯罪时,就需要将这些行为移送刑事司法机关,由司法机关来履行法秩序维护的最后一道保障职能。这样,就需要在法律制度上使行政执法与刑事司法在维护法秩序统一体的功能下,实现两者之间有效的衔接。而就其衔接的核心来看,无疑就是程序问题,即行政执法机关如何将涉嫌犯罪的案件进行移送、刑事司法机关如何受理并对案件进行处理,这是隐藏在衔接背后的、不得不解决的问题。

尽管行政执法与刑事司法具有内在的一致性,但是毕竟行政执法是行使行政权的具体体现,而刑事司法则是行使司法权的具体体现,两者的实施过程分别代表了差别较大的执法权与司法权的实现过程。行政执法与刑事司法的这种跨部门性质,说明也有必要重点考察两者之间的衔接程序。从现实情况来看,当前我国对于行政执法和刑事司法衔接的程序性规定主要体现在《中华人民共和国刑事诉讼法》、2001年4月国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、2001年7月国务院公布实施的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年9月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关规定上。如果单纯从数量来讲,这些程序性规定也不能说少,但关键是这些规定的实际操作性太弱。正如有学者对这些规定的评价一样:“原则规定多,实务规定少”[5]。另外,从我国当前行政执法与刑事司法衔接的现状来看,难点也在二者的衔接程序问题。因为实体法上的规定已经基本明确了行政违法行为与刑事犯罪的界限,而如何使涉嫌犯罪的行为从行政违法领域进入刑事司法领域才是问题的关键。譬如,当前我国对于很多经济犯罪领域的行为均以法律或者司法解释的形式确定了行政违法与刑事犯罪的界限,即一般都是以严格规则主义的方式确定了两者的范围,问题的症结在于衔接的程序,即通过什么样的方式来实现国家法律规定的衔接问题。正因为程序上的规定不明确,使得一些案件在操作上出现了“四多四少”1、“以罚代刑”的不正常倾向。因此,要真正实现执法与司法领域的顺畅衔接,真正地实现法治国的目标,就必须构建一套健全的程序衔接机制。

二、行政执法与刑事司法相衔接的主要程序机制

行政执法与刑事司法的衔接,从根本上讲是一个制度层面上的问题,这一问题也只有从制度层面才能得到顺利解决,制度层面的外在反映即在于法制的建立与健全。针对目前困扰行政执法及刑事司法相衔接的程序问题,其解决的思路应当既包括对现行的原则性规定进行严格执行的执法理念,也包括对衔接程序上的制度性阙如进行补充的思维。而其中主要解决的程序机制是案件的移送、受理与处理,以及证据的转化。

1.行政执法机关移送的程序

案件移送,即行政执法机关在查处行政违法案件过程中,将涉嫌行政犯罪的案件及时、主动地移送有管辖权的司法机关依法按刑事司法程序先行处理。这是“刑事先理”原则的基本要求,也是行政执法与刑事司法相衔接的首要环节。我国《行政处罚法》第22条明确规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”《刑事诉讼法》的相关条文也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度。但是,这些都仅仅只是一些原则性的规定,有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定,由此导致行政执法机关在实践中移送的随意性很大。为了更好地协调移送中行政执法机关与司法机关的关系,坚持刑事优先原则,应该将移送程序法定化,譬如受移送的机关、移送的具体条件、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可操作性的明确规定,以建立系统完备的案件移送制度,规范移送行为。

首先,关于受移送的机关与移送的具体条件,或者说案件达到一个什么标准就必须移送以及向谁移送的问题。由于行政执法机关案件的移送直接与刑事诉讼程序中的立案侦查阶段相衔接,因此,受移送的机关应当是刑事案件的侦查机关,包括公安机关和人民检察院。对此,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定:“行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照本规定向公安机关移送”。第18条规定:“行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为,涉嫌构成犯罪的,应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。”这两条规定事实上也界定了案件移送的标准,即“发现违法事实涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任”。而根据《刑事诉讼法》第86条的规定,刑事诉讼程序中侦查机关的立案标准为“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”。比较这两者的标准,可以说基本上是一致的。但是,行政执法机关所移送的案件毕竟只是刑事侦查机关进行立案的材料来源之一,是否达到立案的标准,是侦查机关的职责所在;而且行政执法机关检查权的力度也无法与刑事侦查权相比拟,要求行政执法机关证明案件达到刑事立案标准也是相当困难的。这样做的必然结果是以行政执法机关代行侦查机关的职责,违背了权力运行的正常规律,同时也会导致大量应当移送的案件不能进入到刑事诉讼程序。因此,行政执法机关案件移送的标准应当适当低于侦查机关的立案标准,可以不必要求行政执法机关对需要追究刑事责任的违法事实查证属实,只需有证据证明违法事实涉嫌构成犯罪即可。

其次,关于移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等问题。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的规定,行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,应当立即指定2名以上行政执法人员组成专案组专门负责,核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告,报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的,应当在24小时内向同级公安机关移送;决定不批准的,应当将不予批准的理由记录在案。对于行政执法机关逾期不依法移送,或者以行政处罚代替移送的,由本级或者上级人民政府,或者实行垂直管理的上级行政执法机关,责令限期移送,并对其正职负责人或者主持工作的负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重,分别给予相应的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。对于公安机关不依法接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,或者逾期不作出立案或者不予立案的决定的,除由人民检察院依法实施立案监督外,由本级或者上级人民政府责令改正,对其正职负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重,给予相应的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

2.司法机关对移送案件的受理及处理程序

与行政执法机关对案件的移送程序相衔接的另一重要程序机制,是司法机关对案件的接受程序。对此,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》分别就公安机关和人民检察院接受移送案件程序中的有关问题作出了规定。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第7、8条的规定,公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,应当在涉嫌犯罪案件移送书的回执上签字;其中,不属于本机关管辖的,应当在24小时内转送有管辖权的机关,并书面告知移送案件的行政执法机关。同时,公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内,依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定,对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实,需要追究刑事责任,依法决定立案的,应当书面通知移送案件的行政执法机关;认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任,依法不予立案的,应当说明理由,并书面通知移送案件的行政执法机关,相应退回案卷材料。根据《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第5、6条的规定,对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,人民检察院经审查,认为符合立案条件的,应当及时做出立案决定;认为不符合立案条件的,可以作出不立案决定;对于需要给予有关责任人员行政处分、行政处罚或者没收违法所得的,可以提出检察意见,移送有关主管部门处理。其中,人民检察院无论作出何种处理,都应当将处理结果通知先前移送案件的行政执法机关。

上述规定基本上明确了公安机关和人民检察院接受和处理移送案件的程序。这里需要解决的一个重要问题是人民法院在依据刑事诉讼程序对犯罪嫌疑人审理之后的处理程序,这其中仍然存在着一个与行政执法的反向衔接问题。对此,可区分不同情况建立如下几条规则:其一,行为人的行为已经构成行政犯罪的,无论是给予刑罚处罚还是依法被免除行政刑罚,都应当将犯罪性质和处理结果通知有关行政执法机关。其中,对于需要相关行政机关通过行政执法程序追究行政责任的,还应当向有关行政执法机关提出司法建议,由有关行政执法机关依法追究行政责任。其二,行为人的行为不构成犯罪、但违反或可能违反行政法规范的,应当及时转送有管辖权的行政执法机关,由有管辖权的行政执法机关依行政执法程序追究其行政责任。其三,行为人的行为不构成犯罪,也不违反行政法规范,如正当防卫、紧急避险等的,如果属于行政执法机关移送的犯罪涉嫌案件,也应当及时将处理结果通知先前移送案件的行政执法机关[6]

此外,在现实中,由于某种原因,追究行政违法责任的行政执法程序有时会发生在追究刑事责任的刑事诉讼程序之先。这主要有三种情况:一是行政执法机关无法判断违法行为是否构成犯罪,但又需要及时对行为人追究行政责任,而先行适用了行政执法程序;二是行政执法机关定性错误,将行政犯罪案件作为一般行政违法案件而对行为人先行追究了行政责任;三是行政机关明知行政违法行为已经构成了犯罪而故意作为一般行政违法行为对行为人先行予以了处理。

行政执法程序因上述原因先于刑事诉讼程序时,主要应分别不同情况处理好案件移送与刑事案件立案时的衔接关系。对于上述第一种情况,行政机关先行追究了行政责任之后,如果发现该行为已经构成行政犯罪,应该立即移送有管辖权的司法机关立案再处理。对于上述第二种情况,由于是行政机关主观认识上的错误所导致的,行政机关往往不会主动移送司法机关立案。但违法行为是否构成犯罪只能由司法机关依法以刑事诉讼程序才能最终认定,所以司法机关一旦发现行政机关定性确系有错误,罚不足以治罪,虽予以行政制裁但还须追究行为人的刑事责任时,有权要求行政机关将案件移送作为刑事案件予以立案或者自行决定立案处理。对于第三种情况,由于是行政机关故意不移交司法机关立案而造成的,对此,应当根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第16条的规定,由本级或者上级人民政府,或者实行垂直管理的上级行政执法机关,责令限期移送,并对其正职负责人或者主持工作的负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重,分别给予相应的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任,以保证行政执法机关严格将查处行政违法活动中发现的犯罪案件及时移送司法机关。

3.行政执法与刑事司法衔接程序中的证据收集与转化

行政执法与刑事司法相衔接的程序性设计,必须考虑的一个基础性因素是证据的衔接问题。《中华人民共和国刑事诉讼法》第43条规定:“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。”也就是说,我国法律只承认公安机关、检察机关和人民法院具有收集、调取刑事证据的权力,除此之外,任何机关都不具备这个权力。

那么,行政执法机关在执法过程中发现存在涉嫌犯罪的刑事案件,司法机关应当如何对待行政执法机关收集、调取的证据?行政执法机关获取的证据材料是否具有刑事证据的诉讼效力?对此,有人指出,“作为权利最后保障的司法程序,公正应是其基本价值,即使是效力先定的行为,司法机关也应审查质证属实才能作为定案根据,不能免除证据审查责任。”[7]但毫无疑问,这样的详细审查制度,势必破坏司法的效率原则。据报道,在一起非法传销案件的庭审活动中,公诉人将一组工商执法人员对证人的询问笔录向法庭举证,法庭采纳了该组证言,作为定罪量刑的重要证据。这在理论界和实务界引起了激烈的讨论。很多人认为这种做法不妥,他们认为行政执法证据只能构成行政执法机关移送案件的依据,司法机关认为其中的证据对刑事案件有证明作用,还必须按照刑诉法的规定重新收集固定,比如重新询问证人、讯问犯罪嫌疑人、按刑诉法的规定扣押物证和书证等,才能用于刑事诉讼中的法庭举证和质证[8]。这种观点具有一定的合理性,因为如果允许行政执法机关代替侦查机关进行刑事司法活动中的证据收集工作,势必违背司法权的专属性和独立性。但是,如果对于这种比较常见多发的证据收集活动进行全面的否定,又会违反诉讼的效率原则。

笔者认为,上述这种二难推理的最好解决方法就是具体的证据必须区分不同情况采取具体的分析。因为证据的种类毕竟达七种之多2,其中有些证据确实要司法人员的专属执行,如证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解。这些证据一般均为直接证据,可能直接对案件的定性产生决定性影响,而且这类证据在获取时难以排除提取人的主观因素,具有相当的不确定性,因此这些证据一般应当由司法机关重新提取后才可以作为证据来使用,以充分保障嫌疑人的人权。但是,行政执法机关移送的上述材料,可以作为司法机关获取证据的重要线索。而有些证据本身是一种客观存在的原始资料,一般不具有可回复性,如书证、物证和视听资料等。因此,这些证据的收集并不专属于司法机关,只要经过司法机关的核实即可作为刑事审判的证据。由此可见,为了充分保证刑事诉讼的效率,并充分体现刑事诉讼的人权保障机能,司法机关在对行政执法移送的证据材料等应该有分别地加以利用,以充分实现证据的转化。

此外,还有学者提出,要明确行政执法人员及行政执法证据在刑事诉讼中的法律地位,即借鉴国外的专家证人制度,在刑事诉讼中把行政执法人员归入证人行列。因为他们对于案件事实的陈述,可以当作证言使用。这样可以保证行政执法人员有明确的身份参与到刑事诉讼中,进而保证了案件处理的连续性[9]。这一看法为解决当前我国行政执法与刑事司法过程中的证据转化难问题提供了一定的借鉴,具有一定的现实意义。笔者认为,在目前我国的《刑事诉讼法》中,并未将行政执法人员或者其他人员纳入专家证人的范畴,而且从维护法秩序的统一性角度来讲,目前我们也没有足够的依据赋予其证人的法律地位。

三、建立行政执法与刑事司法相衔接的程序配套保障制度

尽管案件的移送、受理及处理是行政执法与刑事司法相衔接的关键程序问题,但是这些程序性的设计还必须有合适的配套制度来加以有效的保障。这些配套制度包括信息交流机制、联席会议机制和提前介入制度等。

1.畅通信息交流机制

信息是建立沟通的媒介和“润滑剂”。行政执法与刑事司法相衔接的各种程序机制要真正得以良性地运转起来,必须畅通相互之间的信息交流。一方面,在行政执法过程中,行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报。另一方面,公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度,即公安机关要定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况;检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况等。行政执法机关与刑事司法机关之间除了要建立情况信息通报制度外,还必须建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制,逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享,做到信息共享、密切合作[1]

2.健全联席会议机制

行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议,针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流,对于加强相互之间的工作联系与协调配合,切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题,使行政执法和刑事司法有效衔接,促进执法资源的合理利用,提高工作效率,都具有十分重要的作用。农业部和公安部2007年通过的《关于在农资打假中做好涉嫌犯罪案件移送工作的意见》就专门规定了农业部门与司法机关的案件会商制度:“农业行政主管部门与公安机关应加强案件进展会商协调。对重大复杂的案件,要召集农资打假各成员单位一起参加讨论,并成立专案组,共同开展调查。在调查取证和案件定性方面,必要时可征求法院、检察机关的意见,避免因证据不足或定性不准而导致应移送的案件无法移送。”

行政执法机关和刑事司法机关定期召开不同层次的联席会议,沟通情况,统一认识,共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况,并形成集体合力,协调解决疑难问题,这不但有利于行政执法机关与刑事司法机关针对抽象的问题作出相关的规定,而且也可以更加便利于两者对具体行为的恰当解决。但是,联席会议要真正发挥实效,关键是靠制度作保证。一般来讲,联席会议应当由处于衔接机制结构中心的人民检察院负责组织和主持,由行政执法机关、公安机关和人民检察院各单位主要负责人参加,采取主题明确的定期举行方式,以建立长效的“一体化”工作机制。

3.倡导检察机关提前介入制度

在建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制过程中,为了充分发挥检察机关对案件定性、证据把握的优势,对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件,检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入,以引导行政执法机关围绕案件的定性进行收集、固定和保全证据。提前介入权也是检察机关履行法律监督职能的一种重要手段。检察机关的检察权从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展,从刑事诉讼环节向行政执法环节拓展,无疑可以增加对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督[1],也可以增大行政执法过程的透明度。同时,在行政机关查处相关的可能涉嫌犯罪的违法案件时,也可以主动邀请检察机关的工作人员参与行政执法工作,即进行联合执法,以实现对案件的正确定性,也能保证收集的证据的法律效力,大大提高案件的衔接效率。

当然,倡导检察机关的提前介入制度,并不是要使行政执法权与刑事司法权的界限模糊化,而是为了更加便捷地处理衔接过程中出现的问题,顺利实现两者的衔接。工作的“一体化”并不排斥公、检、法三家之间的分工负责、互相配合、互相制约的关系。因此,检察机关介入行政执法活动也应该有一定的限制,即在行政执法过程中,检察机关与行为人之间并不存在直接的法律关系,而只是一个消极的参与者、积极的执法监督者,只有当行为人的行为构成犯罪的情况下,才对犯罪嫌疑人采取积极的行动。

 

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