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矿业物权流转效力与自然资源审批制度

  根据我国矿业权管理制度,矿业物权的流转效力与行政审批制度直接相关。此前,行使该项审批职能的行政主体为各级国土资源主管部门及相关人民政府。但是,根据第十三届全国人大关于国务院机构改革的决定,已将国土资源部撤销并将其职责划归新组建的自然资源部。因此,原由国土资源部行使的一系列规章立法权、规范性文件制定权及行政审批权,均应当转由新组建的自然资源部继受。

  2018年4月10日,中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席自然资源部挂牌仪式,标志着“自然资源部”这一全新的国务院组成机构将以崭新的面貌开始行使相关行政主体职权。组建自然资源部对提升国家在国土治理体系方面的行政法治水平具有深远的意义,其将履行对全民所有的各类自然资源资产的所有者职责,统一行使不动产确权登记职权,构建自然资源的有偿使用制度,加强自然资源管理的系统性和协调性。

  新形势下,自然资源行政主管部门应当更加重视并处理好包括矿业物权在内的自然资源流转效力与行政审批制度之间的关系,紧密结合司法实践,全面提升自然资源管理与行政法治能力。

  一、司法实践中,已统一了关于合同效力与行政审批制度之间关系的认知

  在国务院于1998年2月12日颁布《探矿权采矿权转让管理办法》前,我国尚无统一的合同法制度,物权法亦于其后近十年的2007年10月1日才予施行。根据最高法院关于合同法《解释(一)》的规定,依照合同法第四十四条第二款的规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效;法律、行政法规规定合同应当办理登记手续,但未规定登记后生效的,当事人未办理登记手续不影响合同的效力,合同标的物所有权及其他物权不能转移。

  根据最高人民法院关于审理矿业权案件的《解释》第七条规定,矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下,受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的,人民法院应予支持,但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。同时规定,人民法院可以依据案件事实和受让人的请求,判决受让人代为办理报批手续,转让人应当履行协助义务,并承担由此产生的费用。

  根据上述司法解释的实质性精神,无论是矿业权流转的转让方或是受让方,为了达到对合同完整履行与充分履行的目的,可以相互向对方提出“登记报批”或“协助报批”的请求权,这一司法裁判规则完全符合我国合同法的立法目的,也是对我国自然资源管理制度与行政法治效力的有力维护。

  二、受让人享有“登记代办请求权”的制度具有明显的现实合理性

  在物权法体系下,矿业权属于“用益物权”,其在管理制度方面虽未纳入国务院《不动产登记暂行条例》的调整范畴,但我国对矿业权的管理制度,事实上是按照不动产登记规则办理的。因此,矿业权登记受我国物权法定原则的制约。

  但是,由于矿业权蕴含的市场价值巨大,且受到市场因素或政府产业政策的影响性较大,导致矿业权的市场价格波动幅度也较大。同时,由于矿业权流转合同的成立与矿业权的最终转移登记之间必然存在一定的“时间差”,此即为某方当事人不诚信地利用登记制度而否定矿业权流转合同的履行力,预留了法律空间。

  为了消弭上述制度性之弊,最高法院在合同法《解释(二)》中已经充分注意到对此类行为的规制。根据该《解释》第八条规定,依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后,有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的,属于合同法第四十二条第(三)项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”,人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求,判决相对人自己办理有关手续;对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失,应当承担损害赔偿责任。

  从物权法定原则而言,对物权权属的转移登记属于对物权的处分行为,有权实施处分行为的主体应当是物权人。具体到最高法院关于审理矿业权案件的《解释》而言,应当是矿业权的转让人有权决定是否办理矿业权登记、报批行为,如其拒绝办理的,则在解除合同体系下承担违约责任即可。但显然,该司法解释第七条的立法精神与合同法《解释(二)》第八条的内涵是完全同质的,二者虽然均突破了物权法定原则,但均具有明显的现实合理性与公正性。

  三、转让人未履行报批义务时受让人享有解除权

  最高法院关于审理矿业权案件的《解释》第八条规定,矿业权转让合同依法成立后,转让人无正当理由拒不履行报批义务,受让人请求解除合同、返还已付转让款及利息,并由转让人承担违约责任的,人民法院应予支持。本条的适用与该司法解释第七条的规定存在相互补充且具有并存特质的可选择性关系。而且此种选择性救济权并无顺位限制,当然也不存在何种救济权具有优先性的问题。

  根据合同解除权制度,矿业权受让方享有的解除权行使方式一般包括两类途径:一是根据合同法的规定以“通知”方式解除;二是可以直接请求司法解除。但是,受让方在已经行使“通知”解除权后,则不宜后续再次行使司法解除请求权。这是因为,如果受让人已经发出解除通知的,则在通知到达转让方时起该解除通知已经发生法律效力。而且,合同解除权具有形成权的性质,其一旦使用则具有“一次性用尽”的法律特性。此时,如果转让方对解除行为及其效力持有异议的,可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除行为的效力。

  显然,如果行使解除权的受让方后续再次行使司法解除请求权的,则等同于直接否定了其此前发出解除通知行为的效力,故发出解除通知的受让方之正确的救济方式应当是对自身的解除通知效力提出“反向确认之诉”,请求确认其解除通知行为有效,而不是另行诉请司法解除。

  因此,一旦转让方构成怠于履行或拒绝办理矿业权流转审批登记行为的,则受让方完全可根据其自身的意志来决定该矿业权流转合同是否继续履行。如果受让人选择解除合同的,则可以行使解除权并要求转让方承担各项违约责任;如果受让人选择了继续履行的,则在合同本身不具有法定无效的情形下,受让人可以请求转让人履行向自然资源主管部门及相关人民政府的报批义务。

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