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预算法关于县级人大常委会审查预算条款已无须适用

  依据2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议首次修正通过的《中华人民共和国预算法》(简称“预算法”)第四十四条第四款之规定,县(自治县、不设区的市、市辖区)级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初步审查之责。但是,2015年8月29日十二届全国人大常委会第十六次第五次修正通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称“地方组织法”)已明确县级人大也可以设立财政经济委员会(地方组织法第三十条)。笔者认为,县级人大设立财政经济委员会后,应由其承担本级预算草案初步方案的初步审查之责,本级人大常委会没有必要再担责,预算法第四十四条第四款已无须适用,适时修法可以删除和调整。
 
  人大财政经济委员会承担本级预算草案初步审查之责,职责所在。依据地方组织法之规定,县级以上各级人大依法设立的专门委员会,在本级人大(人代会期间)及其常委会(闭会期间)领导下,“研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议”(地方组织法第三十条第三款)。显然,承担本级预算草案初步方案的初步审查之责是人大财政经济委员会的职责所在。预算法第四十四条第一款更加明确规定,“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前,将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。”
 
  县级人大常委会承担本级预算草案初步审查之责,只是权宜之计。纵观预算法第四十四条之规定,设区的市(自治州)级以上预算草案的初步方案,均由本级人大财政经济委员会或有关专门委员会进行初步审查(前三款);唯独明确县级预算草案的初步方案,由本级人大常委会进行初步审查(第四款)。之所以如此立法明确,是因为预算法从1994年出台到2014年修正时的地方组织法只规定,设区的市级以上人大才可以设立财政经济等专门委员会,县级人大不可以设立(实践中只在人代会期间设立临时性的计划和预算审查委员会);因此,在人代会召开之前,立法明确由县级人大常委会承担本级预算草案初步审查之责,是在县级人大没有财政经济委员会情况下的立法权宜。从2015年地方组织法修改之前省(自治区、直辖市)级制定的“预算审查监督条例”来看,县级人大常委会均要承担本级预算草案初步方案的初步审查之责。
 
  县级人大设立财政经济委员会,本级人大常委会没有必要再担责。2015年地方组织法第五次修正明确县级人大可以设立财政经济等专门委员会后,一些省级“预算审查监督条例”进行修改时,已不再明确县级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初步审查之责,而是将初步审查之责归于本级人大财政经济委员会。如2015年11月19日,安徽省第十二届人大常委会第二十四次会议根据新修正的地方组织法及时对《安徽省预算审查监督条例》第五条进行修改规定:“县级以上人民代表大会财政经济委员会或者预算委员会,对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案进行初步审查,提出初步审查意见。”然而,还有一些省级“预算审查监督条例”没有及时修改或依然由县级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初步审查之责。如2016年12月1日,浙江省第十二届人大常务委员会第三十五次会议修改通过的《浙江省预算审查监督条例》第五条第二款仍将县级预算草案及上一年预算执行情况的初步审查权归于本级人大常委会,县级人大财经委员会只有对本级预算调整初步方案和本级决算草案有初步审查权(该条第三款)。笔者认为,诸如浙江省等地方性法规仍明确县级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初步审查之责,是没有与时俱进。
 
  综上所述,笔者建议:一是县级人大依法设立财政经济委员会后,召开人代会就没有必要再在预备会议上表决通过计划和预算审查委员会了;二是省级“预算审查监督条例”再次修改,已没有必要再明确县级人大常委会承担本级预算草案初步方案的初步审查之责;三是预算法再次修改,关于县级人大常委会承担本级预算草案初步审查之责的条款(第四十四条第四款),有必要删除和调整。
 
  附:相关法律条款
 
  预算法第四十四条  国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前,将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。
 
  省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。
 
  设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查,或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。
 
  县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。
 
  地方组织法第三十条 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导;在大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导。
 
  各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员,由主任会议提名,常务委员会会议通过。
 
  各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。
 
  (以上黑粗下划线为2015年修正补充)

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