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纪律处分条例与党内制裁的理性化

  2018年修宪,“党的领导”写入宪法总纲第一条,成为中国特色社会主义“最本质的特征”。这不仅有力回击了海内外关于党的领导合法性的终极质疑,而且提供了新时代“党政融合”一系列制度改革的直接宪制基础。“党是领导一切的”,这样一种全能型与无限责任制政党教义的回归,意味着党的领导在法理与操作层面都将寻求与国家治理体系的无缝对接。但是,如此全面而凌驾性的党的领导也将意味着全面性权力的建构,如果不加以严厉的法治监控,就可能成为新一轮腐败的制度根源。与“党是领导一切的”相对应的是“全面从严治党”。2018年修订且已于10月1日正式实施的《纪律处分条例》有“党内刑法”之称,就是“全面从严治党”最直接且最全面的制裁规范,标志着党内制裁的理性化及与新《监察法》体系的规范性对接。

  中共的治国理政,经历过毛泽东时代的“运动治国”与邓小平时代初期的“政策治国”,虽然也有严厉性,但法治理性不足,常常出现偏差和误导。治国路线的调整最终指向了“依法治国”,这一治理哲学的转向也同样反哺了党内治理。1990年,党中央制定了党内法规制定程序条例,开始清理和规范化党内法规体系,寻求与国家法治的对接。2013年,号称“党内立法法”的《党内法规制定条例》和《党内法规与规范性文件备案规定》颁布,党内立法采行与国家立法类似的“五年立法规划”及相关的合法性审查程序机制。新的《纪律处分条例》就是在这一背景下出台的。

  党内法规之法理学与宪法学属性及地位,本来较为模糊,通常的法学研究不予触及,在学科建制上被划归“党建学”范畴。但在全面依法治国的系统工程压力下,将党内法规长期隔离于国家法治体系不利于反腐制度化及法治中国的全面建设。但理论界又缺乏必要的理论勇气、智慧或空间将此命题直接提出,而需要中央首先破题和出题。2014年十八届四中全会明确提出党内法规体系是中国特色法治体系的有机组成部分,解决了党规学研究的正当性与合法性问题,并推动国内一批研究机构与研究力量的重新整合。在“党规”与“国法”并存于国家治理体系之中时,中国法真正的法律体系构成与特征才得以凸显。中国法体系,不同于纯粹的世俗国家体系,也不同于民主宪政下的法律体系,而是一种独特的规范双轨制,其根源在于中国政治宪法结构上的“双重代表制”,即党对真理的代表与人大对人民的程序代表并存的一种代表制结构。

  此次新版纪律处分条例充分体现了党内法规制度化的主要特征:其一,义务本位,即以规定党组织和党员的义务为逻辑本位,兼顾权利保护,这与国家法上侧重公民权利本位的法哲学与法价值取向不同,或者恰成对称性结构;其二,精英政治,即新条例致力于巩固和维护党员的“精英代表”属性与品质,防止其反腐退化,防止其沦落为普通公务员或群众的道德层次而丧失“先进性代表”之地位,这里的“精英”不是脱离群众的特权阶层或贵族,而是对党与人民事业负有长期责任的公仆;其三,护卫者伦理,即新条例致力于推动党组织和党员完整践行“为人民服务”的政治伦理,节制小我,奉献大我,这与柏拉图《理想国》中对城邦护卫者的美德设定有共同之处。党员之于群众,和古典语境下的护卫者之于普通手艺人,有着美德政治与代表政治的相似性。

  从纪律处分条例的体例特征来看,存在如下基本特点:其一,规范地位上属于党内高阶规范,其地位仅次于党章,是调整党内纪律与监督事项的基本法规;其二,功能上属于党内制裁规范,具有结果和问责意义上的“党内刑法”属性;其三,实体法与程序法的整合体系,以程序规范为主,但兼容整合了实体规范,这也与国家法体系中实体法与程序法基本分离的法体系特征不同;其四,新条例完成了与《监察法》的制度性对接,使得《监察法》的三个制度接口即纪律处分条例、公务员法、刑事诉讼法都基本完成。由此,以新《监察法》为制度中轴,以《纪律处分条例》在党内支撑,以《公务员法》和《刑事诉讼法》为国家法支撑,一个聚焦于反腐法治化及全体系监察的中国特色权力监督法律体系基本形成。

  纪律处分条例的“法制史”是改革开放四十年中国全面依法治国与全面从严治党之制度规范史的重要组成部分。2018条例也是在前期条例的损益修订基础上完善而成的,但确实加入了十八大以来新时代反腐法治制度实验的诸多新理念与新成果。前期条例主要包括1997年的《纪律处分条例(试行)》、2003年的《纪律处分条例》及2015年修订的《纪律处分条例》。这些前后相续的条例,总体上反映了党在领导反腐工作和纪律检察工作上的思想进步与法治进步,尤其是对党政融合体制下如何实现权力监察的严密性、公正性及制度预期性,逐步探索出了一条真正切合中国自身的道路。新版纪律处分条例从原则到规则都颇具新意及时代性,不仅将所谓的“八项规定”整合进来,而且规定了覆盖党组织与党员生活“全体系”的纪律监督规则及责任细则。

  总体而言,纪律处分条例极大推进了“全面从严治党”的制度工程。当然,在如此严厉之条例的调整下,党内民主生活的基本活力、党员基本权利及党内法规与国家法权利逻辑的价值平衡,都还需要精细的观念沟通与制度打磨。在新时代的系统工程下,中国整体性法治进程呈现出复杂辩证的发展态势,基本逻辑主线日益呈现为:以国法保底线,以党规促党性,以党性带发展,以发展永葆先进性,以先进性验证真理性,以真理性巩固合法性。

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