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初探合议庭制度改革的路径和对策

  一、审判权运行机制改革前的合议庭制度
 
  (一)合议庭制度的优越性
 
  1、合议庭制度的特殊地位。合议庭制度在世界各国诉讼制度中占据重要地位,发挥重要作用。合议庭制度是我国审判的基本组织形式,是组织庭审活动的重要方式,是现代法治进程的一个光辉性典范,也是现代庭审制度优越性的标志之一。三大诉讼法、法院组织法及相关司法解释均对这一审判制度提供了法律上的依据和保障。《人民法院组织法》规定人民法院审判的案件,实行合议制。人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行;简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,可以由审判员一人独任审判,人民法院审判上诉和抗诉的案件,由审判员组成合议庭进行。合议庭由院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。依照《人民法院组织法》规定:只有简单的民事案件、轻微的刑事案件采用独任制;行政案件、二审案件必须采用合议庭制度;大量的民事、刑事案件仍然需要采取合议制。可见我国现行审判制度是一种以合议庭制度为基本组织形式,独任制度为补充,审判委员会为例外的审判制度。
 
  2、合议庭制度的运行规则。合议庭制度确定了法官办案的审理规则,议事规则以及评议机制。在审理规则上,合议庭制度确立以审判长为庭审主导,其他审判员或人民陪审员共同审理案件的审理规则。合议庭制度集思广益,纠偏防漏,既防止了法官在个人办案中出现独断、专横、狭隘的现象,又防止漏审错审的纰漏问题,对接近案件的客观事实以及对案件作出公正的裁判发挥了重要的作用;在议事规则上,合议庭以“合议笔录”为主要议事规则。合议庭成员各抒己见,发表各自的意见后,在“合议笔录”上签字并对自己的意见承担责任。议事规则以“合议笔录”为保证,使“合议制”不流于口头形式;在评议机制上,采取少数人服从多数人的原则,少数人不同的意见必须记入笔录。现代陪审制度的建立,吸收部分普通公民直接参与到司法实务中来,使其享有一定的审判权力,合议庭的评议机制实际上是司法民主的一个侧面反映,对现代法治的民主性进程起到了积极推动的作用。
 
  (二)合议庭制度存在的诟病
 
  合议庭制度是目前公认的比较规范的审判制度,但是合议庭制度仍然存在自身诟病,其运行机制因缺乏自身活力而未能有效地发挥其应有的功能。合议庭制度存在的诟病表现如下:
 
  1、“审者”不议,“议者”不判。合议庭制度本来是为集思广益,防止司法腐败,倡导民主审判而设立的制度,但在司法实践中,“审者”不议,“议者”不审的现象屡见不鲜。正如安德鲁·卡门说过:“在理论转变为实践的时候,每一个转折点都会出现棘手的问题”。合议庭制度也一样,在实践中出现了各式各样的问题。《人民法院组织法》规定:“院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。”在案件的审理中,担任审判长的可能是院长、庭长或其他资深法官,也可能是承办法官,担任审判长的不全是承办法官。审判长负责“审”,承办法官负责“裁判”,合议制度下的审判长与司法实践中的案件承办人之间便产生了矛盾。由于基层法院本来就存在案多人少的现象,庭长参与审理的案子很多,庭长的工作量很大,许多案件庭长审完后就不管不问,余下的“合议”、“判决”工作均由承办法官一人完成,合议庭制度流于形式,仅仅只是几人“审”,一人“裁判”的结果,合议庭制度最初预想的效果不能完全体现出来。
 
  2、审而不“判”,判而未“定”。长期以来,司法受行政管理模式的影响非常严重。法官独立审案,独立判决仍然是一个难题。合议庭认定的事实和适用的法律往往处于“待定”的状态。由于案件的审判长与承办人出现不合一的情形,庭领导审完案子后,接下来的工作交由承办法官去做,包括判决书的撰写。承办法官制作完裁判文书后又要将判决书提交给领导签发,自己不能签发。庭长或副院长签发文书,本着把关和负责的态度往往要对裁判文书进行修改,有的领导只改少许语句,有的却是大刀阔斧地“砍”去大量内容,一份思维严谨统一的文书被修改得支离破碎,甚至难以自圆其说。有的案件,院领导并未参加过庭审,仅凭“文书”经验就大量修改文书,这对文书的质量带来一定的影响。文书由领导签发,实际上是干涉合议庭独立办案的一种潜在因素。文书在签发前极容易被修改或者篡改,合议庭对案件的最后裁判实际上是难以掌控的,审而不“判”,判而未“定”的现象依然存在。
 
  3、“众议”之下难“合议”。为了使案件审无疏漏,判无不当,合议庭制度充分发挥法官的集体智慧,确保案件得以妥善处理。“合议制”的本意是合乎常理的,但在司法实践中,“合议制”并非达到事先设想的效果。“合议”要么出现“独议”现象,由一个法官说了算,甚至连“合议笔录”也是走走过程,由书记员一人完成后让合议庭成员签字,要么就是“扯皮”各执一词,难以达成“统一意见”。合议庭结构的固定化后,合议制度走过程走形式的现象就比较普遍。合议庭合议案子,分歧多了,争鸣多了,案子反而更难办结,所以在合议时,合议庭成员的意见一贯形成默契,相互照应,不再提反对意见,使“合议制”流于形式。
 
  二、合议庭制度改革路径探析
 
  (一)审判委员会改革是审判权运行机制改革的重中之重。
 
  《人民法院组织法》第十一条规定“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。第十四条规定:“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。”根据法律之规定,审判委员会的责任是讨论重大的或者疑难的案件以及纠错发生法律效力的判决和裁定。立法的本意是明确而具体的,但在司法实践中,审判委员会却是合议庭的“顶头上司”,审判委员会干涉合议庭办案的现象很多。法官席小鸿说“在以往的工作实践中,审判委员会讨论决定案件是一种典型的‘审’、‘判’分离的模式,违背了直接审判原则。审判委员会委员的‘审案’只是听取承办人员对案件的汇报,却最终要为案件下一个裁判结果,客观上造成了法官审、判职权的分离,同时也造成承办人对案件事实负责、委员对定性与法律适用负责的割裂。”①
 
  (1))李洋:《让审理者裁判,由裁判者负责》载“每日甘肃网”,2014年2月24日发布
 
  审委会影响合议庭制度表现在以下几个方面:
 
  1、审判权与裁判权分离。当前审委会制度与直接审理原则相冲突,审判权与裁决权相互分离。在司法实践中,如果承办人的汇报不清或者不够详细,审委会作出的评判就会受到影响。不仅如此,还会引发更隐蔽、更深层次的问题,比如审委会委员“审”法官的现象。要对案件作出客观公正的评判,必定要了解案子的真实情况,必定要详查案件发生的枝叶末节。审委会委员想弄清楚的事实未必是主审法官已经问清楚的事情,主审法官通过庭审活动所查清的事实难以在很短的审委会讨论时间里详细向审委会委员汇报,对案件本身并不了解详情的审委会委员势必要对汇报人盘查清楚。这样一来,就会导致法官审当事人,审委会“审”法官的现象产生。审委会不直接开庭审理案件,违背直接审理原则。审委会委员仅听取承办人对案情的汇报便对案子作出评判,客观上造成了法官“审”、“判”职权的分离。
 
  2、合议庭的责任与审委会责任交叉混淆,无法厘清。经审委会讨论的案子以审委会讨论的结果制作判决,审委会委员对案件进行集体决策,集体负责。“审判委员会是集体决策、集体负责,出现错案表面上是人人负责,实际上是人人不负责。同时因为合议庭必须接受审判委员会的意见,由此产生的错案责任,合议庭成员不应承担。这就使得审判委员会讨论案件成为”人人无责“的一项司法活动。”①
 
  (1))唐艳玲:《审判委员会制度改革路径探析》载“光明网”,2014年7月9日发布
 
  在司法实践中,由于审委会委员实行集体负责制,实际上是“人人负责”,落实起责任来,“人人负责”也成了“人人无责”。一旦出现错案,一般情况还是追究合议庭的责任,尤其是承办法官的责任。如此归责却有疑问,案子是怎么判错的,是合议庭审错了、汇报错了?还是审委会听错了、裁判错了?谁也说不清楚,合议庭“审”的责任与审委会“判”的责任交叉混淆,无法厘清。
 
  3、判决书的署名与实际裁判者不相符合。经审委会讨论过的案子,判决书未署审委会委员的名字,而是署合议庭人员的名字。当事人也不知道案件经过了审委会讨论,依然认定是署名法官判决的,虽然无论是审委会讨论过的判决,还是合议庭合议的判决都是以法院的名义作出的,但一旦案件出了差错,要追究责任人责任时,却只能追究判决书上署名法官的责任。
 
  现行审委会制度与合议庭制度的“权责”冲突,导致审委会制度改革势在必行。席小鸿说:“现行审判委员会制度在实际工作中所表现出来的缺陷已经成为妨碍司法独立、司法公正的羁绊,应该在法院改革中对这项制度进行改进和完善,使之更适应现代审判机制的需要。在审判委员会的职能、人员组成、运行机制与程序以及落实责任等方面进行新的设计和规定。”①
 
  (1)李洋:《让审理者裁判,由裁判者负责》载“每日甘肃网”,2014年2月24日发布
 
  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。”改革审委会的职能,人员,运行机制和程序,落实责任等方面的问题已是当前审判权运行的重中之重,但如何改革呢?“让审理者裁判、由裁判者负责”司法理念的提出是改革的风向标和指导思想。
 
  (二)“让审理者裁判,由裁判者负责”是合议庭制度改革的指导思想
 
  当前审判权运行机制改革重点在合议庭制度改革和审判委员会改革,而这两项制度的改革均围绕“让审理者裁判,由裁判者负责”这个核心进行。“让审理者裁判,由裁判者负责”是当前审判权运行改革的风向标,是合议制改革的主魂。合议制改革目的就是要让审判权活跃起来,让“审”和“判”不再分离、脱节,遵循直接审理的原则。从审理中得出裁判,由裁判者负责,这是司法权力运行的本意。
 
  最高人民法院司改办主任贺小荣认为:“‘让审理者裁判、由裁判者负责。’这是审判权力运行机制改革的核心问题,也是多年来备受争议的法院去行政化的问题。根据法理上的直接言词原则,有权作出裁判的法官应当以当面倾听当事人的诉辩为必要条件,即亲历性原则。”①
 
  (1)贺小荣:《掀开司法改革的历史新篇章》。载《人民法院报》,2013年11月16日第四版。
 
  在改革风向标下,旧的合议庭制度必然不能满足新的司法理念的要求。如何让这两项重要的制度围绕“让审理者裁判,由裁判者负责”运转起来呢?笔者提出以下几点建议:
 
  1、去行政化管理,还“权”于法。去行政化管理,还“权”于法,这就要求法律重新定位院长和庭长在审判业务中的地位。院长与庭长实际是法院和庭室的管理者和领导者,但未必是审判业务的领导者。“让审理者裁判、由裁判者负责”的审判运行机制改革要求在审判业务上去行政化管理,还“权”于法。院长和庭长承办的案子,院长和庭长担任审判长,其它不是院长和庭长承办的案子,则不必担任审判长。
 
  2、法律文书由主审法官自行签发。“让审理者裁判、由裁判者负责”要求法律文书的签发权收归主审法官,排除其它行政管理人员的干扰,确保文书由主审法官撰写,修改并签发,让裁判文书名副其实地代表法官的审判意志和公裁结果。
 
  3、改革审判委员会中的“讨论”为“公审”。“审理者”只能是直接参加案件审判活动的法官,只有“亲历”了庭审过程才能对案件作出客观公正的裁决。转变审委会职能,由先前的“讨论”决定案件结果,向组成委员合议庭转变,并以开庭“公审”决定案件结果。审委会成为法院的最高审判组织,负责审理一些有重大影响的,并有一定指导意义的案件。尤其是一些重大、疑难、典型性案件。通过审委会的“公审”为其他合议庭树立楷模,为本院总结审判经验,提高本院的审判能力。
 
  4、由主审法官担任审判长,确定主审法官负责制。由主审法官担任审判长,即谁是主审法官(案子的承办人),谁就是审判长。在明确“权,责”统一的要求下,确定主审法官负责制,由主审法官对案件作出最后裁判。主审法官肩负着对案子负责的重担,自然要查清案件的基本事实。在庭审中,由于审判长会由庭长、院长或者资历老的法官担任,承办人有时还未查清自己想要问的问题,庭审就结束了。审判长自行掌控审判程序而置承办人不顾的情形屡见不鲜。由主审法官担任审判长,实际上是法官独立的要求。“主审法官负责制实际上就是法官独立审判的雏形,其基本内涵就是主审法官对其承办的案件在其职权范围内享有独立的相对完整的裁判权。”①由主审法官担任审判长,在审判业务上遵循“以事实为依据,以法律为准绳。”铁的原则,不再受院长、庭长或者相关人员的干涉,维护法官的独立审判权,“让审理者裁判,让裁判者负责”才能落到具体的实处。
 
  (三)在“让审理者裁判,由裁判者负责”的指导下让合议庭制度“集权分责”
 
  合议庭制度的优越性告诉我们,合议就是要防止独断,防止错漏,防止司法腐败。如果由主审法官裁判,其他审判员成为“摆设”或“坐台”,合议制沦为独议制,“让审理者裁判,由裁判者负责”即便落实了具体的责任人,合议制也不再是真正意义上的“合议制”。
 
  (1)王尔德:《主审法官责任制带来的新问题需尽快明确》载21世纪网—《21世纪经济报道》2014年7月15日发布
 
  在合议庭制度中,“审理者”一定是合议庭的全体组成人员,“裁判者”也一定是合议庭的全体组成人员。合议庭的全体组成人员包括主审法官(承办人)、其他审判员或者人民陪审员。既要让合议庭积极“合议”,又要让合议庭不“独断合议”。那么赋予合议庭独立完整审判权的同时也应该对合议庭进行牵制和制约。如何牵制和制约?笔者认为“集权分责”也许是一条出路。
 
  1、“集权分责”的内涵。“集权”指集“审理权”于主审法官之手;“分责”指主审法官负责适用法律,其他陪审员或者人民陪审员负责认定案件事实。主审法官对法律适用错误或者程序错误承担责任;其他审判员或者人民陪审员对事实认定错误承担责任;如果法律和事实均认定错误,则由合议庭全部成员承担责任。但事实和法律错误往往是紧密联系在一起的,事实认定错误可能引起法律适用错误,法律适用错误也可能导致事实认定错误,在审判实践中类似的情况是千变万化的,虽然不能一概而论,但可以相对而论。笔者认为其他审判员或者人民陪审员认定的事实可以另外制作成一个笔录,与案件裁判的“合议笔录”形成“主副”两个笔录。主审法官的“权”大“责”也大,其他审判员或人民陪审员因要对事实认定负责任,也不敢消极怠慢,必定会积极陪审。
 
  2、实行“集权分责”的必要性。2002年7月30日最高人民法院通过了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,其中第4条规定:“合议庭的审判活动由审判长主持,全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判,共同对案件认定事实和适用法律负责。”固有的法律以及审判形式确定了合议庭成员的地位平等,共同担负审理职责。而现行的庭审模式从以往的“纠问式”向“控辩式”转变,法官扮演一个“主持者”的角色。法官依照诉讼法规定的程序进行庭审活动,其审理思维是庭审活动的主线。由于人民陪审员制度的建立,人民陪审员与审判员有相同的审理权限。在审理案件过程中,人民陪审员要么闭口不言,形同虚设,要么盲目参与询问,与法官的审理思维形成错综复杂的关系。“法律的生命始终在于经验而从来都不是逻辑。”人民陪审员对案件审理的经验终究不及法官,其“询问”在一定程度上导致庭审活动混乱。因此,在现行“控辩审”的庭审模式中,有必要对合议庭的组成成员进行“集权分责”,达到“集中审理,分别负责”的效果。
 
  3、“集权分责”在合议庭制度中的作用。2015年4月,最高人民法院,司法部印发《人民陪审员制度改革试点方案》,按照该“方案”的规定,人民陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见,不再对法律适用问题进行表决。该试点方案已经瞄准未来的人民陪审员只对事实部分负责,法律适用则由法官负责。该方案明确了人民陪审员在合议庭中的作用和地位。由此,人民陪审员在庭审中的作用和地位也应当相应改变。笔者认为人民陪审员在庭审中其实是“听审”的地位,而不是“审”的地位。人民陪审员的席位应当单列出来,不与审判员同席而列。人民陪审员的参陪人数根据案件的难易程度决定。人民陪审员的“合议”意见也应该单独形成,不与合议庭的“合议”混淆在一起。案件审理结束后,人民陪审员对事实认定提出意见并加以“评判”,即对庭审所认定的事实作出肯定或否定的判断。举例来说,在婚姻案件中人民陪审员对夫妻感情是否破裂作出“评判”;在侵权案件中对侵权的行为事实是否成立作出“评判”;在刑事案件中对被告人是否有罪作出“评判”等等。只有这样人民陪审员才能充分发挥自身的作用,才能抑制司法腐败,才能在庭审中保持独立性。
 
  三、合议庭制度改革的困境、对策及保障
 
  (一)合议庭制度改革面临的困境
 
  随着日益增长的经济以及社会发展,公民的法律意识越来越强,越来越多的案子涌入法院。就拿笔者所在的法院来说,2012年到2015年三年时间,案子翻了一番,且每年均以数百件的数量递增,经济发达地区的基层人民法院甚至超万件。而法官的编制有限,法官的人数相对稳定,面对日益增长的案件数量以及法官越来越大的办案压力,改革合议庭制度,必定要考虑这些因素。改革审委会制度是消除法官受行政领导的干扰,排除不利于法官独立审理、独立裁判的因素,让法官具有独立自主的办案能力,真正实现“让审理者裁判,由裁判者负责”的要求。改革合议庭制度却是要强化庭审程序,实行主审法官负责制,赋予合议庭更多的审判权和裁判权。根据“权责”统一的原则,有多大的权力,必定有多大的义务和责任,法官身上的压力和担子只会越来越重。如何“让审理者裁判,由裁判者负责”得到具体落实又永葆合议庭办案的活力?这就是合议庭制度改革面临的一个既现实又棘手的问题。
 
  (二)议庭制度改革应对的对策
 
  1、实行案件繁简分流,扩大独任制的审理范围。法院审理的案件中,民事案件50%以上的案件其实是“小型”案件,这里说的“小型”案件指法律关系单一,诉讼标的小,案情比较简单,比如婚姻案件,赡养案件,诉讼标的小的经济案子等等。此类“小型”案件无需适用合议制审理,可以适用独任制审理。在刑事案件中,适用普通程序与适用简易程序审理案子有明确和具体的规定,但在民事案件中,法律却没有详尽的规定。民事案件类型复杂多样,确实有必要对案件实行繁简分流。通过实行繁简分流,使一部分案子实行独任制审理,另一些法律关系复杂的,案情重大的进入普通程序审理。扩大独任制的审理范围,缩小合议制的审理范围,这将减轻合议庭办案的压力,对保证合议庭制度的高效运作起到了积极的作用。
 
  2、设立小额速裁庭,调解庭,婚姻家庭法庭等具有针对性的专门法庭。设立小额速裁庭,调解庭,婚姻家庭法庭等具有针对性的法庭有利于简化诉讼程序,节约诉讼成本,为合议庭分担适当的案件数量。推行这类法庭的建立,必须要建立一套相关的制度作保障。纵观当前法院的审判业务,不仅是审理与裁判的业务,还有众多相关繁杂事务需要做。因此,设立小额速裁庭、调解庭等相关法庭其目的就是要简化审理程序,缩短办案期限,剔除一些额外的繁琐事务。比如婚姻案件中调解和好的案子,经济案件中当庭履行的案件均不需要制作法律文书。倘若设立了具有针对性的专门法庭,其判决书的制作也可以因案件不同而形成固定的模式,从而简化判决书的写法,不必按照传统判决书的格式撰写,甚至还可以大胆采用格式化的判决书、调解书和裁定书。只有这样,法官办案才会不受更多程序的拘束,才会有更大更自由的空间办结案子。
 
  3、“合议庭”成为一个庭室,专审复杂重大的典型性案件。“合议庭”作为一个单独的“独立庭”存在,取代传统的民庭、刑庭、行政庭,成立“刑事审判合议庭”、“民事审判合议庭”与“行政审判合议庭”。每个“合议庭”下设立多组“合议庭”,每组“合议庭”由三到五名法官组成,并可以以某一名法官的名字命名,如“某某合议庭”。“合议庭”审理的案件严格按照《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的普通程序审理。案件经过了繁简分流以及专门性筛选后,剩下的法律关系复杂、案情重大的且有代表性、典型性的案件就归属于合议庭审理。合议庭也难以完成审理的案件,可以提交审委会中的合议庭审理。这样适用普通程序审理的案件就会数量大减,合议庭办案的活力就会增强,“让审理者裁判,由裁判者负责”的要求就会最大限度得到落实。
 
  (三)合议庭制度改革的保障
 
  1、巡回法庭以及异地交叉审理的实行。党的十八届四中全会《决定》提出:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”十八届四中全会还进一步提出:“优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”巡回法庭的设立有利于排除地方政府的干涉主义,有利于减轻地方法院的办案压力,也有利于最高人民法院掌握地方审判权运行机制存在的问题,从而推动地方审判权运行机制的改革。最高人民法院发布的“四五改革纲要”从立法层面和制度上提出改革举措解决司法地方化的问题。措施包括通过提级管辖和指定管辖,确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。我市已开始施行行政案子的跨区域交叉审理。探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,其目的是防止司法干扰,排除地方政府的保护,从而更加公平公正地审理案子。无论是巡回法庭还是行政案件的交叉审理都是保护合议庭不受政治环境的干扰,保持自身的中立性和独立性,为案件的公正裁决提供良好的环境。
 
  2、立法上的保障。最高人民法院将《人民法院落实﹤司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定﹥的实施办法》予以印发,自2015年8月20日起施行。该实施办法第六条规定:“人民法院领导干部和上级人民法院工作人员因履行法定职责,需要对正在办理的案件提出监督、指导意见的,应当依照法定程序或相关工作程序以书面的形式提出,口头提出的,应当由办案人员如实记录在案。”第七条:“人民法院办案人员应当将人民法院领导干部和上级人民法院工作人员因履行法定职责提出的监督、指导意见的批示、函文、记录等资料存入案卷备查。”第十一条至第十四条均对人民法院领导干部和上级人民法院工作人员违反规定过问案件的行为进行处置。法律如此规定其目的也就是保障合议庭办案的廉洁性和纯洁性。“让审理者裁判,由裁判者负责”成为法官心中办案的“信条”。“权责”统一,“权责”明确,“权责”单一,“权责”纯净,“让审理者裁判,由裁判者负责”才不是一句虚言,才是一句有可能性,有保障性实现的格言。
 
  结束语:无论是司法体制的改革,审判权运行机制的改革,还是合议庭制度的改革,改革的前景是令人憧憬向往的,改革的道路是漫长曲折的。无论怎样的改革,其根本都是维护司法权威,维护司法民主,维护司法公平公正,让人民群众在每一个案件中感受公平正义。

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