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实现内外销空调“同线同标同质”的法律路径探析

  作为高能耗产品,空调能效的提高对于减少能源消耗,应对气候变化具有重大意义。中国是世界第一大空调出口国,2017年中国家用空调出口5244.1万台,同比增长10.0%。[1]其中超过一半出口到亚洲、非洲、拉丁美洲等发展中国家。这其中,不少国家的能效标准都比中国更宽松。从自由贸易的角度考虑,中国出口到这些国家的空调适用这些国家更加宽松的标准没有问题。如果中国出口到这些国家的空调适用更加严格的标准,并因此价格更高的话,很可能会被其他国家的空调厂商以更低的价格抢占市场份额,从而遭受重大经济损失。[2]但如果放任低能效的空调在市场上泛滥,无疑会在一定程度上抵销中国以及其他国家为了应对气候变化而提高能效标准的努力,也会在很大程度上影响中国和进口低能效空调的国家在能源节约、空气污染控制和气候变化应对方面的国家责任和国际义务的履行情况。
 
  如何能够提高中国出口空调的能效标准,并给予法律层面的强制力保障,就具有了相当的实践价值。我国《标准化法》第26条规定:“出口产品、服务的技术要求,按照合同的约定执行。”根据《<标准化法>释义》的解释,对于出口产品的适用标准,进出口双方可以约定采用国际标准、进口国标准、出口国标准、第三国标准等,还可以直接约定出口产品和服务的技术要求。[3]通常情况下,商品进出口贸易合同对商品质量的约定就是符合进口国的强制性要求(比如强制性标准)。
 
  因此从法律层面看,提高中国出口空调能效标准的路径包括两个方面:一是提高进口国的空调能效标准,从而迫使中国空调生产商提高出口空调的能效;二是中国作为出口国通过行政强制手段或经济刺激手段单方面要求或引导空调生产商提高出口空调的能效。前者涉及他国内政问题,因此本文主要讨论第二种路径,具体包括行政强制手段和经济刺激手段。
 
  将“同线同标同质”规定为出口空调生产商的强制性法律义务
 
  随着中国产业和消费升级来临,内外销产品“同线同标同质”被提上战略日程。2014年9月,李克强总理在视察质检工作时提出要求,质检部门要促进企业出口、内销产品在同一生产线、按相同的标准生产,使内外销产品达到同样的质量水准。“同线同标同质”最开始是针对食品领域提出的。其中,“同标”是指出口企业的质量安全管理体系和生产加工过程达到出口和发达进口国(地区)技术法规和标准要求,产品标准(包括终产品和原辅料)达到发达进口国(地区)标准,如我国产品标准的具体指标更高更严,按我国标准执行,即产品标准遵循“就高不就低”的原则。
 
  “同线同标同质”最初的目的是让国内的消费者也可以享受到用国外的高标准生产出来的产品。而本文讨论的问题是:是否应当让能效标准低于中国的发展中国家的消费者,也能消费以中国的高能效标准制造出来的空调?本文认为,答案是肯定的,理由如下:
 
  第一,提升中国制造形象的需要。长期以来,外界对中国制造的印象基本上是“中低端”——尽管实际上中国已经制造和出口了很多“高端”产品。如果中国出口的空调产品,仍然适用低于中国强制性能效标准的技术要求,即便数量并不太多,也可能授人口实,用来贬低“中国制造”的形象。因为空调是耐用品,可能会用好多年,一开始的低标准,可能导致长期损害“中国制造”的形象。
 
  当前很多著名的跨国公司,在全世界都销售同一种标准的产品。这种产品的标准一般都依据世界上最严格的标准制定,因此产品质量非常过硬,在全世界都有很好的口碑。未来中国的空调制造企业,应当向这种目标奋斗。
 
  第二,提升中国“负责任大国”形象的需要。近年来,中国投入大量人力物力和资金,积极支持发展中国家,尤其是小岛屿国家、最不发达国家、非洲国家应对气候变化。[4]如果中国一边真金白银地支持发展中国家应对气候变化,包括向这些国家“赠送”节能空调,一边又向这些国家出口低能效的空调,无疑是自我打脸,甚至可能会让中国此前所做的“负责任大国”的努力毁于一旦。
 
  第三,降低企业风险的需要。如果出口的空调产品约定了低于中国强制性标准的技术要求,一旦进口方出现任何意外情况,例如经济危机、贸易战、支付能力不足、天气原因导致对空调需求减弱等情形,或者进口国突然提高了空调能效标准,那这些空调就无法及时“出口转内销”,或者出口到其他能效标准更高的国家或地区去。而如果不低于中国国内的强制性标准,在遇到这种情况时至少可以“出口转内销”,或者转而出口到其他能效标准较高的国家去。相当于“进可攻退可守”,有利于降低企业的商业风险。
 
  从国际贸易的现实来看,要求所有的出口产品都采用不低于中国自身强制性标准的规定并不现实。但对于一些可能导致严重环境问题,并且具有显著“外部性”的产品,例如像空调、燃油汽车这样的产品,建议应当执行不低于中国的强制性标准的技术要求。否则,出口这种产品,不但是对“人类命运共同体”的不负责任,有违绿色“一带一路”的承诺,也很有可能将来损害中国自身的环境安全,甚至损害中国制造的形象。
 
  根据依法行政的要求,行政机关要求出口空调符合中国强制性标准的要求需要有明确的法律依据。这种法律依据可以通过两种方式获得:
 
  第一种“权宜之计”,是对《节约能源法》第十七条进行扩张解释,将“禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备;禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺”中的“禁止生产”解释为既包括以内销为目的的生产,也包括以出口为目的的生产。2017年10月1日生效的《民法总则》第九条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源,保护生态环境”,这被称为绿色原则。基于《民法总则》的基础法律地位,在关于出口空调适用的技术规范中适用《民法总则》所规定的“绿色原则”,对《节约能源法》第十七条进行扩张解释就具有了相当的合理性与可行性。
 
  第二种方式是对《标准化法》和《节约能源法》进行修订,建议《标准化法》第26条增加一款作为第二款:“出口产品的使用可能造成显著环境影响的,其技术要求应当不低于中国的强制性标准。可能造成显著环境影响的产品名录由国务院环境保护行政主管部门会同有关部门制定。”或者将《节约能源法》第十七条修改为:“禁止生产、进出口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备;禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺。”
 
  通过经济手段引导空调生产商提高出口空调能效
 
  中国虽然是世界第一空调出口大国,但并非没有竞争者。对于企业来说,制造高质量的产品,赢得市场口碑当然是值得追求的目标。但企业毕竟以营利为主要目标,如果提高产品质量反而不能获得更多利润,就会打击企业提高产品质量的积极性。因此,想要企业提高生产成本制造能效更高的空调,并保障企业在国际市场上的竞争力,就需要政府发挥引导作用,通过财政补贴等经济刺激手段诱导企业出口高能效空调。补贴只针对向空调能效标准低于我国的国家出口的不低于我国能效标准的空调产品,相对而言,补贴的负担不会很重。或者退一步,可以考虑先对出口获得“能效领跑者”或者“能效之星”的空调产品进行补贴。这些达到世界先进能效水平的空调产品也有望树立中国制造的良好形象。当然,由于涉及国际贸易,这种财政补贴应当符合国民待遇、最惠国待遇以及公开透明等WTO规则。
 
  我国的环境保护法律中有多个条款规定国家可以采用经济刺激的手段对环境友好型的产品或服务进行鼓励。例如,《环境保护法》第二十一条规定:“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施,鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”《节约能源法》第六十条规定:“中央财政和省级地方财政安排节能专项资金,支持节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、节能宣传培训、信息服务和表彰奖励等。”第六十一条规定:“国家对生产、使用列入本法第五十八条规定的推广目录的需要支持的节能技术、节能产品,实行税收优惠等扶持政策。” 第六十五条规定:“国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持,为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。”
 
  对空调企业向能效标准低于中国的国家出口能效标准不低于中国的强制性能效标准的,可以考虑通过补贴方法增强其国际竞争力。由于向空调能效标准高于我国的国家出口空调自然要适用不低于中国的能效标准,对于这部分空调产品,无需进行补贴。补贴只针对向空调能效标准低于我国的国家出口的不低于我国能效标准的空调产品,相对而言,补贴的负担不会很重。如果财政部门认为这种情形下的补贴负担仍然较重,则可以考虑先补贴获得“能效领跑者”或者“能效之星”并出口到能效标准低于我国的空调产品进行补贴。这些达到世界先进能效水平的空调产品也有望树立中国制造的良好形象
 
  前文提及,中国政府本来就准备了一笔资金用于资助发展中国家应对气候变化,也可以考虑通过气候援助资金要求接受援助国(进口国)对购买高能效空调的消费者进行补贴(类似于中国家电节能补贴)。
 
  另外一种可以考虑的经济刺激手段是,适当提高对出口不低于我国能效标准的空调产品的出口退税力度,并且适当降低对于出口低于我国能效标准的空调产品的出口退税力度,使得出口不低于我国能效标准的空调产品的竞争力不低于出口低于我国能效标准的空调产品。
 
  小结
 
  2018年3月11日,在十三届全国人大一次会议上,中国正式将“生态文明”载入《宪法》。2018年3月20日,在十三届全国人大一次会议的闭幕式上,习近平主席再次强调:“推动建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界,让人类命运共同体建设的阳光普照世界!”[5]
 
  作为应对气候变化的负责任的大国,作为全球空调出口第一大国,“能力越大,责任越大。”面对应对气候变化的严峻形势,中国政府和企业,都不应太在乎一时经济利益的得失,更要注重中国制造的品牌与口碑。通过各种途径,包括“多管齐下”的方式,对出口的空调所适用的能效标准采取“就高不就低”的做法。即,如果进口国的能效标准高于中国国内标准,则适用进口国的标准;如果进口国的能效标准低于中国国内标准,则适用中国标准。这样做,既可以作为履行“大国责任”,践行“人类命运共同体”的重要一步,也可以作为迈向“中国制造2025”的重要一步。
 
  从法律层面看,提高中国出口空调能效标准的路径主要是中国作为出口国通过行政强制手段或经济刺激手段单方面要求或引导空调生产商提高出口空调的能效。通过行政强制手段单方面要求空调生产商提高出口空调的能效,就需要将“同线同标同质”规定为出口空调生产商的强制性法律义务,并对《标准化法》和《节约能源法》进行相应的修改。通过经济刺激手段引导空调生产商提高出口空调能效的方式主要包括补贴和税收优惠。建议针对向空调能效标准低于我国的国家出口的不低于我国能效标准的空调产品进行补贴,并优先补贴获得“能效领跑者”或者“能效之星”并出口到能效标准低于我国的空调产品。建议加大对于向空调能效标准低于我国的国家出口不低于我国能效标准的空调产品的出口退税力度,并且适当降低对于出口低于我国空调能效标准的空调产品的出口退税力度。

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