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推进权力清单改革的难点与思路

  据J省S市W局法制办工作人员反映,该省使用的权力清单是由省编办对省级各部门提供的清单进行整合后下发,设在编办的法治政府领导小组办公室要求各地市执法部门不能改动权力清单的内容,但基层执法人员实际执法过程中发现目前的权力清单对法律、法规的规定还有遗漏之处。在S市执法部门法制办将“法规有遗漏,影响到案件处理”的情况向J省W厅法制部门进行电话请示时,获得的答复“确实有遗漏。建议该怎么做就怎么做,不用去理会权力清单”。这一现象反映出在编制权力清单过程中,若不能统筹各部门力量进行缜密的合法性审查并构建起动态调整的长效机制,那么目前各地政府部门公布的权力清单在几年之后可能会被束之高阁。从简政放权的角度分析权力清单改革的难点与出路问题,可以从权力清单的功能界定、编制行政权力清单的注意事项以及对权力清单内容的审查、监督三个方面进行初步讨论。

  一、权力清单的功能界定

  从各地公布权力清单的形式与内容来看,各级政府部门的致力方向在于逐条梳理行政职权的法律依据、问责情形与方式等内容,使公布在官方网站上的权力清单呈现出行政执法指南与政府信息公开资料的外观。目前通过行政立法形式制定的权力清单还未出现,仅是理论上的可能形式。所以,政府部门制定的权力清单大致上可被理解为行政规范性文件或行政规则。既然政府部门公布了权力清单,就意味着该权力清单至少具有行政惯例的地位,能够被本部门执法人员所认同,也为行政相对人提供了相对稳定的预期标准。因此,在权力清单内容与法律、法规的内容一致或不抵触时,可以将该清单认定为具有行政惯例作用的执法指南。如果行政主体的行政行为理由与权力清单中提供的参照依据存在差异,需要提供更为详实的理由予以证成。从行政组织法的角度来看,对于直接开展部门职能合并改革难度较大的城市政府而言,梳理各部门权力是推动部门精简合并的条件。

  二、编制行政权力清单的注意事项

  行政权力清单中反映的内容是行政职权的总量及类别,行政许可或行政审批权力是其中最受瞩目的行政职权。目前,深圳市完全取消了非行政许可类审批权力,并大量下放、转移行政职权给基层部门、社会中介组织。因此,逐渐取消非行政许可审批权力、明确区分外部许可与内部审批,是防止行政审批权力被隐匿在权力清单中“其他权力”类别的有效方式。在此基础上,积极培育社会中介组织、拓展提供公共服务的渠道,才能更有效地实现政府与市场、社会之间协同共治的改革目标。从权力清单的内容结构来看,权力清单应当包含职权依据、追责情形、责任形式等内容。在行政权力清单中公布职权依据与追责方式,可以使公众清晰地看到行政权力与职责的对应关系,从而推动责任政府、透明政府的建设。

  三、对权力清单内容的审查、监督

  各级政府部门在编制权力清单过程中将部分权力取消、合并与下放涉及到职权法定的根本问题,因此需要政府法制部门与人大常委会、法院在各自的工作实践中谨慎对待。政府法制办显然应当与编办及相关部门对清单进行合法性审查。部分地方政府以政府规章或规范性文件的形式明确编制权力清单的依据、动态调整的要求、监督审查的方法,可以使权力清单成为强化依法行政意识的有效举措。在清理编制权力清单所依据的行政法规与规章的工作不断推进的前提下,审查权力清单中的职权依据是否与现行立法规定存在冲突、抵触之处,是保障依法行政目标实现的重要条件。除了编办、法制办、监察局等部门在编制清单的过程中发挥统筹与监督作用外,在政府网站上充分、及时公开权力清单的内容,可以为公众参与监督权力清单的内容合法性创造了条件。

  结 语

  综上所述,政府信息公开意义上的权力清单可以被比喻为行政部门这类国家机器的使用指南或工作手册。行政权力清单是政府自制的表现,具有行政规则的外观、行政惯例的作用,在政府信息公开资料的价值之外,还蕴含着吸纳公众参与、服从人大监督、接受司法审查等推动法治建设的潜能。政府机构的精简整合与行政流程的优化改造,是推进法治政府建设的重要契机,为管制型政府向服务型政府转型铺设了前提条件。在简政放权、科学设置政府部门职能的目标召唤下,权力清单的公布可以为部门精简整合创造条件,降低地方政府大部制改革的难度。

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