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论《宪法》在《香港特别行政区基本法》制定过程中的作用

  一、问题的提出
 
  《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)由第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过,1997年7月1日起实施。今年是香港《基本法》实施20周年,也是《基本法》成功实践的20周年。当我们总结《基本法》实施20年的成就与经验时,有一个基本问题是不能忽视的,即《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)是《基本法》起草与实施的基本背景、效力依据与正当性的基础。
 
  可以说,20年来香港社会的总体稳定与繁荣的根本保障是《宪法》和《基本法》,基于《宪法》作为根本法的功能,香港社会虽然面临不同的挑战,但通过法治提高社会共识,保持了法治的核心价值。针对《基本法》实践中出现的不同认识,为了维护《基本法》权威,保持《基本法》与香港社会的协调,中央采取各种稳健和富于法治精神的措施,既尊重司法的终审权和司法独立,又合理调和大陆法传统和普通法传统的差异,推进社会生活的法治化。香港实现了高度自治,落实了港人治港,政治体制运行总体平稳,居民的自由和权益得到了保障。实践说明,《基本法》体现了高超的立法技术和政治智慧,充分尊重和反映了香港居民的利益。这些经验对于未来香港社会的发展有着重要的意义。
 
  当然,在充分肯定成就的同时,我们不能回避《基本法》实践中出现的问题,需要认真反思。只有反思,才能正视《基本法》实施中出现的新挑战、新问题,以更加开放和宽容的姿态迎接未来的挑战。其中,最核心的问题是正确认识《宪法》与《基本法》的关系,坚持“一国”的前提,使“一国两制”能够在中国宪法确定的体制下存在与发展。本文拟从宪法视角梳理香港基本法起草过程中出现的宪法问题,并对未来的《宪法》与《基本法》关系提出一些建议。
 
  二、1982年《宪法》第31条的形成过程
 
  1982年《宪法》修改时国家开始考虑台湾、香港和澳门的问题,决定以“一国两制”方针解决国家统一的问题。最初“一国两制”的构想是针对台湾问题而提出的,邓小平指出:“‘一个国家,两种制度’的构想不是今天形成的,而是几年以前,主要是在我们党的十一届三中全会后以后形成的。这个构想是从中国解决台湾问题和香港问题出发的”[1]。实现“一国两制”的基本法律途径是,通过《宪法》明确规定,由全国人民代表大会在必要时设立特别行政区,用法律规定特别行政区的具体制度。通过《宪法》将这一事项具体化是1982年宪法的重要使命,将为《基本法》的制定奠定基础。
 
  《宪法》第31条如何写入宪法文本,当时也有不同的主张,如有人建议将这一条写入“地方人民政府”这一节;也有人主张写入我国行政区划中的第二款,并移入总纲;主张将设立特别行政区的规定移前,作为总纲中的第五条[2]。这些主张的基本出发点旨在通过宪法中的国家元素,使特别行政区具有行政体制的属性,为回归后可能出现的相关问题建立预防性的措施。
 
  作为全新的宪法条文,《宪法》第31条的规范体系与结构对设立特别行政区起到了支撑性作用。可以说,《宪法》第31条构成特别行政区所有制度基础,具有授权规范的属性。在1982年《宪法》的修改中对这一条的争论并不大。因为《宪法》是主权的最高体现,也是主权的法律表达,用《宪法》明确“国家在必要时得设立特别行政区”当然由全国人民代表大会以法律规定特别行政区实行的制度。同时,这一条为后来的谈判与《基本法》的起草奠定了基础与框架,使《宪法》成为制定《基本法》的基础与依据。
 
  《宪法》第31条在《基本法》中起到提供宪法基础的重要作用。在《基本法》序言中,有两处直接依据《宪法》做出判断:一是根据《宪法》31条的规定,设立香港特别行政区;二是根据《中华人民共和国宪法》,特制定《香港特别行政区基本法》。这些表述也回答了一个基本问题,整个《基本法》的制度是根据《宪法》制定的,不仅仅是《宪法》第31条。同时,《基本法》第11条重申了《宪法》第31条的法律效力,特区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以本法的规定为准,特区制定的任何法律不得与基本法相抵触。这种规范体系的确立,确定了《宪法》对《基本法》规范体系的优先性,以这种优先性为基础建立了《基本法》在特区法律体系中的核心地位。规范体系内外的效力位阶有效地维护了《基本法》的地位与功能,集中概括了《宪法》第31条的基本价值。
 
  三、《基本法》的宪法依据
 
  1981年9月30日,时任全国人大常委会委员长的叶剑英向新华社记者发表谈话,进一步阐明台湾回归祖国实现和平统一的九条方针政策。其中第三条提出“国家实现统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度自治权”[3]。1982年1月,邓小平会见美国华人协会主席李耀基时,第一次使用了“一个国家两种制度”的表述[4]。 1982年9月22日英国首相撒切尔夫人访华。24日邓小平指出:“我们对香港问题的基本立场是明确的,这里有三个基本问题。一个是主权问题;再一个问题,是一九九七年后中国采取什么方式来管理香港,继续保持香港繁荣;第三个问题,是中国和英国两国政府要妥善商谈如何使香港从现在到一九九七年的十五年中不出现大的波动。关于主权问题,中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲,主权问题不是一个可以讨论的问题”[1]12-13。后来英国政府虽然提出“三个条约有效论”、“主权换治权”等,还有人提出,“冻结”主权,交由英国或者联合国托管;也有人主张,主权与治权分开[5],但基于英国议会主权的传统,在主权问题上英方深知“讨价还价”的空间不大,不得不在中国政府制定的12条对香港基本方针政策的基础上进行谈判。
 
  1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行的《中华人民共和国宪法》,《宪法》第31条授权设立特别行政区。《基本法》序言与第11条都明确援引《宪法》第31条作为法律依据。《宪法》第62条13款中明确规定,由全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。这一宪法规定为基本法制定提供了正当性与法律依据,也表明“中华人民共和国宪法是制定基本法的法理依据”,[6]对此大家具有基本共识。
 
  1983年7月中英开始谈判,经过了22轮谈判。从1983年12月第七轮会谈开始,将谈判纳入到中国政府确定的关于解决香港问题的基本政策框架之内。由于《宪法》第31条已经明确规定设立特别行政区,所有香港问题的谈判以及恢复主权后的制度安排都与宪制有内在联系,英国政府对主权国家制定的宪法安排无法提出挑战。中英政府最终达成协议,于1984年12月19日正式签署《中英联合声明》。该文件第三条第一款明确:“为了维护国家的统一和领土完整,并考虑到香港的历史和现实情况,中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第31条的规定,设立香港特别行政区”[7]。从长达两年的谈判中,可以看出,在《宪法》第31条明文规定前提下,《联合声明》尊重中国《宪法》确立的主权以及核心利益。《联合声明》的核心内容之一是“根据中华人民共和国宪法第31条的规定,设立香港特别行政区”,“香港特别行政区直辖于中华人民共和国人民政府”,把宪法融入到主权的基本问题上,掌握了主导权,使主权问题通过宪法得到具体化。
 
  当时,围绕《宪法》与《中英联合声明》的关系,也有不同的主张。经过讨论,起草委员会明确了宪法关系,即《中英联合声明》是在《宪法》下的一种声明,《基本法》依据只能来源于《宪法》,《宪法》是制定《基本法》的唯一的依据。因为《基本法》是中国的国内法,是“一国两制”的法律化,其立法依据只能是《宪法》,不能以国际法律文件为依据制定国内法律。
 
  从1987年12月12日基本法起草委员会各专题小组拟定的各章条文草稿汇编开始,序言中采用了“根据中华人民共和国宪法第31条的规定,设立香港特别行政区”的表述之后的草案中这一表述没有发生变化,使《宪法》发挥了维护国家主权与国家根本法的作用。1985年4月10日六届全国人民代表大会第三次会议通过了中英两国政府关于香港问题的联合声明,包括三个附件[8]。
 
  四、基本法起草机构的成立
 
  从我国立法体制上看,制定和修改宪法时通常成立起草委员会或者修改委员会,普通法律的制定一般不成立专门的委员会。1985年4月10日,第六届全国人民代表大会第三次会议决定,成立基本法起草委员会[9]。《决定》指出“中华人民共和国第六届全国人民代表大会第三次会议决定成立中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会,负责香港特别行政区基本法的起草工作。 香港特别行政区基本法起草委员会向全国人民代表大会负责,在全国人民代表大会闭会期间,向全国人民代表大会常务委员会负责。香港特别行政区基本法起草委员会由包括香港同胞在内的各方面的人士和专家组成。具体名单由全国人民代表大会常务委员会决定并公布”[10]。从《决定》可以看出,这是特别的立法程序,其委员会的成员规格高,具有广泛的职权,直接向全国人大及其常委会负责,说明《基本法》的重要性以及对国家宪法体制所产生的重要意义*。
 
  基本法起草委员会的工作进行了五年,大体经历准备阶段(1985.7—1986.4)、征求意见阶段(1986.5—1988.4)、形成基本法草案阶段(1988.5—1989.1)、从基本法草案到通过阶段(1989.2—1990.4)。另外,从委员会的委员组成看,内地委员36名,香港委员23名,内地委员与香港委员共同起草法律,这在中华人民共和国历史上是第一次[3]316。曾经参加过1982年《宪法》修改的王叔文教授、许崇德教授和肖蔚云教授等作为主要的起草者参与起草过程,有助于在《基本法》中体现1982年《宪法》的精神,在1982年《宪法》基础上确立《宪法》与《基本法》关系,使特别行政区成为中国宪法体制的一部分。在香港成立了基本法咨询委员会,180名成员全部由香港居民组成,主要负责收集香港居民对草案的意见。同时,考虑到《中英联合声明》的内容,虽然《基本法》制定是主权范围内的事情,但起草委员会在起草过程中多次听取了英国政府的意见,使基本法具有开放性。可以说,基本法起草委员会的成立为合理地处理起草过程中的《宪法》与《基本法》问题提供了参考依据。
 
  五、“基本法”一词的由来
 
  在世界范围内,德国最早使用“基本法”(Basic Law)一词*。在德语中,“基本法”是一个表述宪法的特殊概念。在1948/1949年的初步商讨中,当时的汉堡市市长、社会民主党人马克斯·布劳尔提议用基本法命名宪法[11]。其主要考虑是,基本法不是宪法,认为“真正的制宪只能发生在主权的自决中,而不能发生在同盟国的监管下”[11]15。一般认为,德国人用这一概念是因为宪法是德国统一之前临时适用的,不是正式的规则体系,起到权宜之计的功能。当然,由于语言的差异性,西方语言中“Basic Law”一词的含义并不能直接套用到中国立法语言中。
 
  那么,起草基本法时为什么用“基本法”一词?与1982年《宪法》有哪些相关性?从目前查阅的资料看,邓小平同志在1982年9月24日会见英国首相撒切尔夫人的谈话《我们对香港问题的基本立场》中并没有提及“基本法”这一概念。在1984年6月22日和23日分别会见香港工商界访京团和钟士元时发表《一个国家,两种制度》的谈话,其中也没有提及“基本法”这一表述。1983年6月,中央批准了关于收回香港问题的“十二条方针”,其中最后一条规定:“上述方针政策,由全国人民代表大会以香港特别行政区基本法规定之,50年不变。”这12条与《中英联合声明》中的12条内容基本上是一致的。由此可以预测,后者的内容是以1983年文件内容为基础的,也许是“基本法”最初的出处。
 
  可以说,“基本法”一词正式出现在官方文件是《中英联合声明》,基本法起草委员会直接使用了《联合声明》中的这一概念。
 
  《中英联合声明》中涉及“基本法”概念的内容有:
 
  (1)第三条:“中华人民共和国政府声明,中华人民共和国对香港的基本方针政策如下:”其中第十二款规定:“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明,中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之,并在五十年内不变。”
 
  (2)附件一《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》第一项指出:
 
  “中华人民共和国宪法第三十一条规定:‘国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。’据此,中华人民共和国将在1997年7月1日对香港恢复行使主权时,设立中华人民共和国香港特别行政区。中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法(以下简称《基本法》),规定香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策,保持香港原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。”[13]
 
  第二项指出:
 
  “香港特别行政区成立后,香港原有法律(即普通法及衡平法、条例、附属立法、习惯法)除与《基本法》相抵触或香港特别行政区的立法机关作出修改者外,予以保留。香港特别行政区的立法权属于香港特别行政区立法机关。立法机关可根据《基本法》的规定并依照法定程序制定法律,报中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会备案。立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者,均属有效。在香港特别行政区实行的法律为《基本法》,以及上述香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。”[13]
 
  从《中英联合声明》中可看出,不仅明确提出“基本法”这一概念,而且明确将来由全国人大制定的在香港落实“一国两制”的法律称“中华人民共和国香港特别行政区基本法”,并且也明确了其简称“《基本法》”。
 
  另外,采用“基本法”的可能的原因是,从1982年《宪法》确立的法律体系看,宪法之下存在着基本法律、法律、行政法规等,但还没有出现全国人大制定的法律用“基本法”称谓。如果沿用内地的法律名称,将《基本法》称为“香港法”,有可能与香港原有法律范畴相混淆,从法律形式上无法突出主权回归之后的新法律秩序。如用“基本法”一词,既区别于内地的基本法律,也区别于香港的法律,实际上将《基本法》定位在低于《宪法》,高于法律的位阶,构建以《基本法》为核心的新的法律秩序。
 
  六、《宪法》与《基本法》关系
 
  《宪法》与《基本法》的关系是《基本法》起草过程中的最核心问题之一。 在1986年4月22日通过的《基本法》结构中设了第九章“本法的法律地位和解释、修改”,分为三个部份:本法的法律地位与宪法的关系,本法的解释,对本法的修改。
 
  对《宪法》与《基本法》第11条规定之间的关系问题,有过不同的主张。例如,曾有建议将《基本法》表述为“如与中华人民共和国宪法的其他条文有抵触,将仍以本法的规定为最终的依据,”还有人曾建议将这一条从第二章”中央和香港特别行政区的关系”移到《基本法》的第一章“总则”当中。对《基本法》第11条“香港特别行政区的制度和政策……均以本法的规定为依据”的功能问题,也有不同的解读,在《基本法》实施中,能否以此作为判断宪法条款能否在香港适用问题的标准?
 
  最终,多数委员的意见占了主导地位。多数委员普遍认为,宪法是国家的最高法律,具有主权范围内一体遵行的效力,特区虽然具有高度自治权,但不能脱离国家的宪法体制,宪法适用于一国领土所有范围,也直接适用于特别行政区。这些问题实际上涉及宪法在香港特区的效力问题。
 
  宪法作为国家的根本法,其效力是毋庸置疑的。宪法中反映社会主义政策的一些条款不在特别行政区实施,即不会由此在特别行政区范围内在法律上创建具有社会主义性质的制度,但作为宪法不可分割的一部分,这些条款本身并不因为特区的存在而变成无效的条款,只是通过宪法的特别授权而不在特别行政区适用而已。因此,所谓宪法在特别行政区是否有效的问题,其实质是,宪法条款是否会由特别行政区的公权力机构在特别行政区范围内予以实施。也就是说,不在特别行政区实行的宪法条款仍不能被否认为其法律。
 
  基于《宪法》与《基本法》的关系,香港特别行政区宪制由《宪法》与《基本法》构成。但长期以来,由于缺乏对《宪法》与《基本法》关系的体系化的框架,在“一国两制”的理解上,有时侧重于对“两制”的重申,以至于忽视了“一国”的前提要素。从宪制和法律的角度而言,“一国”的前提要素之所以被轻视和忽略,很大程度上是由于,没有充分认识《基本法》合宪性的意义以及忽略《基本法》实践中的宪法元素。
 
  “《宪法》和《基本法》共同构成香港宪制基础”的命题有助于我们合理处理《基本法》的历史与现实,有助于面向《宪法》与《基本法》在特别行政区良好运行的未来,为《基本法》的实践奠定丰富的宪法基础。基于此,应当在特别行政区的法治运行和教育中更加强调《宪法》是香港的宪制基础,拥护和忠诚《宪法》是包括香港居民在内的中国公民的基本政治伦理,由此建立基于《宪法》的“一国”认同。因为《宪法》是全国人民共同意志的体现,“依法治港”中的“法”当然包括宪法在内。
 
  国家对香港恢复行使主权之后,《宪法》作为中国法律体系中位阶最高的法律,对于香港而言同样是有效的法律。香港作为中国的一个地方区域,《宪法》在香港具有最高法律权威的地位。特别行政区宪制的建立与发展是以《基本法》为原则的,但是特别行政区的宪制并非仅仅以《基本法》为依据,特别行政区的宪制必须以《中华人民共和国宪法》为基础和基本背景。根据《宪法》,只有最高权力机关即全国人大才有权制定规定香港特别行政区实行的制度的法律。《基本法》序言第三段的规定表明,全国人大行使制定香港基本法、规定香港特别行政区制度的权力,必须符合两个条件:一是要根据国家宪法,也就是说,香港特别行政区实行的制度设计,要符合宪法规定的国家体制;二是要能够很好地保障国家对香港的基本方针政策,即“一国两制”“港人治港”“高度自治”的方针政策。除此之外,全国人大在制定《基本法》的过程中,还要充分听取包括香港居民在内的全国各族人民的意见和建议,在符合《宪法》规定的国家体制、“一国两制”方针政策的前提下,尽可能多地吸纳香港各界人士的意见和建议。
 
  《宪法》在特别行政区的效力并不限于《宪法》第31条,甚至不限于“一国条款”,“社会主义条款”在香港同样有效。例如《宪法》第1条规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”。这一条文在香港的效力意味着,即使在香港,也不允许破坏中国其他地区实行的社会主义制度的行为的存在。《宪法》规定的许多其他制度尽管并不直接在香港实行,但香港的各种组织和公民必须尊重这些制度的存在,负有在行动上不危害社会主义制度的义务,这一点上所谓“港独”是公然的违反宪法行为,必须予以追责。
 
  总之,从建构香港宪制架构的逻辑来看,《宪法》与《基本法》是一以贯之、密不可分的。《基本法》的宪制性地位是由《宪法》第31条明确赋予的,也是由其提供宪法层面之保障的,所以构成香港特区宪制基础的法律就必然同时包括《宪法》与《基本法》,两者具有内在的不可分割性。
 
  七、《基本法》合宪性的宣告
 
  1988年《基本法(草案征求意见稿)》面向香港征求意见时,就有港人“建议人大公布基本法时,颁布法令,宣布基本法与全国宪法并无抵触”。同时,一些人对《宪法》第1条、第5条与第31条之间的关系存在着不同理解,对《宪法》与《基本法》关系存在着模糊的认识。同时,从内地主流的法律意见来看,《基本法》肯定是符合《宪法》的,有资料显示,1990年2月的《基本法(草案)》提出之前整理的意见当中,有“国家有关部门、法律界人士”的意见认为,“宪法第三十一条与其他条款不存在冲突……基本法的合宪性是毫无疑问的。”
 
  《基本法》是全国人民代表大会根据《宪法》制定的基本法律,它必须符合宪法规定才能有效,这是法律有效性的内在要求。我国《宪法》第1条第二段规定:“社会主义制度是我国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”第5条第三段规定:“一切法律……都不得同宪法相抵触。”因此,在《基本法》起草过程中,有一种观点认为,由于《宪法》第31条只规定在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定,没有讲可以继续保持香港原有的资本主义制度。这涉及对《宪法》第31条如何理解问题。
 
  1982年11月26日,在第五届全国人大第五次会议上,彭真委员长代表宪法修改委员会作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,其中对《宪法》第31条作了详细说明。他指出:“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面,我们是绝不含糊的”。同时又指出:特别行政区“……享有高度的自治权。这种自治权,包括台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变等等”。同时,“在具体政策、措施方面,我们又有很大的灵活性,充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场”[14]。由于台湾现行的社会、经济制度是资本主义制度,因此可以看出,《宪法》第31条的含义是允许在特别行政区实行资本主义的。也就是说,尽管《宪法》第1条、第5条有上述的规定,但由于《宪法》第31条对特别行政区制度作出了特殊的规定,因此可以在特别行政区实行“一国两制”,保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变[15]。为了明确《基本法》的合宪性,消除港人的顾虑,1990年4月4日全国人大通过《基本法》的同时,还以大会的方式对其合宪性进行了特别的宣告,即作出了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》,具体内容为:“第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,包括附件一:《香港特别行政区行政长官的产生办法》,附件二:《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》,附件三:《在香港特别行政区实施的全国性法律》,以及香港特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第31条规定:‘国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。’香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港特别行政区基本法为依据。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自1997年7月1日起实施。”[16]
 
  鉴于全国人大已经在正式决定中宣布“特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的”,并且香港的制度与政策均以《基本法》的规定为依据,所以,从法律上讲,不存在“基本法与宪法相冲突”的问题,可以解释为全国人大对《基本法》进行了违宪审查,即全国人大审查后认为《基本法》是合宪的,没有违反宪法[17],排除了对《基本法》提起诉讼的可能性。但是,这个结论还不能完全解决哪些宪法具体条文可以——不与《基本法》相冲突的方式——适用于香港的问题。
 
  根据《宪法》第31条的规定结合起草过程看,《宪法》在特别行政区的效力可以做出如下判断:《宪法》第31条是制定《基本法》的依据,那么《宪法》的效力已经被承认了,无需再存疑。因此,在《基本法》实践中,对《宪法》条款和相关规范的适用可采取不同形式。
 
  在既有的《基本法》条款作为直接审判依据的前提下,《宪法》条款完全可以对基本法发挥规范引领、价值填充等作用,即对《基本法》的解释可以利用宪法条款,从方法上讲,既可以是依宪解释,也可以是合宪性限定解释。
 
  对于《基本法》没有具体规定,但《宪法》上却提供了规范供给,并且也不属于社会主义政策范围的法律问题,《宪法》条款是否能够直接适用,包括香港本地的执法机构能否直接据以执行和法院能否直接据以作出裁判,需要非常谨慎地处理,但可以探讨。例如,如有特区居民希望能够履行《宪法》所规定的公民服兵役的义务,如何处理?必须指出的是,我们已经在一般意义上解决了《宪法》效力的问题,而这类问题的处理方式不影响特区承认《宪法》的效力,因此原则上应该以维护《基本法》的宪制地位、维护特区法律体系的和谐统一为依归。我认为,当存在《基本法》上的法律空白时,不宜直接以宪法规范作填充,而是应当交由特别行政区本地立法作相应处理,这样实质上实现相关宪法规范的目标,也不与《基本法》本身相冲突。
 
  结语 :通过《宪法》寻求共识
 
  20年来《基本法》实施的实践告诉我们,实施好《基本法》必须维护宪法和基本法的权威,不能因为特别行政区具有特殊性而脱离中国宪法体制,应把基本法实践纳入中国整体的宪法体制去思考。
 
  作为《基本法》基本背景的我国宪法体制和宪法观念的内涵不断得到丰富,以人权的尊重和保障为核心理念的宪法发展对《基本法》的实践产生了积极影响。经过四次宪法修改,中国宪法的规范性得到了进一步的加强,宪法在社会发展中扮演着越来越重要的角色。“依法治国首先要依宪治国,依法执政关键是依宪执政”[18],突出了宪法在国家治理中的特殊作用。特别是,2004年修宪将“人权条款”写入宪法,成为制约公共权力的基本原则和规范。以人的尊严、自由与权利保障为核心的国家价值观正在形成,这对于基本法的实施和保障具有重要意义,拓展了香港与内地价值共识的空间,为香港法治的发展提供了广阔的宪法背景。

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