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脱欧公投——检讨直接民主的历史契机

  欧盟与欧洲一体化是始自西方的整体全球化运动的标志性工程,是欧洲梦和“欧罗巴合众国”的政治理想载体,但近来的英国脱欧公投使得这一历史性进程出现逆转,欧洲历史在危机政治中重回民族国家时代。脱欧公投本身存在悖谬,其目标是保全英国的政治自主性与代议民主的保守政治传统,但其形式却借取了法国卢梭式的直接民主和人民直接出场。52%对48%,如此接近的投票结果,使得脱欧本身的正当性立即陷入重重质疑之中,不仅苏格兰和北爱尔兰因其留欧立场而意图推动后续的分离公投,更有百万人在英国议会网站发起“二次公投”请愿运动,寻求逆转脱欧结果。公投以其直接彰显人民意志的正当形式高调登场,但却以民粹、轻率、不确定、不可问责、不可补救等非理性特征而遭受质疑。

  按照欧盟法律程序,英国脱欧还需要根据条约安排展开谈判及批准,经历两年过渡期。从公投结果和欧洲民主法治精神来看,脱欧已不可逆转,英国宪法中亦无充足的正当性机构和理由来阻却这一进程,但这两年却因其极大的不确定性而可能导致英国和欧洲的严重衰退,同时削弱二者在世界经济和政治中的地位与影响力。脱欧公投造成了双输甚至多输的结果,但英国乃至欧洲的精英却默许甚至鼓励了这一欠缺审慎美德的政治冲动,显示出代议民主与精英政治的内在衰落。

  公投民主越界了,其内在的理性与正当性不足,而民粹与轻率特征彰显,这是我们冷静看待该政治现象的基本印象与共识。从历史和宪制传统来看,脱欧公投是对英国议会主权与保守主义政治传统的背离,是英国政治思潮和宪制变迁“欧陆化”的表征。在英国政治传统上,人民主权并非显著的宪制原则,议会主权才是其宪制的内核。英国宪制的保守理性主要体现在两个方面:其一,议会主权,其本质在于精英辩论、共识、责任与审议理性,谓之“政治宪法”(political constitution);其二,普通法,其本质在于确立整个国家的自由基础和规范框架,以古代宪法之不可追忆性和普通法法官的职业技艺与护宪自觉来限制具体立法者甚至人民的改制冲动,谓之“法律宪法”(legal constitution)。无论是政治宪法,还是法律宪法,都体现了英国宪制的精英责任和对民主的限定与塑造。

  民主在英国,与人民直接相关的主要是选举和舆论监督,而与精英相关的则是议会审议与决策。这一次,议会放弃了最终决策权,以专门的公投法案支持人民公投,卡梅伦的内阁则弄巧成拙,被公投结果深度套牢,护卫宪法的法院亦难以在此重大政治议题上直接和正当地介入。公投结果一出,争执其是否具有直接法律效力已无意义,因为英国宪法上不可能出现某个机构来审查和否决人民的公投行为,相反,人民的公投行为具有不可问责的最高政治权威性,是宪制变迁的正当性来源,要求宪制机构遵守和落实。首相、女王、议会两院、法院包括留欧派的百万请愿者,均不具备充足的政治正当性来否决这一结果。公投按照公投法程序展开,但其合法性并不来自于公投法,而是来自于人民作为终极政治权威和主权者的自然正当性。经历公投,“人民成了政府”,人民主权苏醒而活跃,柏克晚年惊恐万分和矢志反击的卢梭、潘恩式激进民主终于登陆英国,福祸何属,英国精英和人民冷暖自知。

  那么,公投民主到底在何种意义上欠缺理性与正当性呢?从原理上讲,优良的政治决策需要具备两项基本条件:其一,过程的审议性;其二,结果的可问责性。从审议过程来看,公投的主体是人民,但人民无定形,是一个取代君主和上帝的世俗性神圣位格,其集体意志被推定为正确和正当,但其具体实践行为却受到情绪、造势和经验判断的多重局限,因此即便是制宪或立法这样的重大事务,也需要选任特定的代表性机构来与人民进行沟通并限定和引导人民意志的恰当表达。脱欧公投缺乏这样的代表性引导,而是放任人民直接给出答案并将之作为国家决策和法律变迁的初始根据。这种对精英主导的审议过程的突破和对人民意志的直接诉诸,破坏了政治决策中的审议理性,将政治判断和决策置于不确定的大众意志洪流之中。从问责性来看,公投结果一旦出来就不可补救,不可否决,不可更改,但不会有任何人承担真正的责任。卡梅伦的辞职是按照英国宪制惯例的主动政治问责,是一种形式上的承担责任,而不是与公投相匹配的直接责任。亦即,卡梅伦辞职并不是充足的公投问责形式。公投不可能有具体的法律问责形式,而只能以人民具体承受其选择行为的事实后果来承担责任。所谓“二次公投”有可能构成对“一次公投”的对等正当性意义上的问责,但从目前的请愿人数及政治决策的严肃性来看,似乎不可能启动。即便未来启动,但由于脱欧已成事实,其公投结果意义有限,多数同意再次入欧也只是表达了对“一次公投”的自我检讨和希望重新加入的政治意愿,而不具有在同一决策程序中的补救性问责意义。

  在代议民主最为成熟和宪制结构最为致密的英国出现了不确定、不可问责的公投行为及不可补救的宪制困境,引发我们关于民主的重大反思,但其恰当的结论应当是重建代议民主而不是反民主。公投民主不是西方民主的主导形式,甚至一度成为西方民主自我驯化的主要对象。公投民主是直接民主,其主要功能是直接议事和决策,而不是选举和审议。西方的精英政治传统一直保持着对直接民主的理性戒备。早在古希腊就有柏拉图《理想国》对民主政体破坏理性与美德政治的严肃批评,亚里士多德以来的政治学传统推崇的是贵族制精英理性和混合政体均衡模式。英国的代议制和普通法实质继承和发扬了这一节制民主的精英政治传统,将大众参与的民主化诉求与精英决策的理性化共识完美结合,造成英国宪法的稳定性与典范性。美国更是有《联邦党人文集》中对民主共和的“麦迪逊转换”,以精英代表制改造小国共和与直接民主,将代表意见建构为对大众意见的吸取和精炼,寻求精英对大众意志的正当代表性,可谓得其精髓。柏克的实质代表观更是强调代表的自主性和理性优越性。但任何制度都处于竞争变动之中,有其历史辩证运动的必然性。此次公投恰可提供一个检讨直接民主并重建代议民主的历史契机。

  从世界范围来看,代议民主的式微和公投民主的兴起并非英国个案,而是有蔓延模仿之势。公投在瑞士普遍被用于作为国家决策的常规手段,不久前就发生过关于全民福利化的公投,但瑞士人民理智拒绝了这种无效率的福利照顾。公投在北欧也存在,但有着“咨询性公投”的宪法限制。在分离主义问题上,公投更是被作为正当决策程序而被采纳,比如魁北克、加泰罗尼亚和苏格兰。甚至克里米亚分离也是通过公投形式实现,尽管在国际法上存在争议。这些现象背后的深层次原因是什么呢?第一,公投民主具有直接民主的形式,是人民意志的直接表达,相对代议民主具有理论上的优越性和想象的合法性;第二,精英政治中美德和责任因素的衰退,导致精英政治家害怕承担责任,害怕做出分裂性决策,害怕得罪大众,害怕丧失选票,从而将自身政治责任转移给人民大众;第三,公投民主的大众情绪性和不可问责性尽管偏离了决策审议理性,但恰恰可以作为某些精英决策的前置性决策加以工具化利用,但大众往往超出精英掌控和引导从而颠覆精英的政策意图,卡梅伦的公投动议就是显例;第四,互联网对民主参与的技术性支持,很大程度上打破了代议民主对直接民主设下的“广场规模”符咒,但由于“网络共和国”(桑斯坦)的社群化、碎片化及立场刚性而无法推进实质性对话并提升共识,反而可能加剧意见分裂和立场站队效应。

  无论从理论上还是实践上,代议民主都优于公投民主,是大众与精英各得其所、各担其责的政治理性分工模式。无选举,则民主正当性始终匮乏;但不加节制地将代表审议范围内的议题公投化,则理性正当性自然短缺。脱欧公投给英国、欧盟乃至于世界都造成了巨大的伤害和不确定性,而且立即引发了英国内部的分离公投浪潮和“二次公投”请愿,造成了英国的政治分裂和国民正当权益的直接损害。因此,公投不是一种常态化民主,而只能作为穷尽了精英代表责任及国家宪制程序之后的应急机制。公投是优良民主的紧急状态,不可能完全取消其正当性,但优良的民主治理必须将反思和重建的重心放置于宪法保障下的代议民主之上。英国必须重回其代议民主传统和保守政治轨道,克服和转化公投冲动,突出政治理性和精英责任,突出代表对大众的塑造与引导,突出宪法对民主的定义和节制,才可能获得自由与繁荣的新生,否则很可能陷入政治秩序混乱、国家领土分裂甚至国际地位急剧萎缩的衰退悲剧之中。透过公投表象看其本质,明晰常态民主规律,巩固精英政治责任,脱欧公投给英国和世界都上了一堂生动的民主政治课,展现了直接民主理论对代表制的一次反向劫持与颠覆,而继续观察和分析英国以何种话语和行动重建代议精英民主政治,对我们深化民主心智及推进民主政治建设当颇有教诲。

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