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竞争关系人的权利及行政诉讼主体资格探究

    案例:南充市川东北驾驶员培训有限公司(以下称川东北驾校)是由原南充市嘉安通驾驶培训有限公司变更企业名称而设立,注册地址:南充市嘉陵区彩虹西路;经营范围:二级普通机动车驾驶培训B2、C1、C2,(市辖三区);法定代表人:唐文琴。南充川东北驾驶员考试中心(个人独资企业,以下称川东北考试中心),住所地:西充县多扶工业园区;投资人:何传强。因何传强与川东北驾校法定代表人唐文琴系夫妻关系,四川省公安厅交通管理局与南充市公安局交警支队在往来文件中均视川东北考试中心的考场为川东北驾校的考场,作为公安交警部门三个科目的考场使用。西充实验驾校,注册地址:西充县晋城镇环城大道3段;经营范围:一级普通机动车驾驶培训A1、A2、A3、B1、B2、C1、C2、C5,道路运输从业资格培训(旅客运输驾驶员,货物运输驾驶员,危险货物运输驾驶员);负责人:王锡联。因为川东北考试中心与川东北驾校难以区别,而且教练场还在西充县多扶镇,距西充实验驾校较近(15公里左右),对西充实验驾校形成较大冲击,双方纠纷不断。后来的2013年11月14日,南充市道路运输管理局以南市运管函[2013]135号批复(以下称市局[2013]135号批复),同意川东北驾校在多扶教练场进行学员场地培训,同意其在多扶教练场设点招收学员。南充市道路运输管理局嘉陵分局又于2014年12月15日作出《交通行政许可决定书》,批准川东北驾校增加A1、A2、A3、B1车型培训,南充市嘉陵区运管分局根据该行政许可决定书于同年12月24日作出南市运管嘉分局[2014]215号批复(以下称嘉分局[2014]215号批复),原则同意川东北驾校增加A1、A2、A3、B1车型培训及与培训有关的内容等共三项。西充实验驾校不服市局[2013]135号批复和嘉分局[2014]215号批复,遂分别起诉南充市道路运输管理局要求撤销市局[2013]135号批复,和南充市道路运输管理局嘉陵分局要求撤销嘉分局[2014]215号批复,两案两审法院均认为西充实验驾校与川东北驾校存在公平竞争关系,西充实验驾校属于法律上的利害关系人,认可西充实验驾校的诉讼主体资格;认为市局[2013]135号批复未按《行政许可法》第36条告知西充实驾校“陈述和申辩权”,未按该法第47条告知西充实驾校“享有要求听证的权利”;认为嘉分局[2014]215号批复未按《四川省机动车驾驶员培训管理办法》的规定进行公示并举行专家论证,属违反行政许可程序。两案两审法院均支持了西充实验驾校的主张。另外西充县实验驾校还举报川东北驾校违法在西充招收学员,要求南充市道路运输管理局、西充县道路运输管理局查处,并分别提起确认市、县道路运输管理局行政不作为违法并限期作为之诉,法院均支持了西充实验驾校的请求。
 
    问题的提出:在西充实验驾校撤销批复两案和确认行政不作为违法并责令限期作为两案的诉讼中,各方(含第三人)及法院对西充实验驾校基于竞争关系是否享有原告资格;驾校类行政许可,竞争关系人是否享有《行政许可法》规定的“陈述和申辩权”及“听证权”;竞争关系人可选择的救济途径等发生重大分歧。虽然都尊重法院的裁判,但迷雾仍未驱散,为妥善处理类似案件,本文试图一作探究,以资借鉴。
 
    一、机动车驾驶员培训许可类型分析
 
    《行政许可法》第二条对行政许可的定义是“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为”。行政许可可分为一般行政许可和特别行政许可,一般行政许可,亦称警察许可,指只要符合法定条件,就可向主管行政机关提出申请,对申请人并无特殊限制的许可,如驾驶证许可、营业许可等{1}.特别行政许可,是指除必须符合一般条件外,还对申请人予以特别限制的许可,如持枪许可,烟划专卖许可等{2}.一般行政许可和特别行政许可都基于行政相对人的申请作出,在这一点上二者相同。但是,一般行政许可是对法律一般禁止的解除,而特别行政许可赋予相对人可以与第三人抗衡的、新的权利和资格的行为,这一点使二者区别开来。例如,《烟草专卖法》第3条规定:“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,并实行烟草专卖许可证制度”。在这种制度下,烟草的收购、生产、和销售由烟草公司统一经营,其他任何单位或个人都不得参与。{3}
 
    法律对机动车驾驶员培训许可的规定:《中华人民共和国道路交通安全法》第二十条:“机动车的驾驶培训实行社会化,由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理,其中专门的拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班由农业(农业机械)主管部门实行资格管理”。《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条“申请从事机动车驾驶员培训的,应当具备下列条件:(一)取得企业法人资格;(二)有健全的培训机构和管理制度;(三)有与培训业务相适应的教学人员、管理人员;(四)有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地”。交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条“申请从事普通机动车驾驶员培训业务的,应当符合下列条件:(一)取得企业法人资格。(二)有健全的培训机构。(三)有健全的管理制度。(四)有与培训业务相适应的教学人员。(五)有与培训业务相适应的管理人员。(六)有必要的教学车辆。(七)有必要的教学设施、设备和场地”〔以上各项的具体要求按照《机动车驾驶员培训机构资格条件》(GB/T30340-2013)相关条款的规定执行〕;第二十八条(修改前为第三十三条)“机动车驾驶员培训机构应当在注册地开展培训业务,不得采取异地培训、恶意压价、欺骗学员等不正当手段开展经营活动,不得允许社会车辆以其名义开展机动车驾驶员培训经营活动”。《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条“机动车驾驶员培训业务的申请人应当依法向所在地的市(州)道路运输管理机构申请经营许可并提交相关材料。市(州)道路运输管理机构应当对受理的申请向社会公示,公示时间不少于3日。公示结束后,应当在15日内组织有关专家对申请进行论证评审,并根据专家评审意见作出准予许可或者不予许可的决定。市(州)道路运输管理机构准予许可的,应当向申请人出具许可决定书,载明经营主体、经营范围、培训区域、落实承诺事项及时限等内容;不予许可的,书面通知申请人并说明理由”;第十二条“驾驶培训机构应当按照道路运输经营许可证注明的业务种类、核定的培训区域进行招生和培训,统一规范招生站(点),并将招生站(点)设置情况报原许可机关备案”。 四川省交通厅《关于认真贯彻实施〈四川省机动车驾驶员培训管理办法〉的通知》(川交函[2009]504号)(四)项:“……培训区域可以核定为本市(州)所属全部行政区域,也可以核定为本市(州)的某县(市、区)行政区域内。培训区域核定为本市(州)所属全部行政区域的驾校原则上应为一级驾校”。注意前句的“原则”二字,有原则就有例外,这里赋予了行政机关自由裁量权,否则,对因特殊情况异地建教练场或教练场地跨两个及以上区域的极端情况就难以解释和处置。
 
    从前述法律法规规章的规定结合行政许可理论分析,机动车驾驶员培训许可的许可对象是符合条件的企业法人,没有数量的限制,但有在培训区域培训和招收学员的限制,属一般行政许可。
 
    二、行政行为的效力分析
 
    按行政法原理,具体行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力。行政行为的公定力指行政行为一经作出,除非有重大、明显的违法情形,即假定其合法有效,未经法定程序均不得否定其法律效力。{4}行政行为的确定力是指行政行为实施后,除非有重大、明显的违法情形,即发生法律效力,行政主体本身非经法定程序不得变更、撤销或废止;行政相对人超过行政复议和行政诉讼期限后,不得对该行为申请行政复议或提起行政诉讼;即使在复议、诉讼期间,相对人非经法定程序,亦不得停止对该行为确定的义务的履行。{5}行政行为的拘束力,指行政行为生效后,作为行政相对人的所有个人、组织都要受该行为的约束,履行该行为确定的义务,不得作出与该行为相抵触或违反该行为有关的要求的行为。{6}行政行为的执行力指行政行为生效后,行政相对人必须自觉履行相应行为为之定的义务,如其拒绝履行或拖延履行,相应行政主体可以依法采取强制措施,强制相对人履行,如相应行政主体不具有采取某种强制措施的法定权力,该行政主体可以申请人民法院强制执行。{7}
 
    现行法律对具体行政行为的法律效力有明确规定的。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条“诉讼期间不停止行政行为的执行……”;《中华人民共和国行政复议法》第二十一条“行政复议期间具体行政行为不停止执行……”;《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”,第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行”。这些法律条款的应有之义就是具体行政行为一经作出,就具有法律效力,不然就谈不上强制执行问题,这些法条是法理学上归纳的具体行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力的法律渊源。
 
    三、竞争关系人与法律上的利害关系人分析
 
    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”;第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼: ……(三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的……”;第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”。
 
    当具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响,原则上该主体就具有行政诉讼的原告资格,不论其是否属于行政管理相对人。{8}
 
    作为行政诉讼原告资格的“法律上的利害关系”是指公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为法律上的实质影响,即合法权益受到行政行为的法律意义上的不利影响或不法侵害。因此,可以从合法权益、行政行为、实质影响三个方面理解“法律上的利害关系”{9}.构成原告资格的最重要的两个要素“合法权益”以及“实际影响”均强调法律因素,纯粹的利益和一般性影响并不具有法律上的意义。行政诉讼法的主要功能之一在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,这一功能在原告资格上的体现,就是只有合法权益受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害的人,才能向法院提起诉讼,脱离法律标准,法律保护无从谈起。因此,虽然此次《行政诉讼法》修改将原告资格的判断标准明确为行政行为的利害关系人,没有强调“法律上”这一限定词,但综合考虑行政诉讼法的基本功能,利害关系标准与《若干解释》(注:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》)第十二条的“法律上的利害关系”标准无本质区别。{10}
 
    根据中华人民共和国行政诉讼法(注:修改前)第2条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼所主张的必须是受法律保护的合法权益。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第13条第(1)项涉及的公平竞争权,也必须是受法律保护的公平竞争关系……{11}
 
    通过以上分析不难看出,竞争关系人不必然是行政诉讼法上的利害关系人,只有竞争关系人受法律保护的合法权益受到行政行为具有法律意义上的不利影响或者不法侵害,才能向法院提起行政诉讼。西充实验驾校诉请撤销市局[2013]135号批复案,因市局[2013]135号批复同意川东北驾校在西充多扶教练场设点招收学员,不符合《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第十二条之限制驾校在培训区域外招收学员的规定,该批复对西充实验驾校在西充招收学员这个合法权益造成了有法律意义的影响,西充实验驾校有原告资格。西充实验驾校诉请撤销嘉分局[2014]215号批复案,因嘉分局[2014]215号批复原则同意川东北驾校增加A1、A2、A3、B1车型培训及与培训有关的内容等,而川东北驾校的招生区域是南充市辖三区,只要川东北驾校照章经营,西充实验驾校的权利就不会受到具有法律意义的不利影响,即使川东北驾校到西充招收学员,近因也不是增加培训类型,西充实验驾校不是适格的利害关系人,其没有原告资格;如果认同西充实验驾校有原告资格,川东北驾校增加A1、A2、A3、B1车型培训可能影响的范围是全国所有驾校(如未增加这些类型,各省在南充就业人员就有回其户口所在地驾校参加培训的可能性),影响最明显的是南充数十家驾校,如果大家都可以起诉,难以防止当事人滥用诉讼权利。如果得出这样的假设结论,很显然不利维护行政管理秩序和保证行政管理效率,行政权力与公民权利关系很可能失衡。{12}
 
    四、竞争关系人对市局[2013]135号批复是否享有“陈述和申辩权”及“听证权”分析。《行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”;第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证”。《中国人大网》-《法律释义及问答》-《行政许可法释义》第四十七条释义:……“至于何为“重大利益”,本法没有作出具体规定。对于申请人和第三人来说,许多事项自身的利益都被认为是其重大利益,本法中将认定权授予行政机关,行政机关对此有一定的自由裁量权”。市局[2013]135号批复确实如法院认定的属于行政许可,如果南充市道路运输管理局认为该许可事项直接关系西充实验驾校的“重大利益”, 西充实验驾校就享有“陈述和申辩权”及“听证权”,如果南充市道路运输管理局认为该许可事项不直接关系西充实验驾校的“重大利益”,则西充实验驾校就没有享有“陈述和申辩权”及“听证权”,因为法律对“重大利益”没有具体界定,全国人大释义认为由行政机关自由裁量,本案行政机关没有告知西充县实验驾校“陈述和申辩权”及“听证权”,说明行政机关裁量认为该许可不直接关系西充实验驾校的“重大利益”。该案法院认定许可关系西充实验驾校的“重大利益”,明显是司法权干涉行政权,有越俎代庖之嫌。
 
    五、嘉分局[2014]215号批复的公示和论证及撤销该批复的意义分析。《四川省机动车驾驶员培训管理办法》第九条二款明文规定“市(州)道路运输管理机构应当对受理的申请向社会公示,公示时间不少于3日。公示结束后,应当在15日内组织有关专家对申请进行论证评审,并根据专家评审意见作出准予许可或者不予许可的决定”。本案的逻辑是,南充市道路运输管理局嘉陵分局于2014年12月15日作出《交通行政许可决定书》,批准川东北驾校增加A1、A2、A3、B1车型培训,南充市嘉陵区运管分局根据该行政许可决定书于同年12月24日作出南市运管嘉分局[2014]215号批复,原则同意川东北驾校增加A1、A2、A3、B1车型培训及与培训有关的内容等共三项。本案法律规定的行政许可机关是南充市道路运输管理局,南充市嘉陵区运管分局不是行政许可的适格主体,南充市嘉陵区运管分局根据2014年12月15日《交通行政许可决定书》作出批复,应该公示和举行专家论证的是2014年12月15日《交通行政许可决定书》,没有人对该决定书提出行政复议和行政诉讼,该决定具有无可争辩的法律效力(公定力、确定力、拘束力和执行力)。南充市嘉陵区运管分局根据生效的《交通行政许可决定书》作出嘉分局[2014]215号批复无需公示和进行专家证。既然南充市道路运输管理局嘉陵分局已作出《交通行政许可决定书》,就没有必要再作嘉分局[2014]215号批复,此举实属画蛇添足,撤销该批复势在必行(非指法院判决撤销),但撤销了该批复,2014年12月15日《交通行政许可决定书》的法律效力没有丝毫折损,川东北驾校可以根据该《交通行政许可决定书》从事正常经营,西充县实验驾校诉请撤销嘉分局[2014]215号批复没有实践意义。
 
    六、一般竞争关系人可选择的救济途径。根据前面论述,一般竞争关系人对行政主体向竞争对象作出的行政许可行为没有法律上的利害关系,不能就许可行为提起行政撤销之诉,如果行政主体作出的行政许可确实错误且影响竞争关系人的竞争利益,竞争关系人可以向实施许可的行政机关提出书面异议,要求行政机关纠正,如果行政机关不作为,竞争关系人完全可以向西充实验驾校那样,就行政机关的不作为行为提起诉讼,请求法院确认行政机关不作为违法并责令限期作为。监督行政机关乱作为的途径还有很多,也可以寻求其他途径,比如纪检监察监督、上级监督、检察机关监督等。

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