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构建统一的自然资源确权登记体系

  近期,中央全面深化改革领导小组召开了第三十一次中央“深改组”会议,审议通过了《中央全面深化改革领导小组2016年工作总结报告》、《中央全面深化改革领导小组2017年工作要点》。其中,国土资源领域内的若干改革事项已成全面深化改革的重要组成部分。
 
  2016年12月20日,国土资源部、中央编办等七部门印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》的通知,这是落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》(中发〔2015〕25号)的重要举措。目的是为规范自然资源统一确权登记,建立统一的确权登记系统,推进自然资源确权登记法治化,推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。
 
  一、正确厘清自然资源确权登记与不动产登记制度的关系
 
  国土资源部等七部门发布的《自然资源统一确权登记办法(试行)》【下称《确权登记办法(试行)》】明确规定,在坚持资源公有、物权法定和统一确权登记原则的基础上,国家建立自然资源统一确权登记制度。
 
  此前,根据国务院《不动产登记暂行条例》已经设立了我国的不动产统一登记制度体系,为了避免二者在统一登记的范围和权属类型方面可能出现的交叉、重合之弊,《确权登记办法(试行)》明确规定自然资源确权登记以不动产登记为基础,已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利,按照不动产登记的有关规定办理,不再重复登记。同时规定,自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的,应当符合法律法规规定,并依法及时记载于不动产登记簿。因此,《暂行条例》体系下的不动产登记与自然资源统一确权登记制度构成互为补充、相互支持的依存关系,二者均属物权法定原则调整的范畴,均系由国土资源部门统一主管下的物权登记制度体系的重要组成部分。
 
  但是,上述两项登记体系的法律性质并不完全相同。自然资源产权登记具有物权权属划分、析产、确认等“确权”性质,其登记薄具有“赋权”效力。虽然该类赋权登记依然需要以合法的物权原因行为、国家与集体产权界别规则以及合法的权属来源文件等作为赋权登记的依据,但某项自然资源一旦被确权并登记于自然资源产权登记薄后,则将立即对权利主体产生赋权效力,并产生对世的“公示”效力,此点类似于我国第一次土地改革中的“土改登记帐”的功能。
 
  《暂行条例》体系下的不动产统一登记具有对权利的“公示”功能,但不具有“赋权”属性。因此,不动产登记属于依当事人申请而为的一种行政行为。相反,自然资源确权登记并非单纯“依申请”的行政行为,而是一项以国家产权界定的法律行动为基础,以权利主体的权属主张为补充的所有权分析(确权)活动。正因如此,《确权登记办法(试行)》明确规定了该项确权登记的功能价值,即对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记,界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体,划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界等,才是本办法调整的范畴。
 
  即便如此,依然没有将自然资源权属主体全部纳入统一登记范畴,诸如《办法》明确规定,军用土地范围内的自然资源暂不办理权属登记。因此,完整意义上的国家自然资源统一确权登记仍然需要通过继续深化改革来推进和完善。
 
  二、应将矿业物权纳入自然资源确权登记和不动产统一登记制度体系中
 
  第三十一次中央“深改组”会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》等重大改革文件。会议强调,完善矿业权出让制度是维护矿产资源国家所有者权益的重要保障,要推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务。要以维护实现国家矿产资源基本权益为核心,理顺矿产资源税费体系,合理调节矿产资源收入,建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。
 
  目前,由于矿业物权的设立、流转与登记制度并未被纳入不动产统一登记制度体系中,而是仍然按照单行法规范进行管理。按照中央改革精神,在坚持资源公有的前提下在政府层面应当确立优先保护投资者权益的行政法治价值观。在矿业物权的投资法律关系中,当涉及到政府与投资者利益关切问题时,在实现国家对矿产资源基本权益的基础上,应当对投资者的权益给以充分保护,包括保护其投资所得利益、预期可得利益和对政府行政许可的信赖利益。在国家实现对矿产资源基本权益后,政府不得将自己直接定位为市场主体,更不得在没有上位法根据的情形下直接参与或干涉市场交易法律关系。
 
  我国目前存在着矿产资源的两级市场。一级市场是国家以所有权人的身份,以收取“资源价款”为主要对价形式,对矿产资源的所有权、开采权等进行处置的“矿业权出让”市场。资源价款实际上类似于土地出让金,在未来的改革中将要设立“矿产资源权益金”制度。国家收取这一“对价”的法律意义在于其将资源所有权中的“占有、使用、收益”等各项权能转让给了矿业权人,而自身保留了法定条件下的有限度的“处分权”。二级市场是指获得矿业物权的权利主体对其矿业物权进行再处分所形成的流转机制。矿业物权在二级市场进行再转让的,其定价权主体是采矿权人。这就表明矿业物权人享有的是一种对“资本”的支配权。即只有“市场”才是资源配置的唯一手段,非市场性权力因素不得进行非法干涉。
 
  实践中,存在对矿业自然资源产权的一种误读,即误认为只要“吊销”了探矿、采矿许可证,则矿业物权人的全部权利都将被“消灭”。须知,“吊销”只是一种行政处罚,这种处罚并不应当影响到矿业企业的主体资格及其对矿业资源的所有权。但是由于我国立法中没有“吊销期”制度,使得矿业投资者对剩余资源量的保有权无法得到充分保护,因而存在以行政处罚消灭矿业物权的制度之弊。
 
  合理的改革设计应当是,根据不同的违法情形设定期限不等的“吊销期”,在吊销期满且违法行为得到纠正后应当授予新的勘探、开采行政许可。同时,应当在采矿许可证体系之外增设“自然资源权证”,以使得矿业权人能够获得具有相对独立效力的资源权益,将采矿许可权的取得、丧失与资源权益的存续效力分离开来,从而使得矿业权的“用益物权”属性名至实归。这也是中央关于要将“探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记”的改革目的之一。

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