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以深化改革巩固自然资源产权制度(上)

  自然资源产权制度是不动产保护领域的重要内容,也是物权法调整的重要范畴。
 
  近期,中央深改组再次召开会议并审议通过了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《湿地保护修复制度方案》及《自然资源统一确权登记办法(试行)》等巩固自然资源产权及保护制度的重大改革举措。
 
  会议指出,要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。要坚持试点先行,以不动产登记为基础,依照规范内容和程序进行统一登记。建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。
 
  显然,中央深改组文件强化了“统一登记”制度在自然资源产权保护方面的法律价值,现行不动产保护体系尚存多项值得继续完善之处。
 
  一是将农村集体土地的确权事项全部纳入不动产统一登记体系
 
  根据《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的有关要求,由国土资源部为主导所推进的农村集体土地确权登记发证工作,对我国自然资源产权统一登记制度的构建将起到十分重要的作用。
 
  受立法制度及历史条件的限制,农村集体土地确权登记发证工作总体滞后,有的地区登记发证率还很低,已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级,没有确认到每一个具有所有权的农民集体。因此,明晰集体土地财产权,加快推进农村集体土地确权登记发证工作意义重大。
 
  根据国土资源部有关文件精神,农村集体土地确权登记发证工作的主要法律价值在于三个方面:一是可以有效解决农村集体土地权属纠纷,依法确认农民土地权利,强化土地物权意识,有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中,切实维护农民权益;二是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平的客观需要。确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系,将农民与土地物权紧密联系起来,可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性;三是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。通过深化改革,还权赋能,最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。
 
  二是对通过招标、拍卖和公开协商等方式获得的自然资源产权流转制度体系中,应继续完善统一登记制度。
 
  土地承包经营权的“继受设立”是指用益物权人通过流转方式从另一用益物权人处所获得的次级用益物权。其设立方式采取的是以合同为基础的登记对抗主义原则。获取二级土地承包经营权的流转方式主要有转包、互换、转让等方式,但不包括抵押。由于各类流转方式在非农业用途和受让主体方面均受到严格的限制,从而不会发生大规模的土地兼并。但抵押则不同,如果抵押权的主体一旦突破同一集体经济组织的范围,则势必将使得农村地权间接地获得了自由流转的效力,这为现行法律和国家政策所不容。
 
  以林木资源、海域、草原、滩涂以及以荒山、荒沟、荒丘、荒滩、荒沙为流转对象的“五荒”地承包经营权等各类自然资源财产权,相对于家庭联产承包责任制为基础的农村土地承包经营权而言,是一种具有相对完整权能的用益物权。其不仅可以互换、转包,而且可以采取转让、入股、抵押及其他方式进行自由流转,但在土地用途等方面仍要受到严格的限制。
 
  在上述自然资源产权体系中推进统一登记制度,显然可以强化此类自然资源的“资本”属性,有利于推动农业资本投资和城镇化发展进程,有利于提升农民财产权的增值保值功能。
 
  三是应当推进农村土地承包经营权由“合同设立”向“统一登记”制度转换。
 
  物权法体系中,土地承包经营权的“原初设立”制度继受了2003年3月1日施行的原《农村土地承包法》的立法内容,采取了“合同”主义的方式而未采行“登记”主义。土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立,意味着用益物权人(农户)无需登记而有权直接从所有权人(村集体经济组织)处获取用益物权。此种物权原初设立模式抛弃了“登记”这种不动产物权固有的取得方式而采用“合同”为标志的意思表示主义,是为适应我国当时农村法治建设实际状况而作出的特殊立法安排。
 
  司法实践中,对新旧法律体系中土地承包经营权的冲突适用不同的解决规则。最高法院在物权法施行前出台的《土地承包纠纷解释》中所确立的确权制度首先是登记优先规则;其次是当均未登记时,则适用合同先生效者优先的规则;第三是当不能以前两种方式确定优先权人时,则合法先占者优先。显然,《解释》与物权法规则有所不同,因为物权法对土地承包经营权的原初设立取得方式只有一个标准,即“合同生效”,并没有登记对抗制度,只在继受设立二级用益物权中才规定了登记对抗规则。《解释》的缺陷在于对土地承包经营权的取得层级不加区分地一律机械地适用登记优先规则,将会对农村土地承包经营权的稳定性产生危害,因为这种确权制度不能排除恶意登记的可能。
 
  例如,当某一农户用承包合同获取合法的土地承包经营权后并无登记的义务,但另一农户就同一宗土地与发包人签订了承包合同且进行了登记的,则按照《解释》的确权规则无疑后一农户的权利优先,前一农户的土地承包经营权等于受到登记优先规则剥夺。这将使得所有通过合同方式但未登记而取得一级承包经营权的农户权利均处于不稳定状态中,故对一级和次级流转的性质不加区分而无条件地直接适用《解释》的确权规则显然将会与物权法第一百二十七条的规定发生严重冲突。
 
  上述问题只能通过中央深化自然资源产权制度改革来化解,当村集体全部土地资产均转化为“统一登记”的设立、流转制度后,将更能受到充分的行政与司法保护。随着我国社会主义法律体系的进一步完善,仅以“合同”制度对农村土地产权实施管理显然难以适应我国快速发展的城镇化改革进程,也无法最大限度地体现出农村土地财产权的“资本”属性。因此,应当将物权法第一百二十七条第一款规定的“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”的立法精神全部向该条第二款规定的“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证,并登记造册,确认土地承包经营权”的统一登记体系方面转换(未完待续)。

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