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【 司改探讨 】 审、执分离:执行局要不要从法院分出去?

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”此即所谓“审、执分离”。

 

对于审判权和执行权如何分离,理论界和实务届讨论比较多,但尚未形成定论。主要有两种思路:

 

一是“内分说”。在法院内部细分执行权,将执行权分为执行实施权和执行裁决权,把执行裁决权分离给执行裁决庭行使,将执行实施权留在执行局,执行局还留在法院内。最高法院意见倾向于内分说。


二是“外分说”。将执行局剥离出法院。一些专家、学者主张外分。

 

可见,“内分说”和“外分说”的关键分野就在于,执行局是否分离出法院。


我赞同“外分说”。理由为:执行局设在法院,问题重重,积重难返。

 

1、无论是社会公众(包括专业律师),还是法院人员内部,普遍存在看低、看轻甚至歧视执行人员的现象。认为和审判相比,执行很低端,只有业务水平低、专业素质差的才去干执行,所以,执行人员在社会上受歧视,在法院内部被看轻。这就导致了法院人员普遍不愿到执行局。特别是学历高、专业化水平高的年轻人,更视为到执行局为“自废武功”,年轻法官谁要是被调往执行局,感觉像受奇耻大辱一般难受。相反,执行局内专业素质强的、能搞审判的,往往会优先调离执行局。这就造成了优秀人员不愿来,专业人员向外走的恶性循环,多年的逆流出,加重了执行队伍受歧视,也造成了执行局的受冷落。既然执行人在法院那么不受待见,何不与法院痛痛快快的分手,高高兴兴的拜拜?

 

2、执行局与审判庭并立于法院不协调。执行局办理了全院四分之一到三分之一的案件,局长仅仅相当于庭长,都是中层干部,只是级别上稍微比审判庭高配。但执行局消化了多少案件?为审判的不明确甚至不当还要二次协调,付出了多少辛劳,作出了多大贡献?执行局放在法院和审判庭并立,不仅在案件数量上不匹配,在人员数量上也显然不相称。而且,执行、审判差异巨大,思维也相差万里。搞审判的小瞧搞执行的,暗笑“执行人员不专业”;搞执行的在受歧视的法院氛围中,内心也不服气,嘀咕“搞审判有什么了不起,老子水平也不你差,钱也不比你少拿”,形成了“你看我不爽、我看你不服”的局面。虽然表面上客客气气,但内心的互不服气的微妙关系,确是难以掩饰的。既然相看两不悦,甚至相看两生厌,你看我不服,我看你不爽,那还不如分开来过?一别两宽,各生欢喜,岂不妙哉?

 

3、执行局在法院难以受到应有的重视。执行局办理的案件,约占全院案件的四分之一到三分之一,但执行人员配备却远远难以达到同等比例。目前,执行人员大概约占法院全员的十分之一到七分之一。从入额来看,更是不符合比例,执行局员额比例约占法院全员的9%。执行人员虽然比其他部门多的多,但每年评先评优中,给予执行局的优秀法官、优秀公务员名额却并不比其他部门多多少,形成了“僧多粥少”的不公现象,造成执行人员人心思逃,缺乏凝聚力,以上等等都体现了执行局留在法院,难以受到应有的重视:人员多、位置少,干活多、地位轻。既然如此,执行局为何要做法院的笼中鸟,何不让执行局脱离牢笼振翅高飞?


所以,执行局分出法院会更好。“内分说”指摘“外分说”缺乏外分的具体方案。依我看,这并非难题。执行局独立外分后,实行警务化管理,原有人员队伍不变,参照监察委改革模式外分即可,形成公安局、国安局、执行局三局并立的良好局面。


为何要这么改呢?这样改有利于克服留在法院的弊端,有利于“解决执行难”目标的实现,也是贯彻落实中央提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”精神的务实之举。

 

1、“警务化”有利于解决执行难。就拿实践中查找被执行人来说,执行法官偕同书记员两人即使找到被执行人,被执行人也会不老实甚至很嚣张,但是委托公安去找人,同样的两名同志,被执行人却要老实的多。如果找不到人,法官调查被执行人下落或者问询财产线索,被执行人邻居通常不会很配合。但警察去调查,邻居往往容易开口,相对也会很配合。这是因为在执法办案方面,警察在群众心中比较有威严和权威。多年来司法权相较于公安权相对较弱,执行法官搞执行,威严感和威慑力较差。群众总认为法院是可以讨价还价的,心中缺乏敬畏之心,觉得法官好说话,而面对警察蜀黍却充满了敬畏之心,很少讨价还价的。这是长期以来司法权弱势造成的,已形成根深蒂固的社会心理,短期内恐难改变。所以,执行需要警务化管理,强化执行权威,提高执行威慑力。

 

2、“分出去”有利于提升执行局的地位。之所以强调执行局分出法院为妥,是因为长期以来,执行局在法院是没有地位的。如果分出去,成为与公安局并立的独立局,且采用警务化管理,就能消除低看执行的社会现象。执行局外分后,成为独立局,专司把纸上的裁判兑现为现实中的权益,将轻飘飘的生效文书兑现成沉甸甸的生动现实。对于担负如此重任的执行人员,社会上谁敢小瞧,谁会小瞧?

 

3、“独立局”有利于延揽人才。欲要成事,必先有人。执行难成为制约实现公平正义的最后一公里。但要“解决执行难”,没有人员作为保障恐怕只能是空中楼阁,没有人才作为支撑也只能是镜花水月。当前执行局留在法院是受轻视的,在社会相对审判也是没地位的。法院人员特别是年轻人,几乎无人愿意主动去搞执行的。必须党组强制决定,才能将年轻人半推半调往执行条线,有些甚至还要领导出面苦口婆心地做一番工作才能成行。这都是因为长期以来,执行局在法院内部被低看、被歧视,几乎无人愿意调往执行条线。试想,没有人力人才作为支撑,解决执行案谈何容易?只有外分独立于法院,执行局才会有地位,才会有威严,才会有级别,才会有位置,也才能利于延揽人才。这样,解决执行难才能具备坚实的基础。

 

4、“独立局”有利于扩容增编。执行局“案多人少”问题,相当突出,有些基层法院,执行条线人员加班已经常态化,亟需强化人力资源配备,增加执行人员。比如,有的法院15个执行员,一年要结案8000件,人均结案530多件,工作压力可想而知。相较于审判庭,执行局人数已经较多,执行局与审判庭并立已显得不协调,如果再向执行局增加人员,更会突出这种人员上的不协调。执行是一个专业化工作,在现有的员额制改革、警务化改革中,执行队伍都需要强化,但更需要稳定和壮大执行队伍。面对案件增量,扩容增编是必需的。但目前在法院内部,执行机构很难实现专业化发展,很难实现扩容增编,只有外分,才更有利于实现执行队伍的发展和资源调动。

 

当前,执行难制约了司法公平正义的兑现。我们知道,执行关键是找人查物。随着执行查控系统的完善,对被执行人的财产全覆盖基本可以预期。希望能进一步强化执行信息化,着力开发查人找人信息系统,以便对被执行人精准查找。执行局外分,提高了地位,补强了队伍;实行警务化,提高了待遇,延揽了人才,再配套查人找物系统,这样找人有手段,查物有方法,办案有人才,相信执行难必将迎刃而解。

 

有人说,执行局外分是不是动作太大,是不是成本太高,有没有具体可操作的方案?那我倒要反问?成立监察委动作大不大?成本高不高?有没有现成可操作的方案?但监察委改革不是依然如火如荼的进行了吗?

 

执行局外分,可比照监察委模式。前有车后有辙,何难之有?依我看,只要是下了解决问题的决心,只要有利于问题的解决,动作大、成本高,该外分依然要启动外分改革。

 

世上无难事 只要肯登攀。其实,很多事情,之所以看上去很难,多半是源于惰性心理和畏难情绪。只要克服了惯性的思维,坚定了外分的方向,下定决心不动摇,迎难而上不放松,“难”亦变为“易”。

 


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