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重视信访作用,完善行政型ADR

  信访制度最重要的特征是“桥梁和纽带”的定位和作用。与直接以纠纷解决和权利救济为其主要功能的其他行政型ADR以及行政诉讼相比,信访虽亦具有一定的直接救济功能,但其最主要的功能应当是“传输带”——把信访人的诉求收集起来,传递给各相应的行政部门;将各行政部门的处理情况,传递给信访人。信访还是行政调查、信息管理过程中的重要环节和组成部分,也是行政过程中体现和实现参与型行政理念的重要形态。以这种功能定位来进行信访改革和制度设计,可以为各种纷争解决机制提供多元维度、过程论、动态发展论和利益衡量论的视角,将有助于各种行政型ADR制度资源的优化整合。

  行政型ADR,即行政型替代性纷争解决机制,是指代替行政诉讼程序来解决纷争的所有行政型的裁判外程序。这里的行政型,是着眼于其纷争解决者的种类,运用形式行政的概念所进行的概念界定,是指由行政机关进行的纷争解决程序。在我国现行的行政救济法体系中,有行政争讼、国家补偿、行政监察、信访和行政协调等诸多救济制度。其中,国家补偿包括行政赔偿和行政补偿;行政争讼包括针对行政争议的争讼和针对民事争议的争讼,前者又分为行政复议和行政诉讼,后者则包括行政裁决和行政仲裁等。将视野扩展至整个行政救济法体系便不难看出,主张将行政复议定位为解决行政争议主渠道的观点既值得支持亦值得商榷。

  行政诉讼是司法权对行政权进行控制的主要制度,贯彻司法最终解决原则,理论上应当是所有行政争议都具有进入司法审查的可能性。但是,因为司法裁判是最终的,故而要确保其公正裁判的权威性。而司法裁判往往难以确保其在专业性、政策性等方面的优势,较为严格的程序也会削弱其效率性,加之在人力资源等方面的条件限制,决定了在制度设计层面恪守司法谦抑主义,坚持穷尽行政救济原则,尽可能将行政争议的解决限定在行政过程之中,便成为立法政策的正确选择。在这层意义上说,让行政复议成为解决行政争议的主渠道的观点是值得支持的。

  正如我国宪法所规定:“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。”在行政过程中,“以诚意对待有关自己事务的苦情,被认为是行政机关的责任和义务”,行政主体应当切实做到“法定职责必须为”“依法全面履行政府职能”,故而,对于任何行政争议,对于任何有关其职能履行的意见、建议或者争议,除了以作为正式程序的行政复议加以解决之外,还应当及时启动其他非正式的争议解决机制,充分运用行政资源,努力把矛盾化解在基层,将纷争解决在萌芽状态,确保行政合法规范运营。在这层意义上说,让行政复议成为解决行政争议的主渠道的观点是不能成立的。

  当然,在各个领域建立各级各类行政型ADR,同样需要贯彻法治原理,需要切实推进常规化、制度化和规范化的“规则”之治,需要确立行政复议的形式性确定力以及行政诉讼的实质性确定力(既判力),该依法终结的要依法终结,防止反复缠访闹访;对无理取闹的要坚决依法处理,引导信访等行政型ADR在法治轨道上运行,依法、理性地表达诉求,以确保纷争解决制度资源得到最大程度优化。同时,值得注意的是,行政型ADR的优势在很大程度上取决于其非正式性,不宜对涉法涉诉的过分限制其选择路径,而应当在确立终结机制并充分告知的基础上,承认制度内与制度外、正式与非正式、静态与动态等多种方式和路径的互补,做到有法则依法,无法则辅之以情以理,运用法的原理和法解释的手段,为了公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为。

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