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行政行为对解除建设用地使用权出让合同的影响辨析

    基本案情:2013年5月7日,西充县人民政府(甲方)与四川南充市同欣检测有限公司(乙方,该公司系川东北驾驶人考试中心的前身,以下也称驾驶人考试中心)签订《投资协议》一份,约定:“一、项目总投资及用地:乙方总投资4亿元人民币,建设川东北驾考、培训、检测中心项目。项目在多扶工业园区内用地350亩,其中300亩用于修建学员考试、培训中心,50亩用于修建机动车安全性能及汽车综合检测中心;在县城张澜路弃土场处提供机动车驾驶员路考科目用地20亩。以上项目土地性质属交通设施用地。二、甲方的权利义务:1.甲方按国土资源部规定的西充县工业用地最低限价挂牌出让370亩交通设施用地,并达到‘七通一平’(七通指水、电、气、视、讯、排水、排污,一平指场平),由乙方依法取得土地使用权属。土地价格包括:农民土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费等费用……。三、乙方的权利义务……11.须按土地招、拍、挂程序依法取得土地使用权。……四、本协议甲乙双方签字并盖单位公章生效。双方应共同遵守本协议,如一方违约,除按本协议追究违约责任外,由违约方按本协议约定投资总额人民币4亿元的1%向对方支付违约金”。2014年5月21日,双方又签订了一份《川东北驾考中心项目补充协议》,该补充协议约定“一、甲、乙双方一致同意取消《投资协议》第一条中‘在县城张澜路弃土场提供机动车驾驶员路考科目用地20亩’之约定。二、因乙方建设方案调整,甲方在充分认证的基础上,决定为乙方在多扶工业园区新增项目用地35亩(具体面积以西充县国土资源局供地文件确定的为准),其中,摩托车检测线、机动车安全性能及汽车综合性检测中心用地18亩、驾考中心另建停车场用地17亩。项目用地土地用途为交通设施用地,采用挂牌方式出让,挂牌价执行西充县工业园区用地最低限价(土地总价值以实际成交价为准)……”。《投资协议》签订后,驾驶人考试中心按约定参加了西充县人民政府许诺的300余亩土地中的122.9293亩土地的挂牌竞买活动并竞买成功。2013年7月8日,西充县国土资源局(以下简称县国土局)与驾驶人考试中心就该宗竞买土地签订了《国有建设用地使用权出让合同》,该合同第五条约定“本合同项下出让宗地的用途为交通设施用地”;第八条约定“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币柒佰万元正,每平方米85.41元”;第十八条约定“受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地,不得擅自改变。在出让期限内,需要改变本合同约定的土地用途的,双方同意按照本条第(一)项规定办理:(一)由出让方有偿收回建设用地使用权……”。出让该宗的《规划设计条件通知书》(西城规[2013]25号)将该宗地规划为交通设施用地,主要建筑包括大中型客货车驾考、培训、检测中心及配套办公、生活服务用房。出让合同签订后,驾驶人考试中心按约定付清了出让金,县国土局依约向其交付了宗地并办理了土地使用权证。
 
    驾驶人考试中心取得土地后,将绝大部土地用于建驾驶员考试、培训的场地、道路及设施,用部份土地建了培训、考试用办公楼,用一块土地建了一幢疑似宾馆的建筑,说是方便外地考生住宿、休息和餐饮。
 
    2014年8月25日,县国土局向驾驶人考试中心发出《关于解除土地出让合同的通知》,通知载明“南充市川东北驾驶人考试中心:你单位于2013年7月8日与我局签订的2013-169号《国有建设用地使用权出让合同》约定,你单位取得位于西充县多扶工业园区一宗面积122.9293亩的国有土地使用权,地号为6084,用途为交通设施用地。因该宗土地的出让用途与实际用途不一致,西充县人民政府已依法撤销了《关于多扶食品工业园一宗国有建设用地使用权挂牌出让方案》(西府发[2013]43号)和《关于川东北驾驶人考试中心申请用地的批复》(西府发建地[2013]289号)”等批准文件,你单位与我局签订的《国有建设用地使用权出让合同》已无法按原约定履行。我局已于2014年7月30日书面通知你单位前来协商合同解除事宜。按《土地管理法》、《合同法》的规定,你单位与我局签订的2013-169号《国有建设用地使用权出让合同》自本通知送达之日起解除,请你单位在收到本通知后5日内到我局办理退回土地出让金手续,并办理注销登记。逾期,我局将依法公告注销该宗土地登记。如有异议,可依照法律途径主张权利”。驾驶人考试中心收到了该通知。
 
    驾驶人考试中心认为自己没有改变受让宗地用途、不违约,无出让方单方解除合同的约定条件或法定条件,遂向南充市中级人民法院起诉,要求确认县国土局解除土地使用权出让合同无效。南充市中级人民法院以西充县人民政府撤销供地批文(未向法庭提供,通过法庭调查另一被告确认)真实存在为由,认定驾驶人考试中心改变土地用途。原因是县政府撤销供地批文是国家机关公文,有较高的证明力,故确认县国土局解除合同符合《合同法》第九十三条二款规定的约定解除条件,从而驳回了驾驶人考试中心的诉讼请求。驾驶人考试中心不服一审判决向四川省高级人民法院上诉,二审法院依法调取了县国土局一审没有提供的证据,包括县政府撤销供地批文--《西充县人民政府关于依法撤销南充市川东北驾驶人考试中心供地批准文件的决定》(西府[2014]31号)。四川省高级人民法院认为,县国土局提供的影像资料不能证明驾驶人考试中心改变了土地用途,并且县国土局没有提供县政府的撤销供地批文,应由县国土局承担举证不能的法律后果,从而认定没有证据证明驾驶人考试中心改变了土地用途,认定县国土局解除土地使用权出让合同不符合《合同法》第九十三条二款规定的约定解除条件,也不符合《合同法》第九十四条规定的法定解除条件,遂判决县国土局解除土地使用权出让合同无效。
 
    一、本案所涉行政行为及其效力辨析
 
    本案,县国土局向驾驶人考试中心发出的《关于解除土地出让合同的通知》中明确“西充县人民政府已依法撤销了《关于多扶食品工业园一宗国有建设用地使用权挂牌出让方案》(西府发[2013]43号)和《关于川东北驾驶人考试中心申请用地的批复》(西府发建地[2013]289号)”等批准文件”,虽然县政府撤销用地批文是通过内部程序进行的(《西充县人民政府关于依法撤销南充市川东北驾驶人考试中心供地批准文件的决定》),且送达对象也不是驾驶人考试中心,但该行为撤销的就是驾驶人考试中心取得土地的供地批文。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条(四)项规定“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的,由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案,报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施,并与土地使用者签订土地有偿使用合同。……”。由此可见,国土部门出让土地的前置条件是方案经县人民政府批准,县政府撤销出让宗地供地批文,县国土局出让宗地失去前置条件,必然导致驾驶人考试中心取得的土地使用权被恢复到出让前的状态(解除出让合同),对其影响甚大。而该内部公文经县国土局书面通知明确告诉了驾驶人考试中心。按最高人民法院审理的《赖恒安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案》①确立的“行政机关内部公文,在抄送赖恒安本人后,即已具有具体行政行为的性质”规则,该县政府撤销供地批文行为经外化后,该行为就转化为具体行政行为。
 
    按行政法原理,具体行政行为具有公定力②、确定力③、拘束力④和执行力⑤,西充县政府撤销供地批文的具体行政行为在没有被依法被撤销之前,具有法律效力,对人民法院也有约束力。
 
    现行法律对具体行政行为的法律效力有明确规定的。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条“诉讼期间不停止行政行为的执行……”;《中华人民共和国行政复议法》第二十一条“行政复议期间具体行政行为不停止执行……”;《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”,第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行”。这些法律条款的应有之义就是具体行政行为一经作出,就具有法律效力,不然就谈不上强制执行问题,这些法条是法理学上归纳的具体行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力的法律渊源。
 
    二、县国土局解除建设用地使用权出让合同的理由辨析
 
    县国土局向驾驶人考试中心发出《关于解除土地出让合同的通知》载明的理由是“因该宗土地的出让用途与实际用途不一致,西充县人民政府已依法撤销供地批准文件,你单位与我局签订的《国有建设用地使用权出让合同》已无法按原约定履行”。从文义上分析,县国土局解除合同的原因是:“西充县人民政府撤销供地批准文件,而无法履行”,这里的“无法履行”,实质就是县政府的撤销用地批文行为导致了不能实现合同目的,可见县国土局解除合同的原因不是“符合约定解除条件”的解除;而《合同法》第九十六条规定的通知解除合同只有“符合约定解除条件”的解除和“符合法定解除条件”的解除两种,那么国土局的通知解除合同只能是“法定解除条件”的解除,而且县国土局的解除合同通知书也表达的是法定条件解除。
 
    三、驾驶人考试中心是否改变土地用途及争议问题处理辨析
 
    本案,县规划部门为该宗地出据的《规划设计条件通知书》(西城规[2013]25号)将该宗地规划为交通设施用地,主要建筑包括大中型客货车驾考、培训、检测中心及配套办公、生活服务用房。《国有建设用地使用权出让合同》也约定的是“交通设施用地”。国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)3.3.2-S“交通设施用地”-S9“其他交通设施用地”,包含“教练场等用地”;3.3.1“本分类没有采用划分“……为了反应现状中这种用地混合的实际情况,在分类时宜按土地使用的主要性质对其进行分别归类,而不宜笼统用一种“混合用地”来代替……”。《四川省机动车驾驶员培训管理办法》(2009)第四条规定,机动车驾驶员培训教练场等用地为“交通设施用地”。综合该宗地的规划条件,比照《GB50137-2011》判断,驾驶人考试中心虽然修了一幢疑似宾馆的建筑物,也修了一些办公楼,但该宗地的规划条件包含“配套办公、生活服务用房”,似乎也没有明显突破规划条件;该宗地上修建的“驾驶员培训教练场”占比很大,绝对是主而不是次,按《GB50137-2011》第3.3.1判断,似乎宗地的主要性质是“交通设施用地”无疑。鉴于驾驶人考试中心没有明显突破规划条件,又符合以“驾驶员培训教练场”为主的特征,不能认定其改变土地用途。
 
    本案,县规划部门适用国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)第3.3.1规定的按主要性质进行归类规则,和第3.3.2-S“交通设施用地”-S9“其他交通设施用地”(包含“教练场等用地”)的规定,从而规划涉案宗地为交通设施用地;而县国土局以国土资源部《关于印发试行〈土地分类〉的通知》(国土资发[2001]255号)-2“建设用地”―26“交通运输用地”―262“公路用地”,不能涵盖教练场用地、配套办公、生活服务用房等(含宾馆),更与其他用地类型相去甚远,故而认为本案涉案宗地不符合《国土资发[2001]255号》的分类类型,认定不符合国土系统的交通设施用地类型,这是两个部门适用的标准之间的不协调。确实将教练场用地、配套办公、生活服务用房等(含宾馆)归类到国土部门的“公路用地”看起来不着边际,但结合《四川省机动车驾驶员培训管理办法》(2009)第四条将机动车驾驶员培训教练场等用地归类为“交通设施用地”的实际,而《GB50137-2011》3.3.1又有按主要性质进行归类的规定。本案县国土部门以教练场用地、配套办公、生活服务用房等(含宾馆)不能对应本部门适用的《国土资发[2001]255号》的“公路用地”,而判断用途不适,有削足适履嫌疑。
 
    本案有争议的是驾驶人考试中心修建的疑似宾馆的建筑是否改变土地用途问题,《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定“建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准……”。即使建该宾馆改变了土地用途,按行政法的“比例原则”⑥,西充县人民政府最佳的选择方案就是按规定征收改变用途部份的出让金;即使要撤销,也不能撤销全部用地批文,而只能部份撤销宾馆占地批文,由县国土局解除该部份土地出让合同。
 
    四、本案驾驶人考试中心的最佳救济途径辨析
 
    《西充县人民政府关于依法撤销南充市川东北驾驶人考试中心供地批准文件的决定》是县政府针对县国土局的请示作出的行政决定,该决定通过县国土局的《关于解除土地出让合同的通知》而外化,驾驶人考试中心可以对该决定申请行政复议,也可以提起行政诉讼。
 
    由于《西充县人民政府关于依法撤销南充市川东北驾驶人考试中心供地批准文件的决定》是具体行政行为,具有法律效力,其认定的驾驶人考试中心改变土地用途这个事实,非经依法撤销或变更就是法定事实;其撤销供地批文导致县国土局出让土地失去前提条件,事实上使土地出让合同无法履行,构成《合同法》第九十四条所列举的“因不可抗力致使不能实现合同目的”和“其他违约行为致使不能实现合同目的”之法定解除合同条件。该决定对驾驶人考试中心的利益影响非常巨大,为维护自己的利益,驾驶人考试中心应当通过行政救济程序消除该具体行政行为的法律影响。
 
    驾驶人考试中心就县国土局解除土地使用权出让合同行为直接向人民法院提起确认解除无效之诉,人民法院审理该争议时必然要面对《西充县人民政府关于依法撤销南充市川东北驾驶人考试中心供地批准文件的决定》的效力问题及其认定的事实问题,而县政府的该决定又是具体行政行为,具有法律效力,其认定的事实是法定事实,而驾驶人考试中心又可以行使行政争议救济权,符合《民事诉讼法》第一百五十条(五)、(六)项关于中止民事案件审理规定,人民法院应向驾驶人考试中心释明,让其先通过行政救济程序解决具体行政行为的存废及事实认定问题。由于两审法院都没有中止民事案件的审理,构成程序违法。(后文辨析两审法院的判决时,对该问题不再另作辨析)
 
    五、南充市中级人民法院一审判决辨析
 
    一审判决对不是县国土局解除合同的依据进行评判,有舍本求末嫌疑。县国土局解除合同是适用《合同法》第九十四条规定的“法定解除”条件(不可抗力或其他违约行为致使不能实现合同目的);而南充市中级人民法院却认定县国土局解除合同符合《合同法》第九十三条二款规定的“约定解除条件”( 当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时,解除权人可以解除合同)。如果是符合“约定解除条件”的解除,县国土局解除合同的理由就应该是“因违约……符合约定解除条件”。很明显,县国土局是以法定解除条件解除合同的,而一审法院却认定县国土局解除合同符合约定解除条件,而双方在土地出让合同中约定的条件是“需要改变土地用途的,由出让方有偿收回建设用地使用权”,有偿收回土地使用权不一定要解除合同,通过达成收回协议也可以达到目的。虽然符合约定解除条件也可以解除合同,但一审法院应当先评判国土局的法定解除条件是否成立,如果成立就可直接支持,如果不成立再评判是否符合约定的解除条件,一审判决有本末倒置嫌疑(二审判决也然,在二审判决辨析中不再另行辨析)。
 
    一审判决将县政府的撤销文件定性为最佳证据(国家机关公文书证),削弱了行政行为的法定效力。县政府撤销供地批文是具体行政行为,其认定的事实是法定事实,其证明力远高于最佳证据。如果驾人驶考试中心不通过行政救济程序消除县政府撤销行为的法律效力,人民法院应当按照县政府撤销决定认定的事实直接认定,即使县政府的撤销决定是错误的。
 
    一审法院没有要求县国土局提供或自己调取县政府撤销供地批文是重大疏忽。假定本案不需要先消除行政行为的法律效力,虽然解除合同通知已明确载明县政府撤销供地批文,虽然驾驶人考试中心没有否定,虽然另一被告证实存在(一审法院据此采信该证据,从证据法上是成立的),但该批文是关涉整个案件的重要证据,一审法院还是应该让县国土局提供,如其不提供可以直接按证据规则认定该证据不存在而判决国土局败诉,也可以向二审法院那样,根据《民事诉讼法》第六十四条二款,调取该证据进行核实后作出判决。
 
    六、四川省高级人民法院二审判决辨析
 
    二审判决认定县国土局解除合同不符合“法定解除条件”错误。《合同法》第九十四条规定了五个法定解除条件:“有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;(二)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;(三)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;(五)法律规定的其他情形”。县国土局解除合同的理由是“因该宗土地的出让用途与实际用途不一致,西充县人民政府已依法撤销供地批准文件,你单位与我局签订的《国有建设用地使用权出让合同》已无法按原约定履行”,很明显,因为驾驶人考试中心“改变了土地用途”,导致“政府撤销用地批文”,致使出让该宗土地失去前提条件,“无法履行合同”。这是典型的第(四)项“其他违约行为致使不能实现合同目的”,况且政府行为导致合同无法履行,按最高人民法院自己裁判的《杭州天创沃元实业有限公司与杭州养殖总场合作协议纠纷案——政策性拆迁导致合同无法履行,是否属于不可抗力的认定》⑦确定的规则,政府原因导致合同不能履行,属于不可抗力不能实现合同目的的范畴,也完全符合(一)项“因不可抗力致使不能实现合同目的”,县国土局解除合同有这么充分的法律依据,二审法院居然认定不符合《合同法》九十四条中的任何一项。
 
    二审判决存在两个逻辑错误。一是,二审在评判不是县国土局的解除合同理由的“约定解除条件”时,认为“驾驶人考试中心是否改变土地用途应由政府行政机关作出具体认定,在无政府行政机关作出具体认定的情况下,县国土局仅凭一份视频资料不足以证明驾驶人考试中心改变了涉案土地的用途”,从而认定不符合约定解除条件。首先,二审法院的“行政机关认定观”是错误的,《合同法》九十三条二款规定的“约定解除条件”根本就不需要行政机关认定,从来就没有民间按此款解除合同由行政机关认定的作法,只要一方认为符合约定的解除条件就可以主张解除合同,对方如有异议,各方都可向人民法院起诉(行使通知解除权后,只有对方才有起诉权),由人民法院认定,不需要行政机关认定;其次,本案二审法院调取了《西充县人民政府关于依法撤销南充市川东北驾驶人考试中心供地批准文件的决定》,该决定中县政府就是认定驾驶人考试中心改变了土地用途而撤销了用地批文的,二审却说没有行政机关认定;二是,二审法院依职权调取了西充县政府的撤销用地批文,却又说县国土局没有提供该公文,自相矛盾。《民事诉讼法》第六十四条二款“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,人民法院应当调查收集”,二审法院据此款调取了《西充县人民政府关于依法撤销南充市川东北驾驶人考试中心供地批准文件的决定》。提供证据的目的是查明事实真象,二审法院调取的该证据确认了该文件的存在,也能证实县国土局陈述的事实真实,但二审法院却认定县国土局没有提供该文件,还否定该文件证明的内容。
 
    七、镜鉴
 
    本案西充县人民政府错误撤销供地批文,导致县国土局解除土地出让合同,本来在驾驶人考试中心知道县政府的行为后就应当就县政府的撤销供地批文行为申请行政复议或提起行政行政诉讼,通过行政复议或行政诉讼纠正县政府的行政行为后,县国土局的解除合同纠纷便能迎刃而解。但本案驾驶人考试中心却对县国土局的解除合同行为进行民事诉讼,本来两审法院都应当向驾驶人考试中心释明而中止案件审理,但两审法院都没有,两审法院都将本来应该由行政程序认定的本案是否构成改变土地用途问题,在民事程序中越俎代庖地进行认定,完全无视行政行为的法律效力。两审法院都对不是县国土局解除合同适用的条件进行评判,一审法院认定符合约定解除条件支持县国土局解除合同,二审法院用自相矛盾的理由认定不符合约定解除条件、也不符合法定解除条件,不支持县国土局解除合同。
 
    本案徒增了两造的支出,伤害了三方两造的感情,耗费了各方的精力,消耗了司法资源,扭曲了代理关系,还有污染水源的嫌疑,本案唯一的收获可能就是丰富了案例。
 
    本案西充县政府撤销供地批文明显错误,县国土局解除合同最终不能得到支持,二审法院的判决似乎接近正义,但二审法院违背程序正义获得的“正义”也是非正义。本案本来各方已经受伤,如再按法定程序,通过再审程序中止民事案件审理后进入行政救济程序,待行政救济程序撤销西充县人民政府的行为后,最终结果还是确认县国土局解除合同无效,徒增加各方的诉累。可以考虑减省程序,由四川省高级人民法院向西充县人民政府提出司法建议,在承认不足并吸取教训的前提下,建议西充县人民政府撤销错误的撤销供地批文行为,消除行政行为的效力,避免与二审判决的法律冲突,并告知各方息事宁人、和衷共济、化干戈为玉帛。当然,西充县人民政府也可以主动撤销错误的撤销供地批文决定,主动消除法律冲突,但因导致法律冲突的原因不在西充县人民政府,此举恐难服众,难消纷争。

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