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左氏解读《中华人民共和国国务院组织法》
发布时间:2012/9/6 0:14:00 作者:左明 点击率[335] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】中华人民共和国国务院组织法

    【学科类别】国家机构组织法

    【写作时间】2012年


        中华人民共和国国务院组织法

        (1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过,1982年12月10日全国人民代表大会常务委员会委员长令第十四号公布施行)

        第一条 根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定,制定本组织法。

        解读:

        没有能够明确表达本法的立法目的,殊为遗憾!

        第二条 国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。

        国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

        解读:

        似应表述为:国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。或者:国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。

        遗漏了——央行行长。

        设几位副总理?设几位国务委员?必须明确!否则,上梁不正下梁歪。

        第三条 国务院行使宪法第八十九条规定的职权。

        解读:

        宪法的规定具有足够的弹性。孙悟空就是再能翻筋斗,也逃不出如来佛的手掌心。

        第四条 国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。

        解读:

        秘书长的地位显然在各部部长、各委员会主任、审计长和央行行长之上。

        既然是总理负责制,讨论决定又从何说起呢?估计是:大家讨论,总理决定。

        第五条 国务院发布的决定、命令和行政法规,向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案,任免人员,由总理签署。

        解读:

        由总理签署的文件,恐怕远不止于此吧?

        第六条 国务委员受总理委托,负责某些方面的工作或者专项任务,并且可以代表国务院进行外事活动。

        解读:

        国务委员与副总理是何关系?

        副总理都干点什么呢?能否也受总理委托,负责某些方面的工作或者专项任务,并且可以代表国务院进行外事活动呢?

        第七条 国务院秘书长在总理领导下,负责处理国务院的日常工作。

        国务院设副秘书长若干人,协助秘书长工作。

        国务院设立办公厅,由秘书长领导。

        解读:

        副秘书长,如何产生?

        办公厅是否独立的机关法人?如果是的话,就应独立于国务院之外。

        第八条 国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定。

        解读:

        遗漏了央行和审计署。

        各级人民政府,已经有了明确的组织法(本法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)。其合法地位已经确立。

        而各级人民政府组成部门(都具有独立的机关法人地位)的设立(包括撤销或者合并,下同),还游离于组织法之外,这是当今最突出的组织法问题。

        国务院的各组成部门的设立应制定专门的详尽的组织法,而不应以经总理提出,由全国人民代表大会决定,或在全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定的方式来设立。公法主体法定原则,必须得到落实。而不能用决定这种一事一议的缺乏足够稳定、庄重和严肃的形式来完成。

        更让人担忧的是:国务院的直属机构、办事机构(参见本法第十一条)和部委管理的国家局的设立,连这样不规范的程序都没有!!!这些都是正部级、副部级或正局级的国家行政机关,行使着众多的行政权力,深刻影响着社会生活的方方面面,可是它们的诞生过程,却失去了最基础的法律规范。就好像是没有上户口的非婚生子女一样。

        国务院的组成部门(也包括直属机构、办事机构等),好像姑娘的身材——忽而胖来忽而瘦。在中国,好像设立一个堂堂的行政机关是一件很随便的事情、很简单的事情、很经常的事情。还可以稍感安慰的是:至少中国的各级人民代表大会和各级法院的设立要规范的多。

        如果有一部规范的各级政府组成部门组织法(也可以中央和地方分别立法)的话,至少可以做到:部门的名称、数量和职权是确定无疑、雷打不动的。任何人(含总理)或任何机关(含国务院)在不经修改该法的前提下,绝对不许突破。行政机关满天飞、想起一出是一出的乱象必然杜绝。同时,与该法配套的公务员编制法也必须出台,由纳税人供养的公职人员的岗位必须法定。

        所有的国家机关,必须遵守主体法定原则。各级政府组成部门,必须专门立法规范!

        法治,从约束国家权力出发,以保障公民权利归宿。

        第九条 各部设部长一人,副部长二至四人。各委员会设主任一人,副主任二至四人,委员五至十人。

        各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作,召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,签署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示。副部长、副主任协助部长、主任工作。

        解读:

        部和委员会的区别何在?原国家教委和现教育部是何关系?

        委员是什么级别?设置委员的用意何在?委员会会议与委务会议除了参加者之外有何实质区别?

        副职的笑话和积弊在此就不赘述了。退一万步,希望全国所有的行政机关(也包括所有的国有企事业单位、社团组织)都能根据本法本条的规定,副职均不超过四人。能做到这一点,已经是佛光普照、阿弥陀佛了!

        第十条 各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施,应向国务院请示报告,由国务院决定。根据法律和国务院的决定,主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。

        解读:

        看来,各部、各委员会还都是“未成年人”,还需要国务院这个“家长”的 “监护”。在国务院作出决定之前,各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施都是——不生效的。

        部、委员会能否发布命令、指示和规章,其权力来源只能是法律,而不应是国务院的决定。行政权只能来自于立法权,而不是另一个更高的行政权。这就是:职权法定。

        第十一条 国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。

        解读:

        再次重申:公法主体法定原则。一个行政机关的设立,绝对不能依据另一个行政机关的决定。一个高级别的行政机关,绝对没有权力设立低级别的行政机关。

        结合现实,某种需要可能是满足了,但是精简原则如何体现呢?

        直属机构和办事机构与国务院组成部门是何关系?为什么非要单独设立?难道国务院组成部门不是主管各项专门业务的吗?难道国务院组成部门不是协助总理办理专门事项的吗?真怪哉也!

        不难看出,本法严重违背“公法主体法定原则”(具体表现为第十一条)和“公法职权法定原则”(具体表现为第十条)两项最基本的法治国家建国原则。遗憾的是,中国的宪法并未确立这两项原则。其结果就是:不仅可以根据长官意志设立行政机关,而且可以根据长官意志设置行政权力。这就是我们现在的生存环境!

        行政权,很大程度上是在法律的控制之外,自由的驰骋、翱翔!


    【作者简介】左明,单位为北京农学院人文社科学院法学系。


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