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《行政相对人的概念及作用研究》读后有感
发布时间:2008/12/4 11:03:00 作者:左明 点击率[1389] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2008年


    注:该文作者:方世荣 

      载于:《行政法论丛》第三卷,法律出版社2000年版 

      行政相对人,根本就不应该是行政法学的研究对象,无怪乎在行政法学研究成果中难觅其踪。之所以在行政法学教科书中还会顺带提及,完全是出于“孤掌难鸣”的原因,为了明确行政主体及其行政行为的指向对象,起到的是映衬红花的绿叶作用。 

      行政相对人,只能是行政法学领域中的小插曲,但并不因此而抹杀对其研究的价值。小角色,也可以有大作为。但是,再出彩的配角,也永远替换不了主角。 

      如果另辟一门“行政相对人法学”的话,行政相对人就会成为真正的主角,而在行政法学中,大可不必不服气,更不必像该文作者那样抱打不平,因为,行政法学是规范行政主体及其行政行为的法学学科。 

      行政权力的发展轨迹,主要是权力边界的扩张或者收缩(注意:不是单向的运动,而往往是针对不同对象扩张与收缩同在),而不可能是权力性质的变化,更不可能从行政权力演化为行政权利。猫,既可以去流浪,也可以被豢养,但却永远不可能成为权利主体。 

      地位平等,是一种含糊其辞的表达。请问:在刑事诉讼中,公诉人与被告地位是否平等?法官与被告地位是否平等?法官与公诉人地位是否平等?不论是肯定或否定的答案,均无实际意义。法律只需要妥善、恰当安排好各方具体、明确的权利、义务即可。行政主体与行政相对人是否地位平等,实在是一个极其无聊的问题。 

      服务行政中的服务,指的是行政的理念和价值层面而言,绝非指具体方式和手段。服务行政并不能颠覆行政的管理本质。管理不等于邪恶、高傲,被管理也不意味着耻辱、下贱(国家主席在自驾车出游的时候,就要服从交通警察的管理)。作恶的是公务员,受玷污的却是中性的权力、无辜的管理。 

      给付行政,是行政发展的新动向。此源于国家职能的新发展。行政给付,源于国库。因此,有必要区分国家的管理者与所有者的双重身份。消防队救火(其本质是国家对某种特殊领域的垄断)、警察抓小偷(其本质是维护秩序),虽都可以看作是服务、救助,但都与给付行政无关。给付行政的本质是对社会财富的再分配:1、国家以权力者的身份分配属于不同主体之间的财富;2、国家以所有者的身份直接将国库财富(物质的或非物质的)分配给国民。这是一个崭新的领域,需要崭新的思维。 

      行政合同根本就不是行政行为。行政赔偿、行政补偿也不是行政行为。抽象行政行为形成过程中的公众参与(听证或提出合理化建议),也不是行政法律关系(类似于立法法律关系)。至于国民对行政机关或公务员提出的批评、质询、检举、揭发等,就更不是行政法律关系了(最多算监督行政法律关系)。所有这些,都不能算作是行政法律关系的新发展或多样化。 

      国民身份的多样性,自然导致其并非永远处于行政相对人的境地。但行政相对人的自身属性却是相对恒定的。在公司里是老板,并不排斥在税务局里是相对人。可是老板的派头儿,却不好意思在税务局里施展。 

      称相对人为被管理者和称公务员为公仆,都是恰到好处、一语中的。这里根本没有什么歧视或不尊重的问题。是该文作者太自作多情了。 

      该文对行政相对人的定义是:“参与行政法律关系,对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。”现质疑如下:1、参与,很时髦但很不妥。参与是行为人主动的行为状态(例如,奥运口号:重在参与),而被警察抓到的小偷实在是没有参与行政法律关系(行政处罚)的意愿。2、行政法律关系,是可以随意填充内容的“回收站”。例如,有人将所谓的行政法制监督关系也纳入其中(行政诉讼是典型的行政法制监督,但是行政诉讼中却没有相对人,而只有原告)。于是可以认为:凡是与行政沾边儿的法律关系皆属行政法律关系。3、对行政主体享有权利或承担义务,更是可以产生歧义。且不说行政主体可以与其他主体形成民事法律关系,仅就公法领域而言,公权主体与公权所涉对象主体之间,已经不能用私法领域的权利义务这一关系模式来界定了。 

      综上,该文的“地基”——对行政相对人所做的定义,发生了根本动摇。 

      该文将相对人区分为:法定相对人(与行政主体形成法定的权利义务关系)和事实相对人(与行政主体形成非法的权利义务关系)。实无必要。恰如,合法与否不是判断是否行政行为的标准。 

      公民在行使对行政主体的批评、建议权的时候,无论如何也不能被认定为相对人。相对人的核心要素:行政主体行使行政权(也包括不作为),进而影响其权益。 

      程序性相对人(针对程序性权利)与实体性相对人(针对实体性权利)的区分,也很无聊。 

      该文曰:《行政处罚法》第25条规定:“不满14周岁的人有违法行为的,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”如此严重的法条引述错误,就是外行也是可以发现的。审稿人,可能打盹了。 

      该文关于相对人的权利能力与行为能力的论述,实无必要。除了照搬民法的一般原则之外,毫无新意。法律主体的权利能力与行为能力,这本来是一个应该在法学理论部分来解决的基础理论问题,却被民法学给“篡夺”了。 

      依该文的论述,法律事件是不能够直接(只是间接)成为法律关系发生的条件的,因此也就不应和法律行为具有并列关系,进而共同构成法律事实。颇有“新意”。 

      该文将“有意识的行为”与“故意行为”混同。与有意识相对的是无意识,通常情况下,行为都是有意识的,无意识行为当属罕见的例外。而与故意相对的是过失,无论故意还是过失,都是有意识的范畴。 

      该文认为:“行政相对人是依法行政的最大受益者,同时也是行政违法的最大受害者。”此言谬矣。依法行政的最大受益者是全体国民,而不必然是相对人。甚至有时恰好相反:依法行政反倒会使具体的、个别的相对人利益受损,而违法行政反倒会使具体的、个别的相对人利益增加。 

      既然该文作者可以认为“行政相对人是行政主体依法行政的一种重要约束力量”、“行政相对人是行政主体依法行政的合作力量”,那么,我是不是也可以认为“行政相对人是行政主体行政违法(注意:不应表述为行政违法)的一种重要影响力量”、“行政相对人是行政主体依法行政的破坏力量”呢?相对人的行为动机只可能是唯一的:利己。至于是否利他,则在所不问。如果真的有利于依法行政,那也一定是——歪打正着。该文作者太一厢情愿了。在现实中,对于一个具体的相对人,在面对执法的行政主体之时,他的头脑中首先想到的绝不是什么依法行政,而是自身利益最大化。一个违法的相对人的利益一定与依法行政所要达到的目的相矛盾,此时,相对人就会使出浑身的解数,不遗余力去阻挠行政主体依法行政(当然,绝大多数公务员都会很配合,在一番讨价还价之后,上演一出“捉放曹”)。可以夸张地说,依法行政最大的“敌人”不是别人,不是行政主体,恰恰正是——相对人。 

      该文认为,相对人对行政主体依法行政可以起到提醒、告诫作用。这有赖于:1、相对人在具体的执法问题上有明显超越于公务员的水平;2、公务员从善如流。同时具备这两项条件恐怕比登天要稍微容易一些。 

      到底是相对人约束行政主体依法行政,还是法律中的程序性义务约束行政主体依法行政,该文作者可能还没有搞清楚。 

      非要把相对人通过行政复议、行政诉讼寻求救济与依法行政扯上关系,实在有些牵强。 

      在行政立法活动过程中,公众的广泛参与,无疑是一种进步。但此时的参与人与行政立法机关之间的关系,已经明显不是通常的相对人与行政主体之间的关系了。在我国,此种参与尚未有明确、细致的法律规定,如:参与人的参与行为是否为法律行为?是否有法律效力?行政立法机关在公众参与过程中扮演何种角色?做出何种行为?其行为对参与者产生何种效力?参与者与行政立法机关之间如果发生争议,如何解决?谁来解决?所有这些问题都悬而未决之时,如何得出参与者是相对人的结论呢? 

      我们所面临的是,逐步、逐级取消各级各类抽象行政行为本身,而不是费尽心机去设计面对浩如烟海的抽象行政行为如何进行听证的制度的问题。抽象行政行为,是社会肌体的——毒瘤,必除之而后快。 

      空洞的表述行政主体与相对人的合作所具有的价值,是无效的,也是无益的。尽人皆知:世界大同该多好呀,可是为什么还会有战争、掠夺、残害?要知道,行政主体不是以相对人的合作者的目的身份来到这个世界的。他们之间的不和谐几乎是注定的:1、公务员的私欲导致行政权力的异化;2、即使行政权的行使符合公益,但是具体的、个别的相对人的利益又注定会和公益发生矛盾、冲突。所有这些,都不是用一个“合作”可以轻描淡写的化解的。 

      协助行政执法,无疑是公民高尚道德情操的表现。但是请不要搞错,协助人对于被协助的行政主体而言,绝对不是什么相对人。该文居然将报案人(发现违法行为的人)、扭送人(扭送违法者到行政机关的人)也视为相对人,真是令人哑口无言。 

      该文所介绍的公安系统中的“杨叶模式”(湖北省鄂州市杨叶镇派出所首创),真是“不看不知道,一看吓一跳”呀。所谓的“杨叶模式”,派出所不仅与辖区内的企业签订治安承诺责任书(其实就是派出所的单方承诺,如果内容不违法,倒也无妨),而且居然“惊天地、泣鬼神”的声称:企业由于敲诈勒索、哄抢、强买强卖等造成的直接财产损失由派出所先予以全额赔偿。壮烈倒是蛮壮烈,威武也是很威武,只是这是典型的——违法行政。请问:是谁给你的权利可以随意处分国家的财产?你凭什么可以先予赔偿?如果上述损失是基于派出所违法行政所致,主动赔偿是说的通的。如果失去了这一前提,我们只能认为这是——随意行政、胡乱行政,视行政为儿戏、拿法律开玩笑。如果说某些领导岗位的公务员素质有限,说一些法律外行话,办一些法律外行事,恐怕也难免。可是法学博士、教授居然也不明就里,就大大的出乎我的意料了。 

      该文所介绍的大连市城市环卫管理部门的一些“成功经验”,更是“不着边际”:1、在果皮箱上书写“看谁投的准”字样,本身就有碍城市观瞻,而且有娱乐、愚弄大众之嫌。2、“诱导”居民、中小学生和家长做出单方承诺,其实与逼迫无异。更可怕的是:“全市有35万户、占市区总户数60%的家庭,都在自律书上签了字。”简直就是“人盯人”防守、人海战术,几近全民总动员。殊不知,这背后隐藏着以天文数字记的行政成本和社会成本。3、人行道的保洁任务,全部承包给了市直机关和街道机关。令人好奇的是:城市环境卫生部门到底是干什么吃的?也不知道:这到底是正面典型呢,还是反面教材呢? 

      某人具有公务员身份,是其成为行政主体的代理人的先决条件。公务员身份与行政权代理人身份并不等同,恰如律师身份与该律师以某个特定被代理人的代理人的身份并不等同一样。行政权代理人身份是受到时间、地域、授权事项等诸多因素的制约的。在行政法律关系中,公务员就是以行政权代理人的身份具体与相对人发生法律关系的。 

      内部行政与外部行政的确有许多相同、相通之处(只不过是管理的向内与向外两个向度罢了)。只不过,外部行政先行一步,率先走上了法治的轨道,而内部行政还是人治的天下。其实,内部行政完全可以“照搬照抄”外部行政的基本原则和基本制度。内部行政的法治化是行政法治最难攻克的堡垒,成功的实现这一突破将是政治文明的又一次飞跃。 

      公务员相对于相对人而言,既无权利、也无义务。因为,当公务员以行政权代理人身份与相对人发生行政法律关系之时,公务员并非法律关系的当事一方(与相对人对应的主体是行政主体),自然无所谓权利和义务可言。公务员的权利和义务,都是针对其所隶属的行政机关而言的。 

      该文又介绍了一个“很好的尝试”:河北省沧州市公安局开展的对辖区内派出所和民警的“四满意”评议活动。结果是:兴师动众(参评公众达20万),劳民伤财(采用人手一份问卷评议)。请问:不知有多少市民有机会经常、深入、细致的去了解派出所和民警的工作情况呢?如果没有调查研究,好不好意思有发言权呢?这不整个儿一个瞎胡闹吗! 

      凡此种种、如此这般的行政,却被该文作者毫不吝惜的赞不绝口,看来与我的世界观的确有很大差异。 

      被行政机关特邀行使监督公务员行使职权的监督员,居然也被该文认定为相对人,真的是“太有才了”。所谓的特约监督员制度,无疑是一种扭曲的制度,是对普通公民或相对人在行使《宪法》所赋予的对国家机关和工作人员的监督权遭遇尴尬和困境的情况下的一种无奈的替代。当监督者与被监督者“打成一片”之际,其实际的监督效果也就可想而知了。 

      有太多的制度创新,是从屁股而非脑袋中产生出来的。 

      公务员的责任追究,显然与相对人无关。与相对人发生法律关系的法律主体是行政主体,而非公务员。难题出现了:行政主体自身没有或缺乏对违法、失职的公务员进行责任追究的动机和欲望,特别是当违法的公务员是机关首长之时(此时,应由监察部门行使追究之责)。应该负有追究职责的行政机关——失职了。道理很简单:国家是没有感觉的,机关是没有神经的,违法的公务员对国家或机关造成的伤害——是没有人能够感受得到的,因此就不是伤害,进而就无需追究。试想,在一家私有企业中,一个违规失职的员工,老板是绝对不会放过的。看来,还是打在违法的行政机关屁股上的板子太轻,不足以使其震动,进而迁怒于违法失职的具体公务员。 

      国家,可真是一个不折不扣的——大傻子,谁欺负它,它都不知道吭一声。除非这种欺负触动了某一个或一些自然人的切身利益,他或他们就会以国家的名义(假如又刚好可以为其所用的话,如我等凡人,是断然没有这种可能的)——兴师问罪。国家公职人员,在理论上,就具备了既可以以国家的名义为自己攫取利益、又可以以国家的名义为自己开脱罪责的双重有利条件。 

      公职人员不治,则国不治! 

      2008.8.28.于幸福艺居寓所

    【注释】
    作者简介:左明,男,1969年出生,北京市人,北京大学法学硕士,北京农学院政法系讲师。


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