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眉来眼去、打情骂俏的“府院互动” ——读《中国行政诉讼中的府院互动》(五)
发布时间:2020/8/29 9:03:46 作者:左明 点击率[12] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】行政诉讼;府院互动

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2020年


      眉来眼去、打情骂俏的“府院互动”
     
      ——读《中国行政诉讼中的府院互动》(五)
     
      左  明
     
      四、行政诉讼中府院互动的法治建构
     
      “关于改革与法治的关系,‘全面依法治国决定’提出了‘重大改革于法有据’和‘立法主动适应改革和经济社会发展需要’的重要论断。作为根植于我国行政审判实践的制度创新,府院互动更新了司法权与行政权关系的传统认知。对于现代国家治理中‘连接着公法与私权、政府与社会、司法与行政’的行政诉讼制度而言,府院互动已成为行政诉讼制度变迁中的重要现象。2014年行政诉讼法的修改,部分记载了此前十年府院互动实践成果,结束了府院互动法外运行的窘境。新时代行政审判实践的发展,特别是兼具纠纷解决和政策实施功能的‘混合型司法’仍然存在府院互动的生存空间,可以从法解释适用、过程公开化和救济实效上完成府院互动的法治建构,寻找到一条适合中国国情的行政诉讼制度发展道路。”
     
      如果“‘重大改革于法有据’和‘立法主动适应改革和经济社会发展需要’的重要论断”是可以同时成立的话,那么就足以说明:1.立法肯定在改革之前就已经完成了。悖论出现:如果立法都已经完成了的话,那还有什么必要再进行改革呢?2.从“……适应……需要”的句式中,可以看出:肯定是后者在先出现,而前者在后出现。换言之:先有改革,后有立法。再次悖论出现:这两个论断相互矛盾、彼此抵牾。
     
      恐怕某些人“关于改革与法治的关系”的思考,还需要不断深入呀。
     
      世界观或者传统认知,可以被刷新、被更新,但却不应该被任何自以为是、自命不凡的方式和内容所刷新、所更新。
     
      府院互动确实是当下行政诉讼制度在缓慢发展、变迁过程中的“重要现象”,但却绝对不是发展方向。最多也就是异动、躁动、盲动;是歧途,而绝非正轨。
     
      该文作者还不至于认为:凡是在法律中涉及到法院和行政机关各自独立内容的部分,就都可以被纳入到立法规范府院互动的范畴之中吧。
     
      沦为“政策实施”工具的司法,是对司法自身属性的公然亵渎和粗暴践踏。
     
      为什么突然冒出来了“仍然存在府院互动的生存空间”这一表述呢?难道马上就要、即将就会不存在了吗?
     
      可以肯定的是:“法解释适用、过程公开化和救济实效”,均与府院互动没有必然联系。
     
      府院互动该不会是一个超级巨大的“垃圾桶”或者“回收站”吧!难道什么乱七八糟、不着四六的东西都可以往里扔吗?
     
      今日中国的最大国情就是:长官意志驭天下、“中国特色”满天飞!
     
      (一)府院互动的法解释适用
     
      “行政诉讼法为个案处理型府院互动的三种方式提供了明确依据,但其有效实施尚需相应的法律解释与适用技术。就协调化解机制而言,目前相关规范性文件大多出自各地高级人民法院,缺乏应有的权威性和统一性。最高人民法院虽大力倡导实质性化解行政争议理念,但并未以文字形式将其写入行政诉讼法。较为可行的法制化应对策略是:其一,对行政诉讼法第60条、第61条和第62条进行体系化解释,将调解、一并审理民事争议和协调化解撤诉视为实质性化解行政争议的匹配机制。各级法院应更多采取出具行政调解书的方式实质性化解行政争议,尽可能在裁判文书中记载协调化解过程,避免非正常撤诉现象的死灰复燃。其二,最高人民法院在条件成熟时,可专门就实质性化解行政争议制定专项司法解释,实现2008年撤诉司法解释的‘换代升级’,回应理论界对‘既不化解争议也不依法监督,不给原告出路’现象的质疑。就出庭应诉和司法建议机制而言,规范依据已较为充分,法制化任务是对行政诉讼法第3条第3款‘应当出庭应诉’的强制性情形予以明确,增强出庭应诉规定的刚性。”
     
      《行政诉讼法》为府院互动提供“明确依据”了吗?该文作者认为答案是肯定的。这一结论应该是该文作者自己对法律进行自由解释的结果。
     
      府院互动,肯定不是法律的明确规定,甚至也肯定不是法律专业术语。该词仅仅是一种对社会现实的客观描述。
     
      请看:各地高级法院任劳任怨、埋头苦干,把制定规范性文件作为核心工作常抓不懈,而且成绩斐然。
     
      拜托!最高法院能够把自己大力提倡的某个理念“以文字形式将其写入行政诉讼法”吗?难道《行政诉讼法》是由最高法院制定、修改、废止的吗?
     
      好一个“视为”!强行、生硬的“将调解、一并审理民事争议和协调化解撤诉视为实质性化解行政争议的匹配机制”,有意思吗?有意义吗?这与某个人将自己视为最伟大的世界领袖,又有什么区别呢?
     
      法律解释,可不是能够任意揉捏的橡皮泥。
     
      调解,只是一种结案方式;一并审理民事争议,只是一种审理方式;协调化解撤诉,也只是一种结案方式。怎么能够将它们“视为实质性化解行政争议的匹配机制”呢?这可真是天大的法律玩笑!
     
      《行政诉讼法》第六十二条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”
     
      请看清楚:这一规定分明仅仅只是对撤诉的一般规定,怎么能够被认为是“协调化解撤诉”呢?难道“被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉”,就一定、就必然是“协调化解”的丰功伟绩吗?果真如此的话,那么“是否准许,由人民法院裁定”,岂不就真是脱了裤子放屁——多此一举了。
     
      该文作者居然以如此表现任性、随意解释法律,着实令人齿寒、胆寒。
     
      烦劳该文作者证明一下:“采取出具行政调解书的方式”与“实质性化解行政争议”,到底是什么关系?倒要请教:采取出具裁判文书的方式与“实质性化解行政争议”,又是什么关系呢?请千万不要告诉我:不论什么方式,只要是结案了,就都可以算是“实质性化解行政争议”。
     
      这不纯属扯淡嘛!
     
      我晕!难道在裁判文书中(例如:准予撤诉裁定)是否“记载协调化解过程”,就可以产生能否“避免非正常撤诉现象的死灰复燃”的结果了吗?
     
      请千万不要过于幼稚、天真!即使是“在裁判文书中记载协调化解过程”,也未必就不是“非正常撤诉”。只要原告没有获得想要的全部战果,不论是否经过“协调化解过程”(有可能是在被告与法院默契配合的双重压力之下进行的,进而就很可能扭曲、压抑了原告的真实意愿),在这种情况下的撤诉,就都有可能会死灰复燃、卷土重来(很可能是在他人怂恿或者高人指点之后)。
     
      不仅该文作者不该任意解释法律,而且最高法院也不可随便解释法律——名为“司法解释”、实为自主立法。《行政诉讼法》本身也确实不争气、不给力,对于撤诉的规定,只有寥寥数笔,真可谓是惜墨如金。这就给最高法院的自由发挥预留了足够的拓展空间。
     
      到底如何“回应理论界对‘既不化解争议也不依法监督,不给原告出路’现象的质疑”呀?
     
      必须为理论界的这一质疑点赞、喝彩!这才是当之无愧、名副其实的理论界!
     
      《行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
     
      其中两次出现的“应当”二字,确实应该被认为是义务性规定,但第一个“应当”却不是强制性规定。因为第二个“应当”恰恰就给第一个“应当”留出了回旋余地。
     
      如果强令、强制、强迫、强求被诉行政机关负责人出庭应诉的话,则不仅有悖法理,而且也毫无道理!
     
      “法治促进型府院互动方式的法律依据一直匮乏,目前主要散见于一些司法文件和其他规范性文件中,有的工作机制尚处探索阶段。由于正式法律依据缺失,一些府院互动方式备受质疑。最高人民法院应当适时针对行政审判白皮书的主体和对象、内容和格式、程序和效力,制定专门的司法文件予以规范,使其产生与法定‘行政复议工作状况分析报告’‘政府信息公开工作年度报告’类似的功效。至于联席会议和其他旨在提高行政机关依法行政能力的府院互动方式,因多由行政机关主动发起,采取府院联合发文方式更加可行。”
     
      请看:该文作者居然还试图要为所谓的“法治促进型府院互动方式”去建立法律依据。这可真是奇葩思维!该文作者对于那些“司法文件和其他规范性文件”绝对是情有独钟、爱不释手,几乎已经达到了信手拈来即可倒背如流的程度。这恐怕也可以算是法学研究的一种路径、一道独特的风景。
     
      请看:即使是在没有法律依据、甚至是没有“司法文件和其他规范性文件”依据的情况下,“有的工作机制”仍旧处于大胆“探索阶段”。其潜台词就是:先行为、后立法。请问:这符合公法行为的法治逻辑吗?
     
      该文作者满脑子都充斥着敢想敢干!而且还一定会不屑的反问:难道公法主体的公法行为还需要有法律依据吗?等到时候,把我们的所作所为转化为法律不就行了嘛!
     
      这是何等的豪气、霸气!
     
      我等燕雀实在是不知如该文作者般鸿鹄之志。
     
      难道真的会有“一些府院互动方式备受质疑”吗?看来中国人并没有全都失语。
     
      显而易见:包括该文作者在内的某些人,对于这样的质疑,不仅不以为然,而且还要用更加猛烈的行动去进行回击。
     
      其中的“行政审判白皮书的主体”,似乎应该是指制作主体,而不是指针对主体。看来,即使是如此低级的问题,在现实中也是混乱不堪的。
     
      有没有搞错!即使是“法定‘行政复议工作状况分析报告’‘政府信息公开工作年度报告’”,也只是事实行为,而非法律行为,也不具有任何法律效力,更不可能成为行为规范、行为依据。那又何谈什么“功效”呢?这与解决“正式法律依据缺失”又有什么直接的关系呢?
     
      难道“联席会议和其他旨在提高行政机关依法行政能力的府院互动方式”,也需要“采取府院联合发文方式”进行自我陶醉式的渲染和烘托吗?
     
      (二)府院互动的过程公开化
     
      “司法公正是法治国家的生命线,司法公开是司法公正的前提。以往一些府院互动实践之所以受到质疑,主要原因在于互动大多是法院和行政机关在私下进行的。特别是围绕个案处理展开的府院互动活动,明显与诉讼法中的禁止单方接触原则存在紧张关系,加之行政案件协调化解撤诉率曾一度飙升,就更容易引起外界诟病。沪、皖、吉三地2019年主动公布十大实质性化解行政争议典型案例的做法,起到了与法院生效裁判文书统一上网和公开查询制度类似的效果,值得在全国推广。法院只有通过发布典型案例、制作行政调解书或在裁判文书中记载协调化解过程,才能彰显对当事人诉讼法律地位平等的司法保护。行政审判实践中围绕个案化解发出的司法建议日益增多,涵盖了‘地方公共政策调整型’‘给予当事人抚恤救助型’‘行政程序瑕疵补正型’等多种类型,一些司法建议的相关事实和内容还一并记载在裁判文书中。这种做法固化了司法建议作为府院互动妥善处理个案的功能,经由裁判文书记载达到了一并公开的效果。《人民法院报》自2011年9月22日起,在每周四‘实务周刊’版中专门设置‘司法建议精选’栏目,公布了全国各地一大批优秀司法建议书。这些稳步公开司法建议的做法,契合了司法公开潮流,增强了个案处理型府院互动方式的公信力。”
     
      司法公开的正当性,无需多说。可是,司法公开的有效性,却不要问题太多。限于主题,此不赘述。
     
      该文作者相当坦诚、毫不避讳:“互动大多是法院和行政机关在私下进行的”。甚至还十分清醒的意识到:“明显与诉讼法中的禁止单方接触原则存在紧张关系”。
     
      可以肯定的是:该文作者对于各种各样的“质疑”、“诟病”,绝对是心知肚明、一清二楚。
     
      该文作者在根本就没有有效回应不限于在该文中呈现的各种各样的“质疑”、“诟病”的情况下,依旧我行我素、自言自语的写作并发表该文,堪称个性突出。
     
      请问:主动公布典型案例的做法,能够有效回应上述“质疑”、“诟病”吗?
     
      我晕!如果“法院生效裁判文书统一上网和公开查询制度”能够真正贯彻落实的话,那么再去“主动公布十大实质性化解行政争议典型案例的做法”,在司法公开的意义上,还会有多大的价值和作用(因为前者肯定已经包括了后者)呢?还有什么必要“值得在全国推广”呢?
     
      请赶快醒一醒吧!请问:“通过发布典型案例、制作行政调解书或在裁判文书中记载协调化解过程”与“彰显对当事人诉讼法律地位平等的司法保护”,有什么必然(“只有……才能……”)关系呀?如此表述,是不是思维短路、断路的结果呢?
     
      仅从该文作者所罗列的几种司法建议类型中,就不难看出:中国法院相当热衷于扮演“救世主”的角色,至少也是神通广大、法力无边的“孙猴子”。俨然就是以行政长官和立法首长而自居。这可真是又一道中国奇景!
     
      司法建议,原本就不是法律行为,而只是事实行为。给了中国法院一根儿棒槌,它还真就给当成针(真)了。中国法院应该去好好听一听马三立先生的相声——《逗你玩儿》。
     
      把“一些司法建议的相关事实和内容还一并记载在裁判文书中”的做法,纯属胡来!必须严禁!具有极其严肃法律效力的裁判文书,岂容随意夹带“私货”。
     
      请问:难道司法建议就可以被认为是府院互动的具体表现吗?你有情、我有意,你有来言、我有去语,这才好意思被认为是——互动。完全处于被动地位的无奈接受和保持静默,怎么能够被认为是——互动呢?
     
      司法建议的内容,肯定都是所涉争议以外的事务。那又怎么能够产生“妥善处理个案”的效果呢?
     
      仅仅“公布了全国各地一大批优秀司法建议书”,也就是让读者过一过眼瘾。真正具有实际意义的,应该是那些司法建议所产生的真实效果。
     
      请问:司法公开,应该包括公开司法建议吗?那可是“私人信件”呀!
     
      “在法治促进型府院互动的诸种形态中,行政审判白皮书公开度日益提高,体现了法院的审判自信。行政审判白皮书是法院在大量个案审理基础上制作的专项报告,相当于一个地区年度行政审判工作和法治政府建设水平的全方位体检报告,其也需要健全规范依据,改变目前法院仅凭自身喜好进行公开的非正常状态。根据中办、国办2019年4月印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》第24条,各类法治政府建设年度报告必须在每年4月1日前通过报刊、网站等新闻媒体向社会公开,接受人民群众监督。这一强制性规定能够倒逼各级政府认真对待法治政府建设年度报告撰写,值得在行政审判白皮书的法治化建构中予以吸收。至于联席会议及其他法治促进型府院互动方式的公开化,可以采取新闻报道、工作报告等渠道加以灵活处理。”
     
      行政审判白皮书的内容并不直接披露个案裁判结果,提高其公开度又怎么能够体现“法院的审判自信”呢?这是完全扯不上关系的两件事儿。
     
      行政审判白皮书没有明确的接受、接收主体。难道公开不就是行政审判白皮书的自身属性吗?难道还能在制作完成之后仅供自己欣赏吗?难道予以公开还要根据“自身喜好”吗?
     
      把行政审判白皮书说成是“一个地区年度行政审判工作”的“全方位体检报告”,确实是一个生动形象的恰当比喻。但要也说成是“一个地区年度”“法治政府建设水平的全方位体检报告”的话,恐怕就言过其实、过分拔高了吧。
     
      难道撰写毫无法律效力的行政审判白皮书“也需要健全规范依据”吗?这可真是耸人听闻。是不是在所有的“领导”二字的后面都应该加上“冒号”呢?
     
      各类法治政府建设年度报告,也许真的都按照有关规定予以公开了。但是,“人民群众监督”何在?相当遗憾:这个可以有,这个可能真没有!
     
      且慢!是我说错了、搞错了!事实应该是这样的:人民群众确实已经监督了,其结果就是一个字:太好了!
     
      请问:“各级政府认真对待法治政府建设年度报告撰写”与府院互动是何关系?难道“值得在行政审判白皮书的法治化建构中予以吸收”,就可以、也可以算是府院互动的一种表现吗?按照这样的逻辑来理解的话,那么鄙人撰写并公开发表作品(对他人可能会有“吸收”和借鉴作用),岂不就可以被认为是——我与这个世界正在互动嘛!更进一步:所有人的所有行为似乎都是与这个世界正在互动。
     
      如此互动,岂不毫无意义!
     
      仅仅在远处看到两个人正在小声的悄悄说话,这能够算是他们二人交流的公开化吗?
     
      (三)府院互动的救济实效保障
     
      “府院互动彰显了党政体制下司法权与行政权之间别样的协作治理关系形态,并不意味着司法权监督行政权、保障公民权功能的自我放弃。‘行政诉讼法既非单纯的‘行政法’,又非单纯的‘诉讼法’。在广义上,它是公法上法律争议的法院程序法;同时,它也是通过各种具体裁判去实现宪法和行政法的方式。’2014年修改的行政诉讼法第1条删除‘维护’保留‘监督’,2019年人民法院‘五五改革纲要’第42条将‘依法保护行政相对人合法权益’置于争议化解和监督支持行政之前,传递出行政诉讼制度承载宪法赋予的权力监督和权利保障功能的‘初心’。法院行政审判工作的底色是审理案件、化解争议,使命是权力监督、权利保护。在外部司法环境有待进一步改善、司法地位相对弱小的社会转型时期,法院通过与行政机关的沟通、配合与协调,具有‘司法的自我限缩和自我保护功效’,但长期沉湎于此,也易导致‘司法的中立、消极、自治如梦幻泡影’。人民法院府院互动积极功能的发挥,应以坚守有效救济公民权利、有效监督行政权力的底线作为前提。”
     
      该文作者贴标签、戴帽子的功夫十分了得!请问:“党政体制下司法权与行政权之间别样的协作治理关系”,其具体内容到底是什么呀?为什么要形成“别样的协作治理关系”呀?
     
      只是整一些虚头巴脑、空洞无物的时髦词汇,又有什么实际意义呢?
     
      《行政诉讼法》,当然根本就不属于严格的行政法,但却肯定属于纯粹的诉讼法。其根本属性是:主要规范法院的司法行为,次要规范司法活动其他参与者的行为;主要是法院程序法,但又不完全是法院程序法。
     
      可以认为:《行政诉讼法》是通过裁判实现行政法的法律;但却不宜认为:《行政诉讼法》是通过裁判实现《宪法》的法律。因为其他的诉讼法也都可以被认为是通过裁判实现《宪法》的法律。所以,这并不是《行政诉讼法》的专有属性。
     
      都已经悍然出现“支持行政”的字样了,还好意思腆着脸说承载着“权利保障功能的‘初心’”吗?亏心不亏心呀?!
     
      这一败笔(但愿不是劣迹),必将无法抹去。
     
      外部司法环境,永远“有待进一步改善”。换言之:改善,永远在路上。中国的司法(包括司法权和司法机关),远远不是“相对弱小”,而是绝对弱小。这一局面,也肯定不会只出现于“社会转型时期”,而必然会长期存在。
     
      但是,所有这些因素,都绝对不是“法院通过与行政机关的沟通、配合与协调”而达到“司法的自我限缩和自我保护功效”目的的正当理由。
     
      中国的法院不是“长期沉湎于此”,而是一直不能自强、自立。因此,就必然(而非容易)会导致出现“司法的中立、消极、自治如梦幻泡影”的惨淡局面。
     
      在这个问题上,中国的法院确实很难——自我拯救、脱离苦海。但是,能否用最大力量、尽最大可能不再反向行动——大献殷勤、投怀送抱?面对这个问题,我坚信:那些自觉自悟的中国司法人应该可以作出正确的抉择。
     
      既然法院都已经与被告肩并肩、手拉手了,那还怎么可能会为了原告而去“坚守有效救济公民权利、有效监督行政权力的底线”呢?难道法院还能吃着碗里的、夹着锅里的?难道法院还能左拥右抱——脚踩两只船?
     
      “从法律与政治秩序和社会秩序关系进化的阶段上看,我国目前实际上处于‘自治型法’和‘回应型法’并存的发展时期,法律既需要作为一种‘能够控制压制并维护自己完整性’的特别制度而存在,也需要作为一种‘回应各种社会需要和愿望’的便利工具而存在。我国行政诉讼制度近十五年的发展,特别是府院互动现象的出现,就是司法制度运行徘徊于政治认同与社会认同、秩序维护与权益保障之间真实状态的写照。行政诉讼中形式多样的府院互动活动承载着多重功能,协调化解的初衷良好,但因使用过度而受到批评,根源就在于‘倡导协调处理必须以一个独立和权威的司法体系为前提,以法院能够确保依法判决为后盾’。‘行政审判意见’在总结我国多年行政审判工作取得的经验时,将‘依法保护行政相对人合法权益’视为行政审判的首要任务,将‘正确处理监督与维护的关系’作为全面履行行政审判职能的重要原则。时隔十三年,这些论断对包括府院互动在内的行政诉讼活动依旧具有指导作用。人民法院府院互动活动对救济实效的坚守,体现了‘以人民为中心’的诉权保障理念,彰显了‘有案必立、有诉必理’的司法政策目标。”
     
      打冷眼一看,“法律与政治秩序和社会秩序关系进化的阶段”,这可是一个大问题、一篇大文章。关于到底都有哪些“发展时期”,恐怕需要展开来从头说起。至于中国“目前实际上处于”什么“发展时期”,就更需要坐下慢慢细聊。一下子冒出来“‘自治型法’和‘回应型法’并存”的结论(这也只是该文作者在“拿来主义”的基础上,对号入座、照方抓药的结果),实在唐突、大为不妥。
     
      法律“能够控制压制并维护自己完整性”的属性,从古至今也没有改变过,而且还会伴随法律现象一直走下去;而法律“回应各种社会需要和愿望”的属性,则只有在国家进入民权发育的发展阶段才会显现。前者不是什么“特别制度”,后者也不是什么“便利工具”。为它们贴上可能是“‘自治型法’和‘回应型法’”的标签,实属乏味、无趣。
     
      请教该文作者:府院互动现象,到底始自何时?
     
      中国的司法制度肯定需要“政治认同”,难道还需要“社会认同”吗?中国的司法制度肯定追求“秩序维护”,难道也追求“权益保障”吗?也许闹心、可能彷徨,但是,就算是经过了艰难的挣扎和困苦的煎熬,历次的、最终的结果都是出奇的一致——亲近前者,而疏远后者。
     
      请问:难道在行政诉讼中的府院互动还“承载着多重功能”吗?到底都有什么功能呀?
     
      好一个“使用过度”!果真如此吗?我认为是另有原因——很有可能是方向错误。
     
      相当遗憾的是:中国并没有“一个独立和权威的司法体系”,因此法院也就很难“能够确保依法判决”。在既不具有“前提”、也不具备“后盾”的情况之下去开展协调化解,根本就是无源之水、无本之木。
     
      拜托!2014年修改后的《行政诉讼法》,都已经将“维护”二字给驱逐出去了,就请别再拿与之形成抵牾的“时隔十三年”的“老黄历”——《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》来说事儿了。这不明显是公然意欲违法的节奏嘛!锚点
     
      好一个“救济实效”!请问:法院所开展的府院互动到底是如何坚守的呀?该不会是该文作者大笔一挥、上嘴唇一碰下嘴唇——用几个大词、说几句好话,就算是大功告成了吧。
     
      最最起码也得拿出几个法院坚守“救济实效”的具体案例来糊弄一下大家吧!
     
      就连这个,也给省了。
     
      而“以人民为中心”和“有案必立、有诉必理”这样的华丽辞藻、动听口号,该文作者可是绝对不会忘记抄写下来的。
     
      (未完待续)


    【作者简介】左明,北农讲师。


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