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挑战“马工程”——读《行政法与行政诉讼法学》(第四章)
发布时间:2018/3/27 11:32:02 作者:左明 点击率[166] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】马工程;行政法;行政诉讼法

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2018年


      第四章    公务员法

      第一节    概  述

      1.一、公务员

      (一)公务员的概念

      “从西方国家对公务员的界定来看,虽然各国之间存在着不小的差异,但总体而言,‘公务员’是指通过考试而非选举程序被任命担任政府公职的国家工作人员。”

      “根据《公务员法》的定义,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”

      不比不知道,一比吓一跳!中外公务员的区别还真不是一般的明显:

      西方国家(暂不追究到底都包括哪些国家)公务员的本质特征:1.“通过考试而非选举程序”,突出产生方式;2.“担任政府公职”,排斥了在除政府以外的其他国家机关中担任公职。

      目前(恐怕很难长久,因为中国社会还远未定型)中国公务员的本质特征:1.“依法”,纯属多余。难道不依法,就不是公务员了吗?2.“公职”,范围极其广阔,涵盖所有国家机关;3.“行政编制”,语焉不详,需要名词解释;4.“由国家财政负担工资福利”,属性不够清晰。

      西方国家的公务员一言以蔽之就是:通过考试产生的政府公职人员。而今日中国的公务员一言以蔽之则是:给国家打工、端国家饭碗的工作人员。此二者最大的差异在于口径相差悬殊。不难看出,今日中国《公务员法》对公务员的界定,那绝对是相当不靠谱儿、着实不着调儿。

      (二)公务员的法律特征

      “依法履行公职意味着公务员承担的是国家和社会事务管理等职能”,倒要请教:其中的“社会”二字,到底如何理解?国家与社会,到底是何关系?企业或个人是否也可以、也能够承担社会事务管理等职能?企业或个人是否也已经、也正在承担社会事务管理等职能?

      社会,到底是个“神马”东西?学术表达不应该不清不楚、不明不白。

      “任何人非依法定方式和程序均不能自动成为公务员。”

      真是幽默表达。法定方式和程序,只不过就是容器,而不是容纳物。容器合法,并不能证明容纳物也必然合法。在现实中,非依法定方式和程序而被动成为公务员的人还很少吗?虽依法定方式和程序但却不符合实质要求而被动成为公务员的人还很少吗?

      以这种方式开玩笑,只能是自降身份。

      好一个“行政编制”!如此重大问题,有法(请不要拿那些见不得阳光的内部“龟腚”来说事儿)可依吗?能够允许在如此重大问题上无法可依吗?

      中国的真正执政者笑了:老子(并非李聃)想立什么法,就立什么法!老子想怎么立法,就怎么立法!

      这就叫做:自信!!!

      执政者任性,其实并不可怕。真正可悲的是:有太多的国民支持、支撑、支援执政者的这种任性!!!!

      请不要说自己人微言轻、请不要说自己无可奈何,请看一看左明的所作所为。只要一人一锹土,就能够夷平泰山!

      (三)公务员的种类

      “我国《公务员法》所界定的公务员包括以下几类:(1)中国共产党各级机关的工作人员;……(4)中国人民政治协商会议各级委员会机关中的工作人员;……(7)各民主党派和工商联的各级机关的工作人员。”

      各种国家机关的工作人员都是公务员,虽说滑稽可笑,但这至少还没有逆天悖理!政协不是国家机关,这应该没有任何争议吧?至少《宪法》没有把政协列为国家机关。政协到底是什么法律属性和什么法律地位呢?这是一个无解之谜。政党的机关工作人员居然也都是公务员,这可真是党国一家、党国不分了。政党的机关工作人员由国家财政负担工资福利,只能证明他们不是在为党工作,而是在为国工作,要不然便没有理由吃国家的俸禄。

      政党与国家不分彼此、混为一谈,此真乃中国特色也!更加令人难以置信的是:非执政党竟然也被一体视为国家机关。难怪设立新的政党比登天还难,敢情设立新的政党就如同设立新的国家机关,此事当然非同小可,非修改《宪法》不能毕其功。

      请问:各级人民代表大会的代表,是不是公务员?答曰:当然不是!国家机关的核心和灵魂是立法机关,而构成立法机关的人民代表(注意:不是立法机关的工作人员)却都不是公务员,这合乎情理吗?当然合乎情理,因为他们是国家的主人,而不是国家的仆人。公务员的本质是:公仆——国家仆人!

      1.二、公务员法

      “公务员法是行政法的组成部分。”

      这一定是对行政法作最广义理解才能够得出的结论。如果行政法是凡是与行政有关就囊括其中的大杂烩的话,那么公务员法的确是行政法的组成部分。如果行政法只是规范行政主体及其行政行为的法的话,那么公务员法就不是行政法的组成部分(请注意:公务员肯定不是行政主体)。

      公务员法所调整的国家公职关系,毫无疑问是内部行政关系。外部行政关系(即行政管理关系,包括行政主体、行政行为、行政程序、行政相对人等等内容)的所有理论和实践,均不适用。

      1.三、公务员制度的历史发展

      公务员制度的核心是人事管理。

      公务员制度所体现的平等与公开,并不能使该制度具有民主的属性。

      (一)西方国家公务员制度的建立

      该标题应改为:西方国家公务员制度的历史发展。

      内容就是扼要介绍英、美、德、法四国公务员制度历史发展的进程,淡如白水、乏善可陈。

      (二)我国公务员制度的历史发展

      《公务员法》虽然不规范国家领导人,但是,公务员法律制度应该规范国家领导人。中国是礼仪之邦、廉耻之国,注重仁爱、崇尚爱人,出于人道主义的考虑,国家领导人的退休问题应该但却尚未成为公务员法律制度的重要内容,实不应该。

      中国人民的素质和水平应该努力追随、追赶国家领导人的素质和水平,至少不要相差太远。中国人民选举国家领导人的目的是要令其为国家和人民服务,而不是要自己坐享其成、不劳而获,更不是在玩累死傻小子的游戏。

      2018年的春天,全国人民代表大会居然、竟敢修改《宪法》,取消了国家主席的任期限制,这明显是要忙死、累死、辛苦死人民领袖的节奏呀,其用心何其险恶、何其歹毒!就是再伟大、再光荣、再正确的国家领导人,中国有良心、有良知的人民也绝不忍心、决不允许任其鞠躬尽瘁、死而后已。

      国家领导人为了国家和人民,甘愿赴汤蹈火、肝脑涂地。但是,请不要忘了中国古训:来而不往,非礼也!中国人民当然也应该拿出最起码的诚意、最实际的行动去关爱、体恤国家领导人。两相对比,孰优孰劣,一目了然。

      中国人民,请自尊!自重!自爱!

      1.四、品位分类与职位分类

      都是情况介绍或者法条摘抄。

      抱歉,在下实在是无话可说。

      第二节    公务员的义务与权利

      1.一、公务员的义务

      在《公务员法》中,将义务置于权利之前,没有任何实质意义,仅有沽名钓誉之嫌。

      中国不仅不奉行公务员“政治中立”原则,而且还或明或暗的存在党派歧视:在党人士优先于非党人士、执政党党员优先于非执政党党员。

      中国社会的每个角落都被烙印上了“党天下”的痕迹。客观而言,确实是比“家天下”前进了一步。

      公务员违反法定义务的结果是什么?这一内容至关重要,不应该被省略。

      公务员服从决定和执行命令的行为,应该一概免责,而不论该决定或命令是否明显违法甚至明显犯罪(只要不是共犯即可)。因为根本没有理由、没有道理要求下级去辨识、确认上级的决定或命令是否合法或是否犯罪。

      1.二、公务员的权利

      有没有搞错!!!“宪法和法律规定的作为一般公民应当享有的权利”,这当然不能算是“公务员的权利”。公务员的权利当然要基于公务员的身份,是公务员在国家公职关系中相对于国家所享有的权利,其本质就是利益。这种权利与外部行政关系无关,因此也就必然与在外部行政关系中表现出来的“行使职权、执行公务或者日常工作”毫无关系。

      法律对公务员的申诉,作了蜻蜓点水般的规定;而对于公务员的控告,则完全就只是停留于点到为止的程度。没有清晰、明确的法律规范,这两种方式尚远不足以构成权利救济的途径。

      第三节    公务员的进入与退出机制

      1.一、公务员的录用

      公务员是“优秀人才”吗?这个问题问得好!是否优秀取决于以什么为衡量标准和跟什么人进行比较。跨行业比较,好似关公战秦琼,往往是徒劳的。俗语:行行出状元。在同一行业内部进行比较,虽然可以看出高低上下,但却不宜得出公务员是优秀人才这一一般性的结论。

      公务员报考条件和考录结果,确实是公开的。然而,考录过程的公开,恐怕就是选择性的了吧?考的过程,如何公开?向谁公开?录的过程,恐怕是全程保密的吧?

      “公民在担任公职方面享有平等的机会和权利。”

      这话有人相信吗?脑子没进水的人,能够相信吗?

      “报考机会平等。”

      谁与谁平等呀?报考条件是干什么吃的呀?由此观之:该书作者肯定是没有参加过公务员资格考试。

      “任何人不论民族、种族、性别、出身、宗教信仰、婚姻状况等,只要具备《公务员法》规定的录用条件,都有报考公务员的资格。”

      这话可真是醉了!只要具备录用条件,就有报考资格。模仿造句如下:只要具备排便条件,就有吃饭资格。都已经具备录用条件了,怎么才有报考资格呢?

      “招录机关在确定报考条件时,必须遵循合理和必要原则,不能随意增加职位需求以外的不合理条件。”

      请看:既有“合理”,也有“必要”,唯独没有——合法!恰恰是因为缺失了法律标准,才可能甚至一定出现“随意”的情况。

      任何内容(内容肯定不能是——无)的报考条件,势必将很多甚至大量“公民”排斥在“担任公职”的大门之外。那又怎么能够说“公民在担任公职方面享有平等的机会和权利”呢?

      “录用机会平等。”

      如果录用的机会都是平等的,那还有什么必要去竞逐呢?大家都平等被录用不就结了嘛。

      “平等是竞争和择优的前提”,此言大谬!须知:人与人生而不平等!所有人先天的初始条件都注定是不平等的!!!后天的发展条件也几乎是难以平等的!

      平等,这本身就是一个不折不扣的伪命题!

      “考察应试者的政治思想和道德品质”,请看:醉翁之意不在酒——在乎“政”“德”之间也。这套游戏规则的全部“精华”即在于此——说不清、道不明。用这一模糊不清的标准可以名正言顺的战胜甚至取代清晰明确的考试成绩标准。

      暗箱操作的任人唯亲被美其名曰——考察政治思想和道德品质所粉饰、掩盖了。掺沙子,这就是猫腻儿所在!

      “只有通过公平合理的竞争,才能选拔出真正优秀的人才。”

      如果通过“鸡鸣狗盗”式的竞争,选拔出来的到底是什么玩意儿,各位也就可想而知了。

      依法公平竞争(不限于录用环节),似乎也应该被引入到公务员体系之中。坊间流传着这样一则幽默段子:省部级——靠生(爹娘很重要);司局级——靠跟(站队是关键);县处级——靠跑(花钱少不了);乡科级——靠喝(就吃这一套);村主任——靠打(有力就是爷)。这有可能就是中国真实的公务员生存竞争法则。公平倒是蛮公平,只是都与合法无关。

      “公务员录用的条件”这一标题的子标题居然是“报考公务员的积极条件”和“报考公务员的消极条件”。这明显是驴唇不对马嘴的节奏呀!

      客观而言,如果录用公务员真的能够做到“凡进必考”的话,那么即使是其中存在一些见不得人的苟且勾当,也已经可以说是达到了一定程度的公平结果。当然要做到:初试过关的标准不能太低,复试差额的比例不能太高。

      1.二、公务员的职务任免

      《公务员法》第九十六条第一款规定:“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘。”

      该书作者对此规定的解读是:“公务员职位聘任应当以公开招聘为原则,以直接选聘为例外,即只有在公开招聘难以进行的时候方可以采取直接选聘的方式。”

      该书作者把“可以,也可以”解读为“原则,例外”,这到底是从何说起呀?这算不算是过度解读呢?其中的“难以进行”,又该如何界定呢?

      公务员的聘任合同与普通的劳动合同,并无本质区别。因此,所谓的人事争议仲裁与劳动争议仲裁,也并无本质区别。

      1.三、公务员的退出机制

      通篇都是情况介绍和法条摘抄。

      第四节    公务员的激励机制

      1.一、公务员的物质保障

      通篇都是情况介绍和法条摘抄。

      1.二、公务员的考核

      同上。

      1.三、公务员的奖励

      同上。

      1.四、公务员的责任

      “降级是指降低公务员级别的处分方式。”

      “降级与降职不同,降职是机关按照公务员的管理权限,对年度考核不称职的公务员,降低其所任的职务,它是对公务员的一种日常管理行为,不是行政处分。”

      让我们将该书作者对降级和降职的理解与法律规定对比一下。《公务员法》第十九条第三款规定:“公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上,可以按照国家规定晋升级别。”由此观之:公务员的级别是从属于公务员的职务的。然而该书作者却认为:降低处于从属地位的级别是行政处分,而降低处于主导地位的职务不是行政处分,而只是“对公务员的一种日常管理行为”。于情于理,这说得过去吗?

      “处分决定应当以书面形式通知公务员本人,并由受处分的公务员签署意见,如果本人拒绝签署,可由单位写明情况。”

      真乃咄咄怪事!难道这是领导在圈阅文件吗?怎么可能会要求“受处分的公务员签署意见”呢?签署什么意见?能不能签署——不同意?

      “行政追偿责任不仅包含行政赔偿中的追偿,也包括刑事赔偿中的追偿。”

      追偿责任是一个专业名词,是无需区分也是不区分为行政追偿责任与刑事追偿责任的。该书作者的上述表达混乱不清。

      “问责”一词,该书引自“党的十八届四中全会《决定》”,这显然不是法言法语,不足为论。

      1.五、公务员的职务升降

      “厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺,可以面向社会公开选拔,产生任职人选。”

      好一个“可以”!谁来作出这一决定?出现空缺的厅局级机关能够自己作出这一决定吗?

      “面向社会”,这就意味着选拔对象有可能不具有公务员身份。因此就有可能会出现公务员的录用问题。如果选拔对象在此之前尚不是公务员,那又何来职务晋升呢?

      如何选拔?标准何在?

      结语:

      限于主题关系,关于《公务员法》相关内容的深入探讨,请参阅拙作《左氏解读〈中华人民共和国公务员法〉》(发表于北大法律信息网)。

      该章的内容平淡如水,乏善可陈。也不知道会不会受到法学本科学生的耻笑?

      思考题:

      1.1.请根据《公务员法》界定我国公务员的概念和范围。

      答:

      公务员的概念:P79。

      然而,《公务员法》却没有对我国公务员的范围进行界定。

      但是,该书却有“公务员的种类”这一内容:P80。似乎也可以认为是公务员的范围。

      这是在玩儿文字游戏吗?

      1.2.我国公务员的主要义务与权利有哪些?

      答:

      该书该章第二节“公务员的义务与权利”:P86—89。

      只是不知题目中的“主要”二字到底应该如何去拿捏?

      1.3.我国公务员的进入与退出机制包括哪些主要内容?

      答:

      该书该章第三节“公务员的进入与退出机制”:P89—95。

      题目中的“主要”二字,似乎可以按照扼要、举要来把握。

      1.4.我国公务员的激励机制主要有哪些内容?

      答:

      该书该章第四节“公务员的激励机制”:P95—102。

      题目中的“主要”二字,似乎可以按照扼要、举要来把握。

      2018-03-20于首都师范大学本部教师公寓

      欲知后文如何,且看下回分解。


    【作者简介】

    左明,北农讲师。


本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。

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