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外来物种入侵的行政法律责任研究
发布时间:2014/8/21 14:58:50 作者:左明 点击率[593] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】外来物种入侵;行政法律责任

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2009年


        法律责任是法律主体不履行法律规定义务所应当承担的法律上的不利后果。一个社会的存在总是各种利益的综合体现,法律要求人们在追求各自利益的同时尊重他人利益,共同维护和促进社会利益、国家利益和集体利益,对应当维护的利益加以认定和规定,并以法律上的权利、义务与权力作为维护手段。设立法律责任制度的目的就在于通过使当事人承担不利的法律后果,保障法律上的权利、义务、权力得以实现。法律责任的目的要通过法律责任的功能来实现,法律责任的功能包括惩罚、救济、预防,这三个功能同时也是对某一个人或某一个组织施加法律责任的理由。

        我国对防治外来物种入侵相关法律责任的规定是不完整的,法律责任的缺失进一步助长了各种类型的外来物种的引进,并使各项制度由于缺乏应有的强制力而得不到有效的实施。此外,责任不明晰也是现有法律责任制度存在的一大问题。外来物种入侵具有潜伏性,当危害后果严重时却无法追究当初直接责任人的责任,由此所造成的损害最终由全社会或无辜者来承担,这显然是不公平的。应当从行政责任、民事责任和刑事责任三方面对外来物种入侵损害的法律责任加以完善。

        本文讨论的是外来物种入侵的行政法律责任。

        一、关于行政法律责任的基础性探究

        1、行政违法与违法行政

        行政违法与违法行政分别是何含义?二者是何关系?

        行政违法是指:“行政主体实施的违反行政法律规范尚未构成犯罪的应承担行政责任的行政行为。”

        违法行政是指:“行政主体在行使行政职权、进行行政管理过程中实施的违反法律规范,依法应当承担法律责任的各种违法行为的总称。”

        依上述表述,两个概念的实质内涵均可凝练概括为:行政主体实施的违法行为。本质完全相同的客观对象,为什么会被冠以不同的称谓呢?

        还是先来回答基础性的问题:行政违法与违法行政是否同义反复呢?

        当然不是。在这两个偏正词组中,语义重心均在后半部分(即后两个字)上。行政违法的重心是违法;而违法行政的重心是行政。行政违法,强调的是某一种违法状态,是发生在行政领域(为了精确、也为了减少分歧,姑且限定于行政管理领域,而将行政救济、内部行政和所谓的行政法制监督领域排斥在外,下同)的。违法行政,强调的是某种行政行为,其性质是违法的。

        行政领域的违法状态,显然同时包括行政主体与行政相对人两类主体行为所致。因此不难看出,同样实质内涵的表述——行政主体实施的违法行为,与之匹配的概念应该是——违法行政,而绝对不应是——行政违法。至此,二者替代、混同的原因也就清晰了:某些人误将二者等同了。

        2、行政法律责任与行政权法律责任

        违法行政,上述的界定已经比较清晰了。但远未革命成功,还需再前进一步,违法行政的本质是公权违法,且是公权违法表现之一种(自然还有:违法立法和违法司法)。公权违法应当和公民(含个人和组织,下同)违法相区别。

        而行政违法则必须重新界定。在行政管理法律关系中,相对人和行政主体均可能违法,而且有可能是违反同一部法律中的不同条款。在现行的许多法律中,也许是出于便当的考虑,立法者将此二者的法律责任也置于同一法律、甚至同一章节之中。但是必须要深究,此二者违法的性质是否相同?它们需要承担的法律责任的性质是否相同?是否都可以、都应该称之为行政法律责任?

        行政法律责任,浮出水面。行政法律责任,显然是与民事法律责任和刑事法律责任相并称的。

        民事法律责任,最好界定,其责任主体的性质是唯一的(尽管在具体的民事法律关系中的主体可能是双方或多方),一定是民事主体。违反的一定是民事法律规范。

        刑事法律责任的界定也容易达成共识,因刑事法律关系这一概念不发达甚至不适用,也就不会出现刑事法律关系主体的困扰,其责任主体一定是指因犯罪而被追究刑事责任的主体。这的确跟废话一样。但是要明确的是:被追诉的人可能犯罪,追诉人在追诉过程中因追诉行为也可能犯罪进而被追诉。追诉人和被追诉人都有可能犯罪,违反的一定都是刑事法律规范,这一点恐怕没有分歧吧?行使追诉权的追溯人的身份角色并不天然与刑事法律责任绝缘。也许追诉人与被追诉人的罪名可能不同,但是他们所承担的刑事法律责任的性质却是单一的、一致的。在刑事法律责任面前——一视同仁,没有谁是可以超脱的。

        最难缠的当属行政法律责任。行政法律责任到底是针对相对人和行政主体双方呢?还是只针对一方呢?又是哪一方呢?那就要看此种法律责任的指向对象了。抽象的法律责任的指向对象,显然不会拘泥于责任人的身份,但是当在法律责任之前冠以某种法律属性(其实就是法律关系)的时候,责任主体可能就已经确定无疑了。

        相对人在行政管理过程中承担法律责任的原因是:违反了行政管理法(即规范相对人行为的法)。而行政主体在行政管理过程中承担法律责任则是:由于违反了授权法(或主体法)或程序法(或行为法)。很明显:行政主体在行使行政职权之时是不可能违反行政管理法的;同样,相对人在任何情形下都不可能违反授权法(或主体法)或程序法(或行为法)。二者的界限是如此的清晰。

        但不凑巧的是,在很多情形下,规范行政主体的授权法(或主体法)和程序法(或行为法)与规范相对人的行政管理法——同体共生,不分彼此。于是人们困惑了,就把行政主体和相对人各自违反——既有授权法(或主体法)和程序法(或行为法)内容,也有行政管理内容的同一部法律的不同法律规定之后承担的法律责任的属性——混为一谈了,都稀里糊涂、不加区分的冠以行政法律责任之名。还振振有词曰:毕竟都是发生在行政管理领域里、过程中嘛。混乱、误解,就这样发生了。

        当区分了两类主体违反了性质根本不同的法律规范(而不是法律名称)之后,它们所应承担的法律责任也就该——分道扬镳了,再不能溶于一炉、同名共姓了。是主体违反的法律规范的属性决定主体所承担的法律责任的属性,而不是主体自身的属性决定主体所承担的法律责任的属性。

        既然已经把违法行政“赠与”行政主体了,为了区分起见,不妨把行政违法的主体锁定在——相对人(在形成共识之后,希望能够约定俗成)。进而,行政法律责任应专属于行政违法者——相对人。

        那么,违法行政的主体——行政主体,到底该承担什么法律责任呢?违法行政的本质是公权的违法运用。公权,关乎国家的命运、宪政的实现,公权的违法运用所承担的法律责任,可总括命名为:宪政法律责任,或直呼——公权法律责任。进而与公民法律责任泾渭分明、截然区分。公民法律责任是指:所有的个人或组织在不拥有或虽拥有但未运用公权的状态下违法所应承担的法律责任。以往的民事法律责任、刑事法律责任(公职人员的公职犯罪也不例外。因为公职人员根本就不是公权的拥有者,而仅仅是行使者)和行政法律责任,其实都是专门针对公民法律责任而言的。

        目前,公权法律责任从理论到实践根本就是——空缺。公权法律责任又可细分为:立法权法律责任、行政权法律责任和司法权法律责任。至此,行政法律责任与行政权法律责任这一对儿纠缠不清的“冤家”终于可以划清界限、各奔前程了。

        但是,为了“尊重”传统,也是出于交流便利的考虑,本文的题目仍使用了“行政法律责任”这一约定俗成的词汇。同时,我们必须意识到,通过对复杂现实的深刻剖析可以发现这一词汇原有的表达力、涵盖力捉襟见肘、顾此失彼,为了不至于落入词不达意的窘境,本文在论述过程中回避使用“行政法律责任”这一词汇,而代之以相对人法律责任和行政主体法律责任。

        二、外来物种入侵中的行政相对人法律责任

        在外来物种入侵领域,我国对行政相对人承担的法律责任已做出了较为详细的规定,例如《进出境动植物检疫条例》、《陆生野生动物保护条例》及《农业转基因生物安全管理条例》等都规定了行政相对人不履行法定义务或违反禁止性规定所应承担的行政责任。

        1、责任人

        外来物种入侵主要是由于人的行为包括有意引种行为和无意引种行为所引起的(当然也有一些是因为自然原因等其他因素所引起的)。有意引种人和无意引种人是否都需承担行政法上的法律责任?

        在传统的行政法学理论中,相对人承担法律责任的构成要件这一理论是缺失的。甚至相对人承担法律责任这一领域也是整体空白的。相对人承担法律责任的问题被简单、直接的凝练为一种不证自明的认识:违法即可。犯罪构成尚需四要件,而相对人违法构成则只需一要件:违法。因此,决定相对人命运的唯一因素就是法律(包含各种具有法的效力的规范性文件)的禁止性或限制性规定。行政执法也就简单到:只要相对人行为与法律规定不符即可追究其相应的法律责任。

        如此这般的简化认识和简单操作,自有其有利的一面,但其负面效果也是客观存在的。犯罪构成要件理论其目的绝不仅仅在于为了达到区分此罪与彼罪的界限,而在相当程度上可以达到罪与非罪的识别功能。同理,孤立的违反法律的规定这一个条件,在有的情况下是不足以支撑追究行为人法律责任这一结论成立的。

        无意引种人,其引种行为的效果、后果是完全不能归因于其自身的。这里的无意,当属完全的无引入意识。这种情形的确定是需要客观真实的证据和合乎情理的判断来实现的。行为人疏忽大意或过于自信而违背其意志导致的引入,不能属于完全的无意。一个人不能对超越其意志之外的原因所导致的后果去承担责任。

        为了使行政执法具有相对于刑事审判的便捷和效率,即使不必分化、细化相对人承担法律责任的构成要件,也应在立法过程中由立法者细心的区别不同情形、考虑不同因素去制定行政管理法律规范。

        2、责任形式

        行政相对人承担法律责任的形式也是理论空白。现实中比较显而易见的责任形式大多集中在行政处罚领域,例如:罚款、拘留、暂扣或吊销证照等。

        细想之下,行政处罚恰恰就是相对人因违法而受到的不利制裁,而这不正好就是行政相对人承担的法律责任吗?原来,行政处罚就是行政相对人承担法律责任的具体实现。行政处罚的形式就是行政相对人承担法律责任的形式。

        《行政处罚法》明示了六种处罚方式,但并非是穷尽列举。行政法学理论对行政处罚在理论上进行了概括性的分类:1、自由罚;2、财产罚;3、行为罚;4、申诫罚。在外来物种入侵领域,应结合具体情况区别对待,设计具有适应性的相对人承担法律责任的形式。

        三、外来物种入侵中的行政主体法律责任

        长期以来,我国关于外来物种入侵的法律规范忽视了行政主体的法律责任的规定。为此,立法时应当解决的问题是:明确承担关于外来物种入侵法律责任的行政主体主要应包括:各级人民政府以及县级以上人民政府环境保护、农业、林业、土地、海洋、公安等行政主管部门。

        1、违法的情形

        行政主体必须实施了违法行政行为,包括认定事实错误、适用法律错误、执法程序违法、行政越权、滥用职权及行政失职等;且该违法行政行为必须侵犯了外来物种入侵行政管理秩序。具体而言主要有以下几种情形或领域:

        (1)政府决策

        各级政府可能会出于各种考虑而违法决策,例如:因短期经济利益而盲目引入外来物种的可能性,或者出于地方保护主义而对外来物种入侵防治不力等等。

        (2)引种许可证和引种备案

        引种许可证制度是指:引种单位或部门必须向有关主管部门提交拟引进外来物种的详细资料,包括生物学和生态学特性、引种历史、原产地环境条件、经济损益分析,以及风险评价等有关资料,由管理部门会同技术咨询机构对这些资料进行综合评审之后决定是否引进该物种,以及是否需要附加保障措施,对不产生危害或只产生可接受危害的物种的引进颁发引进许可证。

        引种备案制度是指:引种单位或部门必须将外来物种引进的情况在环保部门进行备案,目的是为了对引进的物种进行动态监测,如果一旦发现对当地的物种和生态平衡构成威胁,可以及时采取相应措施。

        (3)清单

        与许可证制度配套的是清单制度,所谓清单是指根据危险程度对物种进行分类管理的做法,清单制度是当今世界通行的做法。清单技术的研究和发展有助于许可证制度的运作,因为至少是黑白分明的物种清单使审批决策更加科学快捷,通常只有白名单或绿色警示名单上的物种才是可以被引进的物种。

        (4)检疫

        虽然有意引进是外来物种入侵的主要途径,但随着贸易量的增长,通过副产品、商品上或旅行者身上的寄生虫以及装载产品或服务的船舶、交通工具或容器中的藏匿物所带来的无意引进的风险愈来愈高且无意引进这种入侵途径的隐蔽性给预防工作带来了更大的困难。所以,必须建立检疫制度以御敌于门外,对活物种、日用品、包裹和其它传播媒介所采取的检疫与边境控制手段在国际贸易领域中日益成为重要的问题。我国颁布的《进出境动植物检疫法》对进口动植物检疫作了较为明确的规定。

        (5)风险评估

        作为“外来物种引入许可证体系”的配套工程,以及国家与地方管理部门早期预警和决策的依据,外来物种入侵风险评估体系的建立与推行可谓势在必行。由于不同部门或地区对风险的着眼点和理解不尽相同,所建立的评估体系因此也应该是多层次和多角度的。

        (6)早期预警

        我国目前现有一些早期预警体系,如国家质检总局以及农业、林业、海洋等部门的疫情截获报告制度及疫情监测体系等。包括两个层面的工作,首先是建立国家外来入侵种早期预警体系,同时要加强省级行政区早期预警工作。事实上,这两方面工作的实质,就是在地方与中央、地方与地方之间建立起一种协调机制。

        (7)清除与控制

        对于已经造成危害的入侵种应当迅速采取清除行动。由于此类行动极易引起更严重的生态破坏,必须十分周密和详尽,必须针对不同的情况采用不同的方法,并确保清除技术方法是环境、社会和道德上可以接受的,且必须保证可以清除所有的个体,并保证能够做到彻底清除。必须有监测措施确保清除成功,并保证有足够的防御措施且没有进一步的个体迁入。必须确保有足够的立法和机构组织保障,并确保清除行动能够得到当地群众和所有利益相关者的支持。行动还必须包括清除后必要的生态系统恢复措施,并必须确保有足够的经费。

        2、责任形式

        根据我国《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的有关规定,行政主体承担的行政责任形式应主要包括:停止违法行政行为、撤销违法行政行为、纠正不当的行政行为、履行行政职责,以及行政赔偿等。

        不难看出,目前的责任形式空有其名。除了行政赔偿之外,停止、撤销、纠正和履行等都只是确认行政行为违法之后的必然结果,而并非是行为人因违法而承担的不利后果。使违法状态归于消灭,绝不是法律责任的承担方式。

        纵览民事法律责任形式和刑事法律责任形式,同时也包括相对人法律责任形式,无一不是对责任人的一种鞭挞和“鞭打”。承担责任无一不使责任人疼在身上、记在心中。唯独现有的所谓的行政主体的法律责任形式,有如清风拂面——不疼不痒。试问:如此责任,如何惩前毖后?

        其实,即使是行政赔偿,其经费也是来自于国库,而并非出自违法的行政主体自身。如何使违法的行政主体付出应付的代价呢?参考相对人责任的几种类型:自由罚和行为罚,对行政主体无从实施。总不能取消或限制其执法资格吧(除非是非法的行政主体)。财产罚,只怕是张冠李戴——罚错了对象。当然,追偿制度的建立是十分必要的。申诫罚,有可能是最可行的,其实就是名誉罚。对违法的行政主体给予否定性的评价,这一点现在已经做到了。需要大踏步前进的是:在全社会广泛传播这一否定性评价。使违法的行政主体无地自容、羞愧难当。臭名远扬使世人皆知,违法的行政主体的全体工作人员势必会因此而蒙羞。在各种政绩考察标准之下,其首长应该成为最大的受害人。这也就能够触动其灵魂深处,并促使其洗心革面、整饬队伍。

        没有惩戒效果的法律责任,形同虚设。遗憾的是,行政主体违法又是当下社会的常态,是到了对现有的行政主体法律责任进行认真反思的时候了。

        2009年夏


    【作者简介】

    左明,北农教师。

    【参考文献】
    {1}姚锐敏、易凤兰著:《违法行政及其法律责任研究》,中国方正出版社2000年11月第1版。
    {2}胡建淼主编:《行政违法问题探究》,法律出版社2000年11月第1版。
    {3}朱新力主编:《行政法律责任研究》,法律出版社2004年9月第1版。
    {4}童光法主编:《我国外来物种入侵的法律对策研究》,知识产权出版社2008年4月第1版。

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