【审核退回】

【出处】本网首发

【中文关键字】行政行为；相对人；信赖利益

【学科类别】行政法学

【写作时间】2010年




　　又是一个触目惊心的案件。

　　请允许我简单交代一下案情要点：

　　1、1993年，原告申请开发“普达广场”项目，取得市（自然是厦门市，下同）计划委员会批准；

　　2、1993年，被告向原告发出93116号“选址定点规划意见通知书”；

　　3、1993年6月25日，被告向原告发出93245号“建设用地规划许可证”；

　　4、1994年12月，原告与市土地管理局签订经过公证的（94）厦地合字（协）092号国有土地使用权出让合同；

　　5、1995年10月，市城乡建设委员会做出（未指明对象——笔者注）厦建总审字（1995）062号“关于‘普达广场’初步设计的批复”；

　　6、1996年8月，被告向原告发出95——1025号“建设工程规划临时许可证”；

　　7、1998年8月26日，被告向原告发出98016号“工程建设规划临时许可证”（原文如此——笔者注。与“建设工程规划临时许可证”长得很像，但又不一样）；

　　8、1999年4月，原告向被告申请正式规划工程许可证（原文如此——笔者注。与“建设工程规划许可证”长得很像，但又不一样）；

　　9、1999年12月21日，被告向原告发出99J——292号通知书（要求原告做出对自己不利的规划调整申请——笔者注）；

　　10、2000年11月13日，被告向原告发出（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”；

　　11、2001年1月18日，被告向原告发出（2001）厦规建设第0019号“建设工程规划许可证”；

　　12、2001年12月19日，原告向被告提出申请，要求被告因改变规划而造成的损失给予补偿，遭被告拒绝；

　　13、2002年5月，原告起诉，请求法院确认被告做出的（2000）厦规方案第0212号“建设工程设计方案批复通知书”对规划方案的调整行为违法。

　　至此，告一段落。

　　1993——2002，原告为了完成一个房地产开发项目走过了十年辛酸、屈辱的漫漫征程。

　　该案的核心问题是：行政行为的确定力和相对人基于此形成的信赖利益的保护。

　　一、行政行为的确定力

　　原告应该对被告的哪个行为提起行政诉讼？是上述编号9，还是编号10？

　　编号9是一种非正式的无名（在行政行为体系中）的行为（请注意其名称——通知书）。甚至该行为根本就没有法律依据，也没有法律效力。但是却有——事实效力，言外之意：如不照办，那就等死吧（正式的批复必定是拒绝）。原告不得不屈从。

　　编号10是一种正式的批复（或曰：许可）行为。该行为是以原告的申请为事实依据的。孤立的看这一对申请与批复，根本无法得出批复行为违法的结论。必须结合此前的一系列已经生效的行政行为来综合判断。

　　如果批复可能违法的话，应该是由于——事实认定不清，即对于原告修改与之前发生法律效力的行政行为所确定的规划内容不符的申请的不合法性未能为被告所发现。但不无讽刺的是，原告修改申请绝非——擅自，而完全是依被告之要求而行。转了一个圈：被告违法审批是由于原告改变规划申请，而原告改变规划申请恰恰是遵照被告的旨意。违法的源头在被告。被告试图逃脱干系、栽赃原告，是不能得逞的。

　　被告上演的是一出“顺水推舟”、“顺势而为”的骗局。被告依照原告自己调整的规划方案的申请做出审批，表面看来是充分尊重原告的意愿，无可指摘。但进一步看，原告为什么会做出对自己不利的调整方案申请呢？是自己的脑子进水了吗？非也。实在是由于被告的逼迫（即99J——292号通知书）：你（原告）不改，我（被告）不批，你自己瞧着办吧。原告不敢得罪原告（否则，当时即可形成争讼：1、要么以被告违法拒绝审批为由；2、要么以被告不作为为由），委曲求全。被告满意为通过如此这般的威胁，即可达到嫁祸于人、逃脱罪责的目的，岂不知是错打了算盘。被告虽然知道：自己不能擅自改变已经生效的规划内容；但是却“忽略”了：原告也不能擅自改变已经生效的规划内容；更糊涂的是：对原告的违法之处如果不能发现，自己还是处于违法之境地。

　　对编号9提起诉讼，较为勉强。应该对编号10提起诉讼。

　　在一般的行政机关出尔反尔的情况中，是不需要相对人的申请的。行政机关往往主动直接悍然自食前言、言而无信、朝令夕改。这种情况直接违背了在先行为的确定力，易于识别。

　　可是问题来了：违背在先行为确定力的在后行为，违法吗？现行法律并无明文规定。这只能在行政法学理论范围内寻找答案：通常情况，不能改变，改变即违法；特殊情况，也就是出于重大公益考虑，可以改变，改变不违法，但必须对相对人做出合理（愚以为：应该是——合理且充分）补偿。

　　引申的问题：假如相对人的申请是第一次，行政机关同样采用“上不了台面儿”的非正式的方式明示或暗示其必须修改申请（当然是不利于相对人的修改），否则批复——没戏（方言，即不可能的意思）。相对人权衡再三，心想：部分损失（即修改申请）总比全部损失（即不可能得到批复）要好。关键的是：官老爷可不好得罪呀，咱还要有求于人家呢（因此而愤然起诉的概率可以——忽略不计）。能忍之处且忍让。嗨，吃点儿亏就吃点亏吧！改。在这样的情况下，行政机关根据相对人修改后的申请所作的批复，根本就不存在在本案中出现的与在先的生效的行政行为的效力相抵触的问题，因此也就无所谓对与错（即合法与非法），一定是合法的。这时候，相对人可真的就是：哑巴吃黄连——有苦说不出。你告什么呀？你根本就没的可告。是你自己脑子进水，你赖谁呀？

　　难道这样的现象还太少吗？这是一个弱者被强者打掉了牙却要咽到肚子里的年代。

　　二、信赖保护

　　即使确认被告行为违法，既不能撤销，也不能重做，因为建筑物已经客观形成，关于该建筑物的变更后的“建设工程设计方案批复通知书”——不容（或曰：不能、无法）更改。

　　被告未曾在诉讼中以“出于重大公益考虑”为由进行抗辩（可能是由于无知或轻敌，只知道一味的栽赃、陷害原告），因此该批复因违背了行政行为的确定力理论而违法无疑。

　　因行政行为违法而导致相对人利益受损，应产生赔偿法律责任，而不是补偿责任。因此，信赖保护原则也就无从适用于该案。

　　只有在法院认定被告是“出于重大公益考虑”而变更批复的行为合法的前提下，信赖保护原则才有用武之地。

　　该文作者对该案的分析，清晰、细致，言之有理（尽管结论与我有出入）。在下这厢有礼了！

　　2010.3.31.于幸福艺居寓所




【作者简介】左明，北京农学院文法学院法学系讲师。

【参考文献】
{1}杨利敏，《厦门市普达房地产建设发展有限公司诉厦门市规划局不复行政批复一案的法律分析》，《行政法论丛》第七卷，法律出版社2004年版。