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左氏评析《吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案》
发布时间:2007/11/9 11:17:00 作者:左明 点击率[1483] 评论[0]

    【学科类别】行政诉讼法

    【写作时间】2007年


    一、问题:共同诉讼。 

      本案共有四个独立的原告,可以形成四个独立的案件,而不是一个原告方由四个人组成,因此不是共同诉讼,而是案件的合并审理。其实在现实中,真正意义上的共同诉讼(是一个案件)是非常罕见的,而绝大多数情况下是案件的合并审理(是多个案件)。一案一审(即每个案件都独立、分别审理),是不证自明的公理。合并审理显然是不合乎法理的,除了法院可以“偷懒、省事”之外,别无理由。如果在确保公正审理的前提下,可以节省诉讼成本,倒也无妨,毕竟合乎情理。只是,目前的诉讼法中并无合并审理的具体规范,以至于在现实中“胡乱操作”,出现了将合并审理与共同诉讼相混同的畸形现象。例如:本案中,案件诉讼费应为每个案件100元,而不应是四个原告一共100元。 

      本案的诉讼标的应该是:《会议纪要》的合法性。 

      有趣的现象发生了:四个原告的诉讼标的均指向了《会议纪要》,而《会议纪要》只有一个,而非针对四个原告分别做出。学理有云:针对同一个行政行为提起的诉讼是——必要的共同诉讼。 

      矛盾出现了:本案的四个原告独立存在,互不依赖,没有任何“牵连”关系,完全可以分别、单独起诉,不应该成为共同诉讼人。其实与吉德仁等人具有相似地位的合法的个体运输户一定还有很多,只是他们并未起诉。为什么现实中的非共同诉讼在学理上却被归纳为必要的共同诉讼呢?是哪里出现了问题呢?是理论错了吗?还是本人对现实的解说错了呢? 

      显然学理的解说过于死板了。试举一例:基于相邻权而享有的诉权。假如某甲经行政许可增建(加高楼层)自家房屋,影响了比邻而居的某乙和某丙的采光、通风,于是某乙和某丙便拥有了起诉行政许可机关的诉权。但他们二者之间并没有必然的紧密联系,作为独立的主体,分别享有诉权,当然也可以分别行使。看来,针对同一个行政行为,完全可以形成非必要的、独立的不同诉讼。学理解说——土崩瓦解。 

      共同诉讼的本质:一方诉讼当事人不仅由多方(具有独立地位的主体)组成且针对诉因具有——不可分割性。 

      二、问题:公交总公司的行为是否不正当竞争。 

      “盐城市公交总公司的5路和15路客运线路未经批准,擅自延伸出盐城市市区。”显然,此种行为属于未经行政许可的违法行为。行为人没有行为资格而从事某种活动,其直接侵害的客体是国家的行政许可体制,间接可能导致损及其他合法行为人的利益。此种行为不宜定性为不正当竞争行为。否则,所有的“无照经营”行为皆是不正当竞争行为。 

      相应的,合法行为人对非法行为人所享有的不是直接的诉权,而是以利害关系人的身份所享有的:举报权。 

      三、难题:如何定位举报权? 

      举报的本质:向国家有权机关揭露违法行为。举报对象:任意违法者。举报主体:任意主体。举报受理者:应该是享有相应权力的国家机关。举报的目的:有效打击违法者的违法行为。遗憾的是举报权(除了针对国家机关及其工作人员这一“狭窄”对象之外)并未——入法。 

      其实在现实中,举报现象——时有发生。只是处于非规范状态之下。举报者的动机:1、维护抽象的秩序、法统等(与举报者并无直接的利害关系);2、维护自身利益(限于举报者与被举报者之间具有合乎情理的利害关系)。具有利害关系的举报者,其诉求应当得到有权机关的明确答复(当然限于署名者)。由于对违法行为的查处是相应国家机关的“天然职责”,因此对要求履行这一职责的请求理应做出回应。 

      举报回应遂成为问题。能不能对具有利害关系的举报者——置之不理?当然不能。而现实通常是:泥牛入海、杳无音讯(相对规范化的“110”、“119”、“122”等制度要好得多)。进而,举报者对查处结果不满能不能提起诉讼?举报者与查处行为的利害关系成为关键,如果查处行为与举报者利害相关(可“转化”为对举报者人身权、财产权的保护),则可以起诉。 

      本案吉德仁等人多次向城区交通局反映(即举报)公交总公司行为违法,举报关系已经成立。城区交通局虽然没有置之不理,但其答复(由于《会议纪要》的原因)不能令吉德仁等人满意,又由于举报者与被举报者之间的利益冲突,导致举报者与举报受理机关的查处行为的结果也具有了利害关系,举报者对举报受理机关的结果行为也就具有了相应的诉权。 

      本案恰当之诉讼:吉德仁等人诉城区交通局不履行(或曰:违法履行)法定职权。但是原告又对“好心之人”(本想查处公交公司的城区交通局)下不了“狠手”,于是上演了本案“舍近而求远”的闹剧。这本是一起“案中案”:在起诉城区交通局的诉讼中,必然牵连出市政府及其《会议纪要》。法官在判断城区交通局行为合法性之前必然要先判断市政府《会议纪要》行为的合法性。而判断市政府《会议纪要》行为的合法性并非原告之诉请,法院是否应该审查(永远不要忘记“不告不理”原则)?即使应该审查,又应如何审查(书面审倒是简单,但也许不够公正。而开庭审又于法无据。)?此难题何解?一种“智慧”的答案:回避难题。如果城区交通局抗辩:自己的不履职行为是根据市政府的《会议纪要》而做出,法院可以简单驳斥:行政行为应依法做出,而不应依《会议纪要》做出。胜负立判。更何况,《会议纪要》中关于制止城区交通局依自身法定职权查处违法行为的内容根本与职权法定原则相对抗,当然无效。间接否定比直接否定——更有力!使《会议纪要》连得到合法性审查的机会都没有,就“胎死腹中”了。对于《会议纪要》而言,不是内容合法与否的问题,而是其形式根本就不具有对外行使权力的效力,充其量是一种内部的行政行为。 

      回避难题并没有真正解决难题。必须明确:上级对下级的行政命令,仅具有内部效力,而不具有外部效力。该命令不仅不能约束外部相对人,也不能成为作用于外部相对人的外部行政行为的直接的行为依据。 

      四、问题:“被告强行中止城区交通局查处公交总公司违法行为的行为”如何定性? 

      内部行政行为。按照现行理论,即使是内部相对人(即城区交通局)对行为人(即市政府)也无诉权。因此,作为该行为的外部相对人,绝无诉权。 

      不过,可以——举报。举报市政府违法行使职权。当然,举报的受理者不应是法院,而是市政府的上级机关。 

      五、问题:《会议纪要》可诉吗? 

      何谓《会议纪要》?“传达会议议定事项和主要精神,要求与会单位共同遵守、执行。”(《国家行政机关公文处理办法》第七条第十项规定) 

      “要求遵守、执行”说明具有约束力。约束谁?“与会单位”。“与会单位”有哪些?可能会有:市政府、公交总公司、南洋镇交管所等等,但很可能没有城区交通局(2002年8月20日做出《会议纪要》,而城区交通队在2002年8月20日、21日责令公交公司限期办理有关营运手续,直到2002年8月30日才接到市政府下发的《会议纪要》。显然,城区交通队因未参加会议而不知《会议纪要》的内容。但这又实在不合乎情理。)。更不会有“大规模冲突”的另一方当事人——吉德仁“们”。因为,他们显然不属于“有关部门负责同志”。这分明就是“慕尼黑会议”。 

      被告自称:“《会议纪要》属于行政机关内部指导行为。”从一个侧面证明:与会者并无“民间人士”。是不是内部指导行为呢?如果没有约束力,则可能成立。如果有约束力,则肯定不成立。 

      到底有无约束力呢?还是让事实来说话吧。 

      《会议纪要》的内容: 

      1、界定城市公交的范围。“以城市规划区为界,建设和交通部门各负其责,各司其职。”不仅划定城市公交的运营范围,还划定行政机关的权力界限,显然是权力行为。不仅建设和交通部门,全体辖区内的主体皆须遵守。 

      市政府无权对城市公交的运营资格和范围进行确定,市政府无此项事务管辖权。同时也无权安排自己所属部门的权力范围和内容,相应行政机关的权力来自于法律的规定。 

      2、免缴规费。“城市公交在规划区内免缴有关交通规费。”免除相对人之义务,同样是标准的权力行为。而且具有向后的普适效力,即公交总公司在此之后、在此范围内再开通任何线路,均受此规定约束。 

      公交总公司的营运资格不应是市政府所赋予的。公交总公司是否免缴规费也不是市政府的职权范围内的事项。市政府再次越权,插手具体工作部门的事务,越俎代庖。 

      3、解决公共客运领域的矛盾,非经政府协调不许贸然行事。“否则将追究有关方面的责任。”表明违反者的不利后果,更是典型的权力行为。而且对象不特定,并长期有效。 

      市政府擅自限制所属工作部门的法定权力,以自身的领导权对抗法定的事务管辖权。 

      《会议纪要》的各项内容均具有约束力,且全部违法无疑。 

      指导行为的说辞,不攻自破。 

      其中的第一项,权力直接作用于外部相对人(客运服务经营者)和相关行政机关(交通、建设机关),可认定为部分外部行政行为。第二项,权力直接作用于外部相对人(公交总公司)和相关行政机关(收费机关),也可认定为部分外部行政行为。第三项,权力直接作用于行政系统内部,当属内部行政行为。看来,政府或其所属部门对于内、外部行政行为毫无概念、毫无意识,更不要说对“内外交错无效”原则的遵守了。 

      六、问题:到底是“农村公交延伸入城”,还是“城市公交延伸入村”? 

      城区“长大了”,城市公交随即膨胀,进入原来的农村。农村“缩小了”,原先的农村公交并未退出,继续在原有的范围经营。矛盾于是出现。同一块土地、同一定范围,对于公交运营而言,城市和农村的称谓并不重要,重要的是——“道路属谁”。 

      本案的关键是——路权之争。行政机关的管辖范围是以道路的属性(所有体制)来划分的,与区域无关(市区与规划区之争,是假问题,白白浪费诉讼双方的资源)。 

      七、问题:初审法院的要点归纳。 

      1、《会议纪要》是否可诉?无疑是关键。 

      2、《会议纪要》的内容是否合法?这与前一个问题不应是并列关系,而是从属关系。假如《会议纪要》可诉,这一问题才会“浮出水面”。而不是只要《会议纪要》违法,就可起诉。违法而不可起诉的行政行为——不要太多。 

      3、市政府是否有违法制止城区交通局查处的行为?制止查处在《会议纪要》中有明确的意思表示,而《会议纪要》本身就可以约束城区交通局。市政府根本就无需具体实施制止行为,就完全可以达到制止的效果。要想找到市政府的强制制止行为,实属——捕风捉影。原告找错了起诉的对象,法官也“看花眼”了。 

      而且,原告也搞混了:市政府违法制止城区交通局查处的行为,直接侵犯的是城区交通局的法定权力(公权对公权的侵犯),而不可能是原告的公平竞争权。原告不能通过“转折关系”(直接侵害公权,间接侵害私权)而拥有诉权。 

      八、问题:何谓公平竞争? 

      在今日之中国,经济领域(也包括其他领域)中的不公平竞争的现象,很多情况是由政府一手造成的,而不是本应公平竞争的经营者造成的。是竞争的“背景”(抽象行政行为)不公平,是竞争的“裁判”(具体行政行为)不公平,导致了竞争的结果不公平。中国的反不公平竞争,通常就是“反政府作恶”。 

      公平竞争权,无疑可以成为提起行政诉讼的原因。但还必须要看一看是不是具体行政行为侵犯了相对人的公平竞争权。 

      本案中的公平竞争应该是指:在当地公共客运服务领域,不同的经营者应该在相同的法律背景之下进行竞争。例如:运营资格、运营范围、税费负担等等。其实,不同的经营者未必应该在各方各面都必须求取一致才是公平竞争。个体运输户,独立经营,自负盈亏,是标准的市场经营主体。而公交总公司,则要承担国家对普通市民出行提供保障性服务的职能。国家可以不关心市民是否乘坐的起出租车,但是必须关心市民是否乘坐的起公交车。公交车已经不是简单的代步工具,而是国家对市民出行的保障性制度。基于保障性,其收费必然不同于市场价格,不是成本收益、供求关系的计算结果,而是由市民支付能力单方面所决定的。微利或亏本可能会导致公交总公司难以为继,经营收入的减少不应由独立运作的公交总公司来承担,提供保障的是国家,而不是公交总公司。与市场价格的差距,应由政府来买单——填平。公交总公司免缴、少缴(跨行公路在十公里以内的按三分之一计征)规费,就是这样的具体措施。在自身的社会属性这一点上,个体运输户与公交总公司是永远无法——取得一致的。不公平竞争,也由于缺少了可比性而无从谈起。 

      但是,公交总公司在特定道路上的运营资格是需要绝对服从法律的。在这一点上,与个体运输户没有差异性可言。但是经审批之后,公交总公司即可开通与原告相重叠的线路。法律并不会禁止公交总公司提出相应申请,而且其申请极有可能得到批准。经审批之后,即使出现运营线路重叠,也不会被认为是不正当竞争。运营线路重叠不是构成不正当竞争的充要条件。运营线路重叠必然会带来对原有经营者的经济利益的冲击,这是正常的市场竞争局面,也与不正当竞争无关。原告假如企图通过此次诉讼,达到“屏蔽”公交总公司进入自己的既有市场的目的(也只有这一目的对原告来说才具有真正的价值),是注定要失败的。如果仅仅是只能达到“要求城区交通局对公交总公司进行处罚并追缴违法所得”的目的的话,原告真是——错打了算盘。 

      九、问题:《会议纪要》到底是抽象行政行为,还是具体行政行为? 

      粗看,《会议纪要》是为了解决一个特定的实际问题(公交资源之争)而形成的。给人一种“一事一议”的感觉。实际上,《会议纪要》的主要内容(1、扩大城市公交的范围;2、城市公交免缴规费。)就是改变原有法律、规定的行为。此两项内容具有:1、对象不特定(涵盖公交的任意线路);2、可反复适用(不仅适用于现有线路,也适用于未来发展的线路)。在本质上是规则的创制行为(当然其内容、制定程序皆是违法的),而不是具体行政行为。因此不可诉。原告极力主张《会议纪要》为具体行政行为,实属无奈之举,否则本案不能成立。 

      《会议纪要》是极不规范的行政行为的表现方式之一种。《会议纪要》本身只是行政行为的载体,并不是行政行为本身。这一载体所记载的行为通常只具有内部效力。《会议纪要》没有公开的规范要求,没有主体的规范要求,没有程序的规范要求,没有内容的规范要求,处于极度的随意状态。通常应再次通过规范、明确的行政行为的模式以实现其意志。《会议纪要》是典型的非规范化行政权的运作过程及结果,是“依长官意志行政”的经典体现。会议本身应是事实行为,而非权力行为。会议可以召开,但不应以《会议纪要》这一形式对外、对内发号施令。也许会议本身也该——立法规范。 

      市政府的不当干预(俗称“瞎指挥”),擅自改变原有的法律制度,超越自身职权随意安排利益格局。导致社会的——不和谐。纯属混乱的制造者。 

      无疑,《会议纪要》与原告具有利害关系(要是没有《会议纪要》,原告的日子会好过得多)。但这并不是原告拥有诉权的——充分根据。 

      《会议纪要》显然不是“对原来就已经客观存在事实的一种明确、重申”,而是擅自歪曲原有法律、规定的本意,独断专行、超越职权所做出的决定。 

      综上: 

      在城区交通局与公交总公司之间,市政府明显“偏向”后者。令人费解。城区交通局与公交总公司都隶属于市政府,前者向后者征收的规费理应上缴市政府。为了弥补后者的亏损,市政府完全可以把征收的规费再“返还”给后者。把左边兜儿里的钱放到右边兜儿里,并无实质的差异,也无过多的成本。而市政府就是“怕麻烦”,想“节省工序”,于是走上了——收支不分、违法运作的不归路。太无谓了,太无趣了,太无理了,白白断送了自己的“性命”。 

      行政机关通过《会议纪要》来发号施令,简直就是天经地义。《会议纪要》这一怪物,太常见了,所以就——见怪不怪了。法院名为维护一个实际上未被侵害的相对人权益,实为纠正违法的行政行为,“违心的”将《会议纪要》认定为具体行政行为,“生硬的”进行司法审查。结果很好,但法理不通。是打击政府的不法行为的效果(其实也仅具有宣示意义)很好,而不是维护原告的利益效果很好。原告从这场胜利中——什么具体的好处也得不到。公交总公司最多在缴纳罚款和补交税费之后,必然可以得到营运许可,进而便可以大大方方、名正言顺的与吉德仁们展开“公平竞争”。到那时,吉德仁们才真是——有苦说不出。 

      吉德仁们耗费了些许银子请来了律师(从原告向法庭提供的事实依据和法律根据目录中可见一斑),以及不辞劳苦的进行诉讼活动,不过就是为中国法治建设添砖加瓦的微薄捐献。 

      2007.4.22.于幸福艺居寓所 

      

    【注释】
    案例来源:《最高人民法院公报》2003年第4期

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