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左氏解析司法考试试题 ——2005年之行政法与行政诉讼法部分(四)
发布时间:2019/8/19 9:56:34 作者:左明 点击率[29] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】司法考试;司法考试试题;行政法学;行政诉讼法学

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2019年


      四、案例分析题
     
      一、(本题10分)
     
      案情:甲市人民政府在召集有关职能部门、城市公共交通运营公司(以下简称城市公交公司)召开协调会后,下发了甲市人民政府《会议纪要》,明确:城市公交公司的运营范围,界定在经批准的城市规划区内;城市公交公司在城市规划区内开通的线路要保证正常运营,免缴交通规费,在规划区范围内,原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处,交由建设部门负责。《会议纪要》下发后,甲市城区交通局按照《会议纪要》的要求,中止了对城市公交公司违法运营的查处。
     
      田某、孙某和王某是经交通部门批准的三家运输经营户,他们运营的线路与《会议纪要》规定免缴交通规费的城市公交公司的两条运营线路重叠,但依《会议纪要》,不能享受免缴交通规费的优惠。三人不服,向法院提起诉讼,要求撤销《会议纪要》中关于城市公交公司免缴交通规费的规定,并请求确认市政府《会议纪要》关于中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法。
     
      问题:
     
      1.甲市人民政府《会议纪要》所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容是否属于行政诉讼受案范围?为什么?
     
      答案:属于受案范围。本案中《会议纪要》作出的规定不属于行政指导行为,也不属于抽象行政行为。
     
      解析:根据行政诉讼法第11、12条和最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定,行政诉讼受案范围是具体行政行为。具体行政行为,是指具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权中就特定事项对特定的公民、法人和其他组织的权利义务作出的单方行政职权行为。
     
      会议纪要用于记载和传达会议情况和议定事项。会议纪要所记载、传达的会议情况和议定事项,是与会者及其组织领导者的共同意志的体现,是会议成果的结晶,集中反映了会议的精神实质。会议纪要并非标准的法律文书,其是否具有法律上的执行力,还是仅具有指导性,应当具体认定。在本案,《会议纪要》是甲市人民政府下发的,接收该《会议纪要》的单位均为市政府管辖下的部门或公司,它们当然得贯彻执行。据此,该《会议纪要》具有强制执行力。
     
      甲市人民政府《会议纪要》所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容,针对的对象是特定的,而且只能一次适用,不属于抽象行政行为,构成具体行政行为。
     
      左氏解析:
     
      如果鄙人没有看走眼的话,那么该题应该是取材于在《最高人民法院公报》2003年第4期上刊载的“吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案”。
     
      关于该案的详尽评析,感兴趣者,可以参阅拙作《左氏评析“吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案”》,发表于北大法律信息网。
     
      “甲市人民政府在召集有关职能部门、城市公共交通运营公司(以下简称城市公交公司)召开协调会后,下发了甲市人民政府《会议纪要》,明确:城市公交公司的运营范围,界定在经批准的城市规划区内;城市公交公司在城市规划区内开通的线路要保证正常运营,免缴交通规费,在规划区范围内,原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处,交由建设部门负责。”
     
      请问:甲市政府能否召集有关职能部门、城市公共交通运营公司(以下简称城市公交公司)召开协调会?答曰:似乎可以。这一行为(也包括这样的行为)是否有法律依据?答曰:应该没有法律依据。这明显是一个行政事实行为,应该无需明确的法律依据。
     
      请问:《会议纪要》是何性质?答曰:根据《国家行政机关公文处理办法》第七条第十项的规定,会议纪要是指“传达会议议定事项和主要精神,要求与会单位共同遵守、执行。”请看:“传达”,肯定不是法律行为,而一定是事实行为;“要求”,也应该不是法律行为,而只是事实行为。至于“议定”,则有可能会是法律行为。作为法律行为的“议定”行为,应该另有专门的正式的形式予以呈现(例如:所谓的“红头文件”)。但是,这却是与作出《会议纪要》的行为截然区分的行为。“明确”二字之后的内容,似乎应该就是“议定”的“事项和主要精神”。愚以为:这些内容明显应该具有法律效力(显然不是在唠闲嗑或者瞎扯淡)。
     
      “《会议纪要》下发后,甲市城区交通局按照《会议纪要》的要求,中止了对城市公交公司违法运营的查处。”
     
      请看:并不是《会议纪要》很好使,而是在《会议纪要》中“议定”的“事项和主要精神”很管用:对于甲市城区交通局而言,就产生了约束力--令行禁止的效果。
     
      《会议纪要》仅仅就是承载“议定”的“事项和主要精神”的形式,而且是很不恰当、极不严肃的形式。
     
      我晕!为什么是“中止”呢?怎么可能是“中止”呢?“原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处”,都已经“交由建设部门负责”了,权力都已经被剥夺了,这分明应该是--终止嘛!命题者在法学专业领域里的专业名词的拿捏上也太不讲究了,也太能将就了。
     
      原案的表述是:“在规划范围内的城市公共客运上发生的矛盾,须经政府协调,不允许贸然行事,否则将追究有关方面的责任。”在这一背景(即没有剥夺交通部门的权力,但却“不允许贸然行事”)之下,当然可以认为:“甲市城区交通局按照《会议纪要》的要求,中止了对城市公交公司违法运营的查处”。
     
      “田某、孙某和王某是经交通部门批准的三家运输经营户,他们运营的线路与《会议纪要》规定免缴交通规费的城市公交公司的两条运营线路重叠,但依《会议纪要》,不能享受免缴交通规费的优惠。”
     
      拜托!请命题者务必搞搞清楚:田某、孙某和王某之所以“不能享受免缴交通规费的优惠”,是因为“依《会议纪要》”的规定吗?这个问题即使是不严格按照原案的表述去忠实的引述,而仅仅就根据社会生活的经验和常识--公交公司与个体运输户根本就不可能共同享有“免缴交通规费的优惠”,也不可能说出如此不着调儿、不靠谱儿的话来。
     
      “三人不服,向法院提起诉讼,要求撤销《会议纪要》中关于城市公交公司免缴交通规费的规定,并请求确认市政府《会议纪要》关于中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法。”
     
      我很困惑!为什么针对“《会议纪要》中关于城市公交公司免缴交通规费的规定”的诉讼请求是要求撤销,而针对“市政府《会议纪要》关于中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容”的诉讼请求却是确认违法呢?完全没有区别的道理呀!当然应该都是要求撤销了。
     
      为什么会在具有可撤销内容的情况下不去要求撤销呢?且看下文分解。
     
      问题1的表述是:“甲市人民政府《会议纪要》所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容是否属于行政诉讼受案范围?为什么?”
     
      答案的表述是:“属于受案范围。本案中《会议纪要》作出的规定不属于行政指导行为,也不属于抽象行政行为。”
     
      愚以为:当然不属于行政诉讼的受案范围!理由很简单:本案中《会议纪要》作出的规定当然不属于行政指导行为,但是却属于抽象行政行为。
     
      解析者认为:“会议纪要所记载、传达的会议情况和议定事项,是与会者及其组织领导者的共同意志的体现,是会议成果的结晶,集中反映了会议的精神实质。”
     
      这话恐怕只有鬼才会相信。拜托!请搞搞清楚什么是中国式的开会:“与会者”,不过就是坐在台下的观众和听众;而唯有“组织领导者”,才是坐在台上的发号施令者。会议情况和议定事项,确实“是会议成果的结晶,集中反映了会议的精神实质”,但却无论如何也不会“是与会者及其组织领导者的共同意志的体现”,而这可能是组织领导者的单独意志的体现。
     
      解析者认为:“会议纪要并非标准的法律文书,其是否具有法律上的执行力,还是仅具有指导性,应当具体认定。在本案,《会议纪要》是甲市人民政府下发的,接收该《会议纪要》的单位均为市政府管辖下的部门或公司,它们当然得贯彻执行。据此,该《会议纪要》具有强制执行力。”
     
      毋庸置疑、毫无疑问:《会议纪要》绝对不是正式的法律文书,当然不应该具有法律效力。但是,在当今中国法治极不健全的背景之下,《会议纪要》所承载的议定事项在没有其他规范化的法律文书得以呈现的情况下,可能就不得不承认《会议纪要》本身就是呈现相应的议定事项的唯一方式。关键的问题已经转化为:《会议纪要》所承载的议定事项是否具有法律效力。从题目交代的内容来看,答案应该是肯定的。
     
      解析者认为:“甲市人民政府《会议纪要》所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容,针对的对象是特定的,而且只能一次适用,不属于抽象行政行为,构成具体行政行为。”
     
      对此高论,笔者不敢苟同!还是需要先来“科普”一下:到底什么是抽象行政行为?一言以蔽之:所谓的抽象行政行为,就是制定规则的行为。规则的一个重要特征不是对象无须特定,而是可以反复适用。而“城市公交公司免缴交通规费”,这明显是设定规则行为的鲜明体现。在一个特定的行政区域里,城市公交公司有可能是复数而非单数,也有可能现在是单数,未来是复数;城市公交公司的运营线路和运营车辆,就一定是不特定的复数了,而且也必定会伴随社会发展而有所增加。请看:这一规定,不仅今天适用,未来也会适用;不仅现有的运营线路和运营车辆适用,而且未来增加的运营线路和运营车辆也会适用。难道这不就是标准、典型的反复适用吗???难道这还不算是标准、典型的抽象行政行为吗???
     
      2.田某、孙某和王某三人是否具有原告资格?为什么?
     
      答案:具有原告资格。甲市人民政府的决定直接影响到了三人的公平竞争权。具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织公平竞争权的,可以提起行政诉讼。
     
      解析:根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第1项,公民法人或者其他组织可以对涉及其公平竞争权的具体行政行为提起行政诉讼。竞争关系的存在乃是公平竞争权存在的基础。在理论上,狭义的竞争关系,是指商品或服务之间具有替代关系(相同或者近似的商品或服务)的经营者之间的相互争夺交易机会的关系。一般认为,在狭义竞争关系中存在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第1项规定的公平竞争权。
     
      在本案,因某、孙某和王某三人运营的线路与《会议纪要》规定免缴交通规费的城市公交公司的两条运营线路重叠,这意味着该三人与城市公交公司存在狭义竞争关系。市政府《会议纪要》授予城市公交公司免缴交通规费的优惠,使得城市公交公司处于竞争的优势地位,而“公平”要求行政机关行使行政权力遵循合理性的原则,实施行政行为时平等地对待同等条件的竞争者,权衡和比较不同的私益。综上,甲市人民政府《会议纪要》影响到了三人的公平竞争权。
     
      左氏解析:
     
      问题2的表述是:“田某、孙某和王某三人是否具有原告资格?为什么?”
     
      答案的表述是:“具有原告资格。甲市人民政府的决定直接影响到了三人的公平竞争权。具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织公平竞争权的,可以提起行政诉讼。”
     
      愚以为:当然不具有原告资格。理由很简单:被诉行为根本就不是具体行政行为,而是不可诉的抽象行政行为。
     
      甲市政府的决定只是间接影响了田某、孙某和王某三人的既得利益(具体表现是该决定允许城市公交的运营范围从市区拓展至城市规划区,从而与田某、孙某和王某三人在城市规划区内的运营范围发生重叠)。这里根本就不存在什么公平竞争权的问题。
     
      解析者认为:“竞争关系的存在乃是公平竞争权存在的基础。在理论上,狭义的竞争关系,是指商品或服务之间具有替代关系(相同或者近似的商品或服务)的经营者之间的相互争夺交易机会的关系。一般认为,在狭义竞争关系中存在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第1项规定的公平竞争权。”
     
      不错,“竞争关系的存在乃是公平竞争权存在的基础。”但是,竞争关系的存在并不必然意味着公平竞争权的存在,更不必然意味着公平竞争权受到或者可能受到侵犯的情况的存在。试举一例:在某一个地区内,已经开设了一家饭馆,是不是因为存在竞争关系,就不能允许再开设第二家饭馆了呢?此处可以哄堂大笑。
     
      在此,我非常愿意引用解析者在解析第40题时的一个言之有理、持之有据的观点:“在行政法理论上,只要行政行为是基于‘竞争中立原则’作出,即使是对既存的经营者的既存利益造成了损害,也不能认为该行为涉及到该经营者的‘公平竞争权’。”也不知道这算不算是--以子之矛、攻子之盾。
     
      还是把您所谓的“一般认为”收起来吧!
     
      解析者认为:“市政府《会议纪要》授予城市公交公司免缴交通规费的优惠,使得城市公交公司处于竞争的优势地位,而‘公平’要求行政机关行使行政权力遵循合理性的原则,实施行政行为时平等地对待同等条件的竞争者,权衡和比较不同的私益。综上,甲市人民政府《会议纪要》影响到了三人的公平竞争权。”
     
      真正的公理:相同情况,相同对待;不同情况,不同对待。而不问青红皂白、不管三七二十一的抽象、空洞的“公平”,则是最严重的不公平!
     
      请问:公交公司与个体运输户,在缴纳交通规费这一问题上,此二者是相同情况吗?应该相同对待吗?如果就连在公交公司与个体运输户之间存在的本质差异都没有意识或者视而不见的话,那么还有什么资格去奢谈“公平”呢?
     
      更何况:公交公司免缴交通规费的优惠待遇,又怎么可能是来自或者依据什么狗屁市政府的《会议纪要》呢!!!
     
      请务必要搞搞清楚:公交公司可不是为了赚钱、为了竞争而来到这个世界的。“公交公司处于竞争的优势地位”,有没有搞错,公交公司不赔钱运营就已经要面南作揖了。如果没有国家(通过政府及其职能部门)普遍适用的补贴或者优惠措施,在这个世界上还能够看到公交公司这一奇葩现象吗?
     
      《会议纪要》,很可能会有许许多多的违法之处,但是,却绝对没有“影响到了三人的公平竞争权”。
     
      3.田某、孙某和王某三人提出的确认甲市人民政府中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法的请求,是否属于法院的审理范围?为什么?
     
      答案:不属于。该请求涉及到甲市人民政府对建设局和交通局的职能调整,属于政府对行政机关之间的职权分配,不属于司法审查的范围。
     
      解析:根据行政诉讼法第12条第3项,内部行政行为不属于行政诉讼受案范围。所谓内部行政行为,是基于上级与下级、组织与个人之间领导与被领导关系或其他的隶属关系,在行政机关内部就内部事务进行的管理活动,比如行政机关就机构建制、工作程序、规章制度、后勤事务进行的管理及对公务员进行的奖惩、任免活动均属于内部行政行为。《会议纪要》关于对城市公交公司违法运营查处权的转移的规定属于内部行政行为。
     
      左氏解析:
     
      问题3的表述是:“田某、孙某和王某三人提出的确认甲市人民政府中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法的请求,是否属于法院的审理范围?为什么?”
     
      答案的表述是:“不属于。该请求涉及到甲市人民政府对建设局和交通局的职能调整,属于政府对行政机关之间的职权分配,不属于司法审查的范围。”
     
      愚以为:结论是同样的,但是,理由却是不同的。因为《会议纪要》根本就是一个不可诉的抽象行政行为。
     
      拜托答案提供者!您可是真敢开牙呀!真敢招呼呀!“甲市人民政府对建设局和交通局的职能调整”!敢问:政府能够、可以对建设局和交通局的职能进行调整吗???建设局和交通局的职能是由、能由政府来决定吗???想必您也一定是行政法学理论高手,不知您有没有听说过“职权法定”这一最为基本、最为基础的行政法基本原则呢???在您的脑中和心里,政府是不是可以肆意妄为、为所欲为--想咋咋、爱谁谁--职权皆由政府定呀???“政府对行政机关之间的职权分配”,这该不会就是传说中的“中国特色”吧???您和市长想的咋是一样、一样的呢???
     
      解析者认为:“《会议纪要》关于对城市公交公司违法运营查处权的转移的规定属于内部行政行为。”
     
      《行政诉讼法》第十二条第三项规定:“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。
     
      所谓的内部行政行为不可诉,是指处于内部管理相对人的一方不可对内部管理行为提起行政诉讼。
     
      而在该案中,“《会议纪要》关于对城市公交公司违法运营查处权的转移的规定”,并非是《行政诉讼法》第十二条第三项所规定的内部行政行为,而是典型的设定规则的抽象行政行为。
     
      尽管,这一行为具有明显的违法性,但却就是不可诉--不在行政诉讼的受案范围之内。
     
      如果真的按照正宗的行政法学理论来审视的话,那么“吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案”,无疑是一件不折不扣的错案--法院稀里糊涂(但愿法官在心里是清清楚楚、明明白白的)的受理了本不该受理的案件。尽管其结果是还了这个世界一个公道--否定了一个公然违法的抽象行政行为。
     
      不伦不类的《会议纪要》,张牙舞爪、横行无忌,但却不可诉。请千万不要因此而过于悲哀、悲伤,君不见那些名正言顺的抽象行政行为,不也同样是为非作歹、为害天下嘛!!!我们又能够拿它们怎么办呢???
     
      结语:
     
      如果解析者只是一位热心公益的法学专业业余爱好者的话,那么我也就没有什么过多的话可说了--勇气可嘉、继续努力。
     
      中国的全体法学学子们,我真怕、真的害怕--怕你们学傻了、学呆了,记住了法律条文,却丢失了法律精神。
     
    2019.06.21.于首都师范大学本部教师公寓


    【作者简介】

    左明,北农讲师。

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