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从日本第三次司法改革看我国司法改革存在的问题
发布时间:2005/10/13 10:47:00 作者:潘剑锋 点击率[2370] 评论[0]

    【中文摘要】本文对日本二战后进行的司法改革作了简要的介绍,其中对日本二战后第三次司法改革的一些具体做法作了论述,并从比较的角度,对中国正在进行的司法改革进行了反思,指出了中国司法改革在改革的目标、改革的组织、改革的计划、改革的内容等方面存在的问题。

    【中文关键字】司法改革 司法改革目标 司法改革计划 “司法制度改革审议会”

    【学科类别】民事诉讼法

    【写作时间】2000年


    第二次世界大战之后,日本先后进行了三次司法改革:
      
      第一次是在二战结束之后在美国的干预下所进行的司法改革。这次司法改革是在日本废除了明治宪法,制定了实行国民主权原则的日本国宪法的基础上进行的,其主要内容是:赋予裁判所完全的司法权和违宪审查权,禁止设置二战前行政裁判所那样的特别裁判所;增设了家庭裁判所和简易裁判所,形成最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所、家庭裁判所、简易裁判所的裁判所体系;裁判程序方面,民事诉讼和刑事诉讼都广泛采用了当事人主义的美式诉讼原则;将司法三曹的培养制度合二为一,实行同一的严格的司法考试和司法研修制度,等等。这次司法改革,使日本的司法制度融合了许多英美法的内容,在日本建立了兼具大陆法和英美法双重特征的现代日本司法制度,意义十分深远。
      
      第二次司法改革是从1962年开始的。这次司法改革主要是为了解决日本司法实践中存在的问题,其中,主要要解决的问题有两个:一是诉讼周期太长、效率太低;二是立志成为裁判官的人员减少,不能满足裁判所人员设置的需要。为了进行这次司法改革,根据“临时司法制度调查委员会设置法”,日本内阁设立了“临时司法制度调查委员会”。这次司法改革的议题主要集中于如何提高诉讼效率和提高裁判官数量和质量,就实现法曹一元制的设想进行了充分的讨论。由于司法三曹之间存在着严重的意见分歧,这次司法改革没能实现预期的主要效果,但其对日本的司法考试制度朝着有利于增加法曹人口的方向进行改革,以及为实现方便国民利用诉讼手段解决纠纷和方便裁判所迅速裁判的目的而对《日本民事诉讼法》进行修改,都发生了积极的影响。
      
      自1999年7月开始、目前正在紧锣密鼓地进行着的日本司法制度改革是日本战后所进行的第三次司法改革。虽然其已进行的时间不长,改革还处于初期阶段,但日本为这次司法改革所确定的目标、计划改革的内容、改革进行的步骤等已初见端倪,为进行这次司法改革而设立的组织机构已经成立并有计划、有步骤地开展着工作。从他们所进行的工作中,我们可以看出他们在观念上对此次司法改革的认识以及他们从事司法改革的一些具体做法。如果我们将这些认识和做法与中国正在进行的司法改革进行比较,我们就不难发现中国所进行的司法改革存在着一些应当予以改进的问题。下面,我们就从日本司法改革和中国司法改革的若干方面作个比较,来讨论中国司法改革所存在的主要问题。
      
      第一、 有关主持司法改革进行的机构的设立和司法改革的统一性
      
      日本为此次司法制度改革特设专门机构:司法改革审议会。该机构是由日本内阁根据《司法制度改革审议会设置法》(1999年6月9日公布,法律第68号)而设置的,其成员来自日本的法律界、教育界和企业界,由法律专家、知名学者、知名企业家和律师组成。司法改革审议会的性质属于咨询机构,主要是负责搜集、整理日本各界对司法改革的意见,组织有关人员对司法改革进行讨论,最后要向内阁提出司法改革的方案。正是因为有了司法改革审议会这样的一个专门机构,日本各界对司法改革的意见能迅速的在社会上得到反映,社会各界对司法改革的讨论也因此而逐步地引向深入,司法及与司法密切相关的各界关于司法改革及与司法改革有关的改革计划能在司法改革审议会的主持下得到协调,从而使得日本的司法改革能形成一个统一的目标、能有系统的和相协调的改革内容并保证改革能在统一的计划下进行运作。可以说,司法改革审议会的设立,对日本司法改革进行的有效性和有序性起到了很好的保障作用。
      
      从中国司法改革所进行的情况看,我们并没有一个专门负责司法改革的机构。由此产生的最大的弊端之一是进行司法改革的相关各界的改革缺乏协调:司法及与司法密切相关的各界,在进行司法改革或与司法改革密切相关的改革时各自为战,各有各的目标和计划,比如,人民法院系统有个《人民法院五年改革纲要》,人民检察院系统则搞了个《检察工作五年发展规划》和《检察改革三年实施意见》,而与司法改革有密切关系的律师界则不见有什么成文的改革意见或计划,律师制度的改革基本是就是借助市场这只无形的手来推进,从而形成司法改革不能统一进行的局面。而这一局面的形成又会反作用于各项具体司法制度的改革,对司法改革的深入进行造成妨碍。因为司法制度改革是一项系统工程,其中一项工程的完成,往往得以其它工程的完成作为前提,如果没有一个统一负责协调各个工程进展的机构,各项工程的有效完成自然就是个问题。因此,要切实完成司法改革这一系统工程,使司法改革深入化和取得司法改革的实际成效,设立一个专门性的司法改革机构是十分必要的。在这方面,不仅仅是日本为我们作出了榜样,世界上其他一些国家进行司法改革的成功经验,给了我们同样有益的启迪。
      
      第二、有关对司法改革的认识和司法改革目标的确定
      
      如何认识司法改革,关系到司法改革目标的确定以及司法改革的内容等问题。在这次的日本司法改革的讨论中,不少专家和学者都明确指出,日本司法改革的核心理念应当是司法应当最有效地保护国民个人的利益,司法能适应日本经济、社会发展的需要。 司法改革努力的方向应当是改革后的司法制度能反映司法的本质特性:公正性、公平性、中立性和程序性。与此认识相适应,日本将此次司法改革的目标确定为日本的司法制度能被国民方便地、有效地利用,能适应日本社会向国际化方向发展的要求,也就是实现由“官僚的司法”向“市民的司法”的转变,司法制度能符合国际社会向日本提出的日本社会应当由“事前规制型”的社会治理结构向“事后审查型”的社会治理结构转变的要求。
      
      在中国,相当长一段时间以来,人们对司法制度的认识是比较模糊或片面的,对司法的价值和司法的特征缺少正确的认识,主要表现为,强调司法的政治化,忽视司法的中立性;强调司法的大众化,忽视司法的专业性;强调司法的目的性,忽视司法的程序性。此外,还由于中国长期的实行计划经济,司法(包括司法组织和司法行为)行政化的倾向在人们观念中也是根深蒂固的。这些对司法的模糊或片面的认识,反映出我们在观念上对司法的认识是滞后的──我们对司法的认识未能跟上社会的发展对司法所提出的要求。在司法改革实践中,我们也没有将树立科学的司法理念这一对司法改革具有指导性意义的问题提出来研究和讨论,而只是从解决司法实践中存在的一些具体的问题的角度来认识司法改革的意义。基于这样的一个认识水平,我们确定的司法改革的目标,主要还是在考虑如何的健全有关的司法组织系统,完善相关的审判工作机制,造就一支高素质的司法队伍,并解决好司法经费问题,而未把司法改革的目标引申至如何使司法制度能更有效地被国民所利用,如何使司法更有利于对国民的合法利益的有效保护,以及司法制度能更适应于中国溶入国际社会的要求。
      
      我们认为,我们现在有关司法系统所确定的改革目标并不是错误的,但它未能完全符合司法改革的本质要求,因为司法改革的本质,在于使司法权能更有效地保护民众的利益,而不仅仅是如何加强司法队伍的建设、增加司法经费和减轻司法机关的工作负担。应当说,后者只是实现司法目的的具体的要求,如果将它们作为司法改革的目标,而忽视了对司法改革应当使民众更方便的利用司法制度的追求,那无疑是本末倒置了。
      
      日本将他们此次所进行的司法改革的另一个目标定位于使国家的司法制度能适应国际社会发展的潮流,对日本而言,这是相当有远见的。而就中国目前而言,该目标有点可望而不可及,因为中国社会的各个领域要融入国际化发展进程还有相当的路程。但司法改革应适应国际社会发展的要求,这一思路,对正在进行经济改革和正准备加入WTO的中国来讲,同样是很有启发意义的。
      
      第三、有关司法改革的计划性和严肃性
      
      日本人做事计划性强的特点在此次司法改革中得到了充分的体现。严格的计划和按部就班的工作程序,使得日本司法改革启动阶段的各项工作进行得十分的有序。
      
      在此次司法改革正式启动之前,日本就制定了《司法制度改革审议会设置法》(1999年6月9日颁布,此次司法改革从同年7月1日开始)。该法对审议会如何成立,成立之后应在多长时间内确定司法改革的方案,在此期间内什么时候应开展什么工作,都有严格的时间要求和工作程序安排。这些计划和要求,有比较长远的,也有近期的。比如,该法要求“司法制度改革审议会”应在2001年7月,将经过广泛征求社会各界意见,并在重视司法整体性的前提下协调各种意见之关系而作成的《司法制度改革意见报告书》提交给内阁。而司法制度改革意见的中期报告则要在2000年10月份提出。在此期间,“司法制度改革审议会”平均每半个月举行一次会议, 论司法改革的有关问题。每次会议开会之前,对会议时间、地点、出席人员、会议议题、会议中心发言人以及为会议的材料都作了周密的安排和准备。另外,“司法制度改革审议会”为了广泛地听取社会各界的改革意见,还不定期(但不是随意)的在不同的地点就不同的问题召开司法改革地方听证会。地方听证会讨论什么问题,由多少人在会议上发表意见(中心发言),大约什么样的人以及多少人参加旁听,会议时间多长,等等,也都有个明确的计划和安排。就司法改革的内容而言,先改什么后改什么,也在计划之内。
      
      司法改革的计划性所产生的效应是:司法改革工作的有序和工作的有效。具体地表现为,日本的司法改革应当就什么问题进行改革、目前改革进行到了什么阶段、社会各界对有关的改革问题持什么看法、负责改革的机构下一步将如何开展工作等问题一目了然,政府、司法部门、与司法改革有关的社会各界、国民等对司法改革的情况都可以做到十分的了解,这也在一定意义上加强了人们进行司法改革的信心。
      
      与司法改革计划性具有密切关系的是司法改革的严肃性。日本进行司法改革的严肃性,主要表现在两个方面。一是要求司法改革要依法进行,在现行法律没有作出修改之前,决不允许以改革的名义破坏国家的法制;二是司法改革的各项方案都要经过充分的论证(“司法制度改革审议会”的主要任务之一就是对司法改革的方案进行科学的论证)之后才可确定。论证通常是通过召开“司法制度改革审议会”会议和地方听证会的形式来完成的。正是因为司法改革的每一个方案的都是经过科学的论证之后确定下来的,其可行性自然不会有什么大的问题,这就为今后司法改革的推进打下了一个良好的基础。
      
      中国虽然长期的实行计划经济,但就工作的计划性而言则差强人意。目前正在进行的司法改革同样表现出我们的工作计划性差的弱点。这一弱点具体表现为:中国应如何进行司法改革没有一个统一的计划,在什么时候要对什么样的制度进行怎样的改革,也没有一个全盘的规划,虽然在有关文件中提出了一些具体的改革计划,但缺乏落实这些计划的具体步骤和工作程序, 至于各司法部门之间的司法改革应当如何协调,更是不得而知,由此不可避免地产生司法改革的连续性差以及随意性强的现象,司法改革的演进给人一种“脚踩西瓜皮,滑到哪算到哪”的感觉。若要在这方面与日本的司法改革作个比较,说我们的司法改革处于一种茫然无序的状态并不过分。这样的状态必须尽快得到改变。可以说,没有一个统一的改革计划和落实这一计划的工作程序或步骤,我们的司法改革将一事无成,10几年来,我们的司法改革进展缓慢并时有改革走回头路的现象发生,就是对这一问题的很好的说明。俄罗斯90年代所进行的司法改革产生的“立法无序、自相矛盾,司法改革演变成一种令人难以容忍的永恒的立法运动”的教训样值得我们记取。
      
      中国司法改革的严肃性同样值得我们怀疑。以“搞试点”的形式来进行司法制度改革的尝试,是中国司法改革中很常见的一种现象,全国许多地方法院在自己的审判方式改革的经验总结中都将此点作为经验之谈,如广东、上海、海南、辽宁的大连市 ,时至今日,在《人民法院五年改革纲要》中,仍然将此作为推进司法改革的一种手段。 之所以说“搞试点”的做法是不严肃的,是因为“搞试点”意味着在“搞试点”期间,试点法院与非试点法院,在对案件进行审判时,两者所依据的审判制度和程序是有所不同的,由此就有可能导致相同或相类似的案件,其在试点法院和在非试点法院的审判结果是不同的。这样的做法,显然破坏了国家法制的统一和司法改革的严肃性,也有违司法改革的初衷。
      
      第四、有关司法改革的针对性和司法改革的全面性
      
      进行司法改革,就是要解决司法实践中存在的各种问题。在这方面,日本“司法制度改革审议会”和司法各界,对日本司法实践中存在的主要问题作了分析,指出日本司法实践中存在的主要问题有:诉讼周期太长,诉讼费用过高,官僚的司法体制使国民与司法产生距离感和畏讼的心理;诉讼案件性质日趋复杂,案件增长过快,裁判官工作负担过重,日志从事法律职业的人口相对减少,;等等。这些问题的存在,不利于国民方便地、有效地利用司法制度。针对这些问题,“司法制度改革审议会”提出了相应的改革议题:简化有关的司法程序、加强参审制和陪审制的有效实施、减少小额诉讼案件的案件受理费、为常见的定型诉讼设立快捷的诉讼程序、律师代理费可考虑由败诉方承担,在基本不降低司法考试水平的前提下,提高司法考试的合格率,改革现行的大学法科教育制度;等等。这些很有针对性的议题经过充分的论证之后,将形成相应的改革方案,在司法改革中予以实施。
      
      从日本此次司法改革所确定的目标和“司法制度改革审议会”召开的会议所讨论的议题,我们还不难看出日本此次司法改革的全面性。他们讨论的议题,包括了司法组织制度、司法人事制度、司法财务制度、审判制度以及与司法改革相关的律师制度、法律教育制度等内容。司法改革的全面性,对于保障司法改革深入和有效地进行具有重要的意义。因为,仅就司法中的某一个方面进行变革,而不就与其相关的其他方面进行变革,那么,这一方面的变革是不可能进行的彻底的。日本司法改革的全面性表明日本对此有个清醒的认识。
      
      中国这次进行的司法制度改革,基本上是沿着强调当事人举证责任──庭审方式改革──审判方式改革──审判制度改革──司法制度改革的轨迹发展的。这一轨迹的形成,与中国的司法实践有着密切的关系。因为,中国的这次司法改革是从基层实践部门开始的,基层司法实践部门在司法实践中发现了一些司法制度上存在的问题,于是就要求并着手对这些制度进行变革。基层司法实践部门的这种要求只是基于一种感性上的认识,所以改革从形式上看虽然具有一定的针对性,即司法实践中出现了什么问题,就变革什么问题,但由于没有将这种认识上升到理性的高度,缺少对与该问题相关的其他问题的深入思考,由此使得问题的解决不彻底,改革往往处在一种治标不治本的状态中,司法改革针对性的实质作用没有得到体现。
      
      至于中国在司法改革的全面性方面存在问题是不言字明的,因为我们没有一个统一的司法改革机构,没有一个统一的改革计划。在这样的一种状态下,不同的部门之间司法改革的不协调乃至相互冲突的情况就有可能会出现,有关制度不配套的现象自然无法避免,这无疑都严重的阻碍了司法改革的进一步深入和司法改革预期目的的实现。
      
      总而言之,从日本战后第三次司法改革的目标和具体的运作中,我们可以看到中国的司法改革存在的一些问题,这些问题阻碍了中国司法改革的深入。如果要让我说目前中国司法改革最需要做的事是什么,我将毫不犹豫地回答:建立一个专门负责司法改革的机构,制定一个统一的司法改革计划。唯有如此,中国的司法改革才有希望。
      
      
      
      
      
      (全文完)
      

    【注释】

    俄罗斯在20世纪90年代所进行的司法改革中,设立了“俄联邦总统司法改革委员会”,英国、韩国在司法改革时,也设立有类似的机构。


    日本司法制度改革审议会第6回会议资料:各委员的论点整理意见书。参见《法律家》2000年第1期。


    所以要有这样的一个变化,是因为日本是一个极端的等级制国家,长期以来都是依靠行政规制来治理国家的,即日本社会结构是“事前规制型”的社会治理结构。这样的一种社会结构,不利于西方国家自由经济的发展,西方国家(主要是美国)要求日本要适应国际化的发展要求,就必须减少不透明的、不合理的行政规制,加强司法在管理社会中的作用,提高每一个国民的行为自律能力,即用公正合理的法律规范来治理社会,建立“事后审查型”的社会治理结构。


    1999年7月日本“司法制度改革审议会”成立至2000年6月,已经召开审议会会议22次,每次会议的间隔时间大多是10天至20多天不等(只是第1次与第2次会议相隔的时间较长,有两个月左右的时间),平均是半个月左右。

    见日本“司法制度改革审议会”发布的各次会议的议事概要。

    参见《人民法院五年改革纲要》和《检察改革三年实施意见》。

    参见杨亚非:“俄罗斯司法改革评价”,载《法制与社会发展》,1999年第2期。

    见景汉朝卢子娟:《审判方式改革实论》,人民法院出版社1997年版,经验介绍部分。

    参见《人民法院五年改革纲要》第26条、第33条、第34条等。


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