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高薪制:审判公正、廉洁和法官高素质的基本保障
发布时间:2004/12/16 16:56:00 作者:潘剑锋 点击率[3139] 评论[0]

    【中文摘要】本文首先对实行法官高薪制的必要性作了论述,指出,适合从事法官职业者应当是综合素质高的人,法官职业是智慧者的行业,并具有一定的危险性,因此,给法官以高薪是应当的,此外,为了保障审判公正和审判廉洁,实行法官高薪制也是必要的。在介绍了国外实行法官高薪制的有关做法之后,本文对我国实行法官高薪制提出了作者的初步设想:用10年的时间,将我国法官的人数逐渐减少到8万人左右,法官的工资逐步提高到现在法官工资的4倍

    【中文关键字】法官高薪制 审判公正 审判廉洁 法官素质

    【学科类别】民事诉讼法

    【写作时间】2001年



      《人民法院改革五年纲要》将建立公正、廉洁的审判工作机制和造就一支高素质的法官队伍作为人民法院改革的目标之一, 并就如何实现这一目标提出了许多指导性的意见。但就世界上许多国家所实行的法官高薪制问题,《人民法院改革五年纲要》中没有涉及。《人民法院改革五年纲要》中没有涉及这一问题,有可以理解的原因:这一问题并不是法院系统本身可以决定得了的,没有国家财政的支持,法院有这想法也属徒劳。但是,我们应当在观念上认识到,正是这一个不大容易实现的制度,对我们实现上述人民法院改革的目标有着十分重要的意义。本文想就这一问题谈点个人的看法,以期能对这一问题展开更为广泛的讨论。
      
      
       一、行之必然:高薪制是法官职业的内在需求
      
      法官属于社会生活中一种特殊的职业:行使国家的司法审判权,对诉诸法院的各类社会生活中发生的法律纠纷予以处理。正因为有了法官这一职业,社会生活中的各类纠纷得以化解,社会秩序得以维护。法官通过其在社会生活中所发挥的作用,也为自己树立了良好的形象,在民众的心目中,法官往往被看成是公正的化身,是社会正义的最终维护者。也正因为如此,法官职业对从事该职业者提出了很高的素质要求:要有丰富的社会经验以保证对复杂的各类纠纷有个正确的认识、要有全面的法律知识和法律理念以保证对国家法律的正确适用、要有较强的思辩能力以保证对案件事实问题和法律问题作出正确的判断、要有较高的语言表达能力以保证与当事人进行良好的沟通和表达对法律的正确说明及运用、要有高尚的道德水准以保证审判的公正和廉洁。由此,我们可以认识到:
      
      第一、法官职业是个很辛苦并具有一定危险性的职业
      
      社会生活的复杂性集中地表现为各类纠纷,解决各类纠纷可以说是对社会生活中最为复杂的事项进行处理。专门从事解决纠纷的法官职业,不仅仅承担着解决各类纠纷的重任,而且要求其解决纠纷的结果要公正──符合社会正义,在纠纷的解决过程中,还不可避免地会存在社会正义与社会邪恶势力的抗争,法官因此有可能受到各种精神压力、遇到各种危险乃至付出生命。因此,法官工作的难度、辛苦程度在各类职业中名列前茅应当是不言自明的,其危险性也是客观存在的。基于这样的理由,付给法官高薪,应当是十分公平的──给工作难度大、辛苦程度高并具有一定危险性的劳动者以高薪,是对劳动者付出的艰辛劳动的肯定。
      
      第二、法官在社会生活中发挥着十分重要的作用
      
      法官不仅工作辛苦,其工作的意义还表明法官在社会生活中是对社会发生着重要影响的人物。法官通过法律的适用,定纷止争,伸张社会正义,维护社会秩序,促进经济发展,为民众的安居乐业提供有效的保障。欧密拉指出:“法律欲不变成一潭死水,而欲活生生地在司法判决的过程上,正确地、合理地解决人类现实生活上永无止境的纷争,最重要的前提,他必须能配合和适应人类各种不同的需要,而此前提有效成立的必要条件,就是法官的态度。”由此可见法官对国家法律的适用和社会秩序的维护发挥着重要作用。因此,付给法官高薪是合理的──给对社会发挥积极作用大的劳动者高薪,是对劳动者工作业绩的肯定。
      
      第三、法官职业的从业者是一个高素质的团体
      
      如前文所述,法律职业是项特殊的职业,它关系到国家法律的适用和社会正义的维护,因此它要求从业者具有比较高的素质。哈耶尼所说的:“对正义的实现而言,操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。”说的就是这个道理。而美国学者约翰.亨利则将法官的特点具体概括为:“年长、经验、精英”这同样是很有道理的:年长有利于权威的树立,经验是对复杂的社会问题作出相对客观的分析并就此对当事人的是非责任作出判断的基础,精英则是法官这一崇高而智慧的职业对从业者的一个基本的要求。日本社会也普遍认为,法官应当由有丰富的社会经验和智商较高的社会精英担任。大多数欧洲、拉美国家以及日本,希望从事法官职业的毕业生必须通过特别考试并完成特别的司法训练而加入法官队伍。晋升取决于资力及法院内部上级的评价。各级法官都是这种优者升迁体制的产物。美国联邦法官由总统提名,而且必须得到参议院三分之二多数表决的确认。这一程序适用于最高法院的大法官和其他联邦法院的法官。在法律上,总统可以提名任何人,无需参照职业资格。在实践中,获得提名者是在公法或私法实践中有着不少于10年丰富经验的律师。英国、新加坡、印度要求担任律师7年以上才有可能被选任为法官。由此可见,世界上许多国家对法官的素质要求是相当高的──这实在也是法官职责对法官从业者的一个基本的要求。给承担需要智慧才能完成好工作的高素质者以高薪,这是对具备高素质者以往长期专业训练的必要性的肯定,也是对社会人才的一个公平的评价,可以说是再正常不过的事了。从另一方面上讲,吸引社会上的高素质者加入法官队伍,实行法官高薪制也是一个有效的和必要的手段,因为高薪不仅体现一个人的经济价值,而且还是对一个人所具有的能力的一个客观评价,相当部分的高素质者将会为实现自身的社会价值而选择法官职业作为奋斗目标。从这个意义上讲,高薪制为法官队伍的高素质提供了保障。
      
      从以上三点认识中,我们不难得出一个结论:高薪制是法官职业的内在要求。
      
       二、确有必要:高薪制是审判公正和审判廉洁的基本保障
      
      司法改革的一个基本目标是建立起审判公正和审判廉洁的审判工作机制,这一目标的提出,主要是针对司法实践中少数裁判不公和少数司法人员的腐败行为。要实现审判公正和审判廉洁,完善审判制度本身是十分重要的,但是,我们决不能因此而忽视审判制度之外的其他制度与审判公正和审判廉洁的关系。在我看来,法官的待遇问题,就与审判公正和审判廉洁有着十分密切的关系,其中,高薪制问题就是一个关键的问题。
      
      审判公正,通常包括案件审理的过程和案件的判决的结果公正,即程序公正和实体公正。审判公正是社会正义对审判的基本要求,是审判要实现的根本目的。无论是在实质上还是形式上,审判公正,都要求法官在审判中能能依法审判,做到不偏不倚,在当事人之间保持中立的地位。要做到这一点,最起码的一个要求是法官与双方当事人都没有利害关系。审判廉洁,则是指法官审判案件没有受到金钱和其它利害关系的影响。其最起码的一个要求也是法官与双方当事人都没有利害关系,包括在审判之前和在审判过程中。法官与当事人在审判之前的利害关系往往是比较容易发现的,因此,排除有这样的关系的法官来审判有关的案件比较容易。而在审判过程中法官与当事人形成利害关系,最大的可能性就是当事人以给金钱或物资上的好处换取法官作出有利于自己的判决。这种关系形成的原因之一,从主观上讲,是法官难以抵制拜金主义,从利益关系上看,是当事人所给的好处已经动摇了法官公正司法的信念,当事人所给的好处已足以让法官冒失去其地位的危险,在这行为过程中,法官不得不考虑的一个最直接的因素是经济利益。在这时,有可能对法官发生制约作用的一个重要因素就是法官的工资及有关经济上的待遇。当然,我们并不因此认为高薪肯定可以养廉,可以保证审判公正。但可以肯定的是,低薪是无法对审判的廉洁和审判公正提供有效的保证的:在法官的工资明显的不足以抵制金钱和物资的诱惑时,“权钱交易”等腐败的行为是很容易在法官中发生的。从这个角度上讲,审判不公和司法腐败与法官的工资待遇有一定的关系(当然,这一点并不可以成为裁判不公和司法腐败者的借口)。
      
      防止审判不公和司法腐败,从另一个角度上讲,应当使法官有高度的自律性:法官对自己能严格要求,不受各种利益的诱惑,自觉抵制各种腐败行为。这种自律性来自于法官的职业道德感和法官对自己职业的尊重,这种认识的产生,与法官的社会和经济地位是密切相关的,而高薪制从经济上确定了法官较高的社会地位和经济地位,赋予了法官应有的社会尊严,法官职业道德的形成也就有了经济基础。
      
       三、他山之石:有关国家和地区对法官工资的规定
      
      由于法官在社会生活中的重要作用,世界上许多国家在赋予法官很高的社会地位的同时,都实现了法官高薪制,法官的工资较普通的国家公务员要高,大体上相当于行政长官的工资,比如,日本最高法院院长的工资高于内阁总理 最高法院法官的工资与内阁各部长的工资相等,地方各级法院的法官的工资,分级别大致与各部副部长、局长、课长等相同;美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统的工资相同,联邦各法院的法官的工资与国会议员、政府官员大体相等;英国高级法官(常任贵族院议员、上诉法院院长和法官、高等法院的王座法庭庭长等)的工资高于政府大臣;德国法官的工资分为10级,初级法院和地区法院的法官的工资为1、2级,相当于高级公务员工资的最高额,最高级别的法官的工资相当于特级公务员最高两个级别的平均数;泰国最高法院院长的工资与总理、议长相等,最高法院高级法官的工资与副部长相等,最高法院普通法官的工资与曼谷市长的工资相等,地方法院普通法官的工资与县长的工资相等。
      
      给予法官比较高的工资,一方面是对他们复杂的、需要专业性知识才能完成的工作的肯定,也是对他们在社会中应有的地位的反映──没有一定的经济地位,在社会上就不可能有一定的尊严。另一方面,也是对审判公正和审判廉洁的一个基本的保障,是吸引高素质人才从事法官职业的一个有效手段──在许多通过考试而取得法官资格的国家,法官资格的考试难度相当的大,考试通过的比例很小,比如,日本的司法考试,通过考试而取得从事法曹职业资格者大约是应试者人数的百分之三,而经过司法研修所的培训后担任判事补(职责介于法官助手和助理审判员之间)的大约占通过司法考试者的百分之十五,在通常情况下,就任判事补10年后才能升任为判事(正式的法官),由此可见就任法官的难度,但应试者仍然十分踊跃,甚至屡败屡战。因为他们知道,一旦取得了法官资格,不仅意味着进入了上流社会,而且经济上的收入相当的可观。既然实行法官高薪制有这样多的好处,世界上多数国家实行法官高薪制也就是一件顺理成章的事了。
      
      
       四、出路所在:法官队伍的少而精
      
      我国没有实行法官高薪制,法官的工资与行政干部基本相同,而就实际收入而言,相当多地方的法官的正常收入要较行政干部低。在《法官法》的起草过程中,曾提出过“法官工资适当从优”的议案,但最终未被采纳。该议案没有被通过,原因多多,其中有两个方面的原因也许是很主要的:一方面是在目前的情况下国家还没有能力负担法官的高薪,另一方面是现有制度下的法官该不该拿高薪。在我看来,如果这两方面的问题解决了,不仅“法官工资适当从优”不成问题,就是的实行法官高薪制也自然会提到议事日程上来。
      
      实行法官高薪制,要解决上述两方面的问题,就法院可行的措施,我认为最有效的途径就是精简现有的法官队伍,提高法官的素质,从而解决法院实行高薪制后法院财政“给得起”和获得高薪者“配得上”的问题。我认为可以采取的具体措施是:
      
      1、考核淘汰:法官队伍人员的直接减少
      
      精简法官队伍首先遇到的一个问题是现有的法官队伍应不应该精简。应当承认,目前我国的法官工作是相当辛苦的,)但我认为这并不能成为法官队伍不需要精简的理由。因为,与世界上一些有代表性的国家相比,我们的法官队伍显得相当的庞大,工作效率也很低。为了说明这一问题,我们不妨以1997年有关国家和我国的情况作个比较:
      
      国家:美国 英国 德国 法国日本中国
      
      法官人数: 308883170 2099949002899 25万多
      
      受理民事第一审案件数15670573 2338145210925111143444227084758928
      
      受理刑事第一审案件数14124529 91110 829720 425158 89634 436894
      
      对人口100万比116612684 57 180
      以上数字表明,我国不仅是法官人数绝对数大,而且法官人数与国家总人口人数的比例也高,更突出的是办案效率要较这些发达国家的法官的工作效率低。工作效率低,有审判制度上的因素,也有法官承担了审判之外的工作而影响了审判效率的因素,但相当部分的法官自身素质低则应当是一个重要的因素。有学者认为在我国,“几乎在绝大多数法院,都普遍存在着法官绝对数多,但业务骨干不很多的现象。” 因此我们要将那些不具备法官业务能力的人从法官队伍中精简掉。这项工作十分的艰巨,因为它涉及到许多现任法官的利益。但它必须实行,否则,中国法官队伍的整体素质就不可能有一个比较大的提高,庞大的法官队伍和相当多的低素质法官的存在,阻碍法官高薪制实行的财政“给不起”和获得高薪者“配得上”的问题就无法解决。
      
      由于精简法官的工作影响很大,要真正实行,应当经过充分的论证和制定方案。笔者在此仅根据自己的体会谈一点粗浅的想法:用10年的时间,将法官的总人数精简至8万人左右。具体做法是,通过每年一次的严格考试及考核委员会的综合评价,每年淘汰现职法官中的百分之十左右,同时,退休人数与补员人数保持平衡,10年后法官人数大约在8万左右。(预测案件增长速度为每年百分之十,10年后我国一审案件大约是1600万件左右,平均每位法官每年处理一审案件200件左右,这个数较发达国家远远要低,但考虑到我国审判制度等一些因素,这样的一种设想也许是可行的)。法官的薪水则以每年百分之十五的水平逐年增加,10年后法官的工资是现在的4倍左右,这样的工资水平,可以说基本上实现了法官的高薪制。(这种假设,是以物价水平变化小,其他行政官员工资按现在工资制度增长为前提的)。之所以采取法官人员逐年减少和法官工资逐年增加的做法,主要是因为这样一种循序渐进的做法,一是对法院审判工作不会一下冲击过大,二是对法院的财政压力也相对不大,也许是一种较为可行的办法吧。
      
      2、择优录取:精英人才入法院
      
      在我们精简现职法官的同时,还要特别强调保证新就任法官人员的素质。而与保证法官素质密切相关的一个问题是法官资格及其取得。
      
      世界上多数国家国家对法官的资格都作了比较高的要求,其中一般都要求法官要有专门的法律知识和一定的社会实践经验,有的还要求要有一定的法律职业的经历。许多国家还以考试的形式来确定法官的人选,比如,日本、德国、泰国、印度等,都是以公开考试的形式向全社会招募法官,有的考试合格后还要经过一定时期的职业培训才可任命为法官,如德国、日本。我国《法官法》第12条规定,“初任审判员、助理审判员采用公开考试、严格考核的办法,按照德才兼备的标准从具备法官条件的人员中择优提出人选。”这一规定表明,在我国,法官资格的取得首先得通过一定的考试形式,通过考试择优提出的人选经过人大任命而最终取得法官资格。但是在实践中,法官资格考试实际上是法院内部的一种考试制度,只有已经在法院工作的人才有资格参加。这样的一种考试制度,极大地限制了社会上的优秀法律人才取得法官资格,从而也就影响了法官的整体素质。较中国的律师资格考试制度,中国的法官资格考试也是落后的,这是不正常的现象。
      
      我认为,中国的法官资格考试制度可以借鉴中国的律师资格考试制度,面向全社会进行,择优录取成绩优秀者,以保证新就任法官者的素质。再则,通过激烈的、公平的竞争而获得从事法官职业并因此取得高薪,也是合理的。
      
      此外,从律师队伍中选择优秀的律师就任法官,也是我们可以选择的一条道路。目前,美国、英国等国家,主要就是从从事了若干年(美国是6年,英国是7年,而实践中任命的法官,其从事律师职业的年限要较最低年限高一些,一般要10年以上)律师职业的律师中选任法官,日本在此次司法改革中,也有不少人主张从律师中选任法官。 从从事了若干年律师职业的律师中选任法官,能保障法官有相当丰富的社会经验和法律职业经验,其法律业务素质和法律职业道德素养能得到相当的保证,审判的公正和审判的高效率的实现也就有了一定的保证。
      
      总之,无论是通过考试选优,还是从律师队伍中选任法官,目的都是为了法官队伍的精干。我们应该尽快的认识到法官职业应该是由有专门的法律知识的智慧者所从事的行业,说得刺耳一些,目前法官队伍中滥竽充数的现象必须得到尽快和切实的改变。
      
       3、减轻负担:确定法官的职责,设立法官助手制度
      
      如前文所述,中国的法官队伍虽然庞大,但法官的工作并不轻松,有些法官还超负荷地工作, 如此局面的形成,有我们审判制度方面的原因,也有我们实践中法官职责不明的原因。审判制度方面的原因有待于我们在对审判制度的建设进行讨论时去分析,在此,我们只对法官的职责所涉及的问题谈点看法。
      
      法官的职责是什么,这应该不是一个问题,因为宪法和法官法都规定得很清楚。法官的职责就是通过行使国家的审判权,对各类案件进行处理。要求法官全心全意地履行审判职责,一方面要求法官严格的执行审判制度,而另一方面则要求要有相应的制度能保障法官的核心工作就是审判而非其它。传统上,由于我们长期推行计划经济和司法行政化倾向的存在,审判工作的专门化问题没有得到应有的重视,审判外的一些司法行政事务、政治宣传工作、乃至一些社会活动,常常由法官们来完成。至于承担审判的一些辅助性工作,则更被视为法官职责范围内的事。在实践中,我们的法官承担的审判外的工作和审判的辅助性工作的工作量,往往要大于他们所承担的审判工作的工作量。这样的现象应当予以改变:它极大地浪费了极为宝贵的人力资源──由经过多年专业培训、具有专门知识、本应从事高智商工作的专业人员去从事一些相对较简单的工作,无疑是一种很大的浪费。此外,这也不利于法官自身素质的保持和提高:具有专业知识的法官如果整天忙于非专业性的工作,其专业水平和总体素质是会下降的。
      
      要改变上述现象,一是要在观念上解决认识上的问题,将司法行政工作、一般的政治宣传工作、与法官职责不相干的社会活动排除于法官职责的范围,二是应当设立有关的法官助手制度,将审判的辅助性工作完全交由法官助手来完成。法官因此可以一心一意地完成最需要他们来进行的审判工作,法院的审判效率也会因此而得到提高。观念上的认识,需要我们不断的强调并在实践中逐渐的贯彻,而法官助手制度则可以在制度上予以设立。
      
      如何设立法官助手制度,我认为这可以与提高法官素质和精简法官队伍结合起来。具体的想法为取消助理审判员制度,设立单列的法官助手制度。
      
      目前,我们的法官包括审判员和助理审判员。从法律规定上看,助理审判员的主要职责是协助审判员工作,] 但在司法实践中,审判员与助理审判员在职责上没有什么实质的区别,助理审判员实际上是在从事着与审判员相同的工作。就两者的资格而言,助理审判员资格的取得要较审判员容易,助理审判员的司法水平也较审判员要低一些。但在司法实践中,两者的职责没有什么实质的差别,这就使得本来应当主要是协助审判员工作的助理审判员,实际上承担了审判员的工作,而本来应当由法官的助手从事的一些审判的辅助性工作,也因此由法官们自己承担起来了。在审判事务上没有主次分别,必然导致审判工作的低效率──包括质上和量上的。基于这样的理由,我建议取消助理审判员制度,改设法官助手制度。法官助手即不同于现在的助理审判员──他不是法官,不能审理案件和对案件作出裁判,他也不同于书记员──书记员只负责法院审判的记录和与审判有关的一些事务性的工作,而法官助手则要负责对案件材料的整理,案件要点的归纳以及一些审判文书的起草。在设立了法官助手制度以后,法官的主要工作是主持开庭,对案件进行评议和裁判,而其他的有关审判的辅助性工作则由法官助手承担,法官的负担因此可以减轻,而取消审判员制度后,法官因此而人数减少,素质提高。
      
      综上所述,精简法官队伍,提高法官素质,明确法官职责,设立法官助手制度,目的都是为了使我国的法官队伍人员精简,保证胜任法官职位者是真正素质高的人。这样,实行法官高薪制有可能遇到的“给不起”和“是否配得上拿”的问题也就能在相当程度上得到解决。
      
       五、一点说明:初步设想进一步论证的必要
      
      以上关于我国实行法官高薪制的想法虽然有一定的根据,但所提出的设想只是初步的、不成熟的。比如,高薪制应高到什么程度,我们只能考虑法官的工资应当高于一般的行政官员,本文文中提到法官的工资应当在10年的时间里达到现在法官工资4倍左右的水平,是把其他行业官员工资之外的有关收入考虑进去了的,因为从理论上来讲,法院部门不应该为法官的福利而搞创收活动,法官因此也不可能象其他有关行业那样有工资和津贴之外的收入。再一个理由是,从我国人们收入的实践情况上看,不少行业工资之外的收入往往并不比基本工资少,因此,10年后法官的工资的水平达到现在工资水平的4倍应该不能算很高,但影响法官高薪制的因素很多,具体应如何确定自然需要进一步的论证。再比如,法官人员的减少应减到多少合适,我们主要也是以一些比较有代表性的国家的法官的工作量作为参照来提出设想,其实,影响确定法官人数的因素同样是很多的,具体裁减法官人数时,同样有必要作进一步的研究。因此,本文提出实行法官高薪制,最主要的是强调该制度的意义,并初步提出有关的想法。如果我们真正的准备推行这项制度,那么,事先进行充分、全面、深入的论证则是十分有必要的。
      
      
       (全文完)

    【注释】

    参见:最高人民法院印发的《人民法院改革五年纲要》

    转引自王利明:《司法改革研究》,法律出版社,2000年1月版,第20页
    转引自王利明:《司法改革研究》,法律出版社,2000年1月版,第41页

    转引自王利明:《司法改革研究》,法律出版社,2000年1月版,第407页

    参见:《美国民事诉讼法导论》,杰弗里·C·哈泽尔 米歇尔·塔鲁伊 著张茂 译。中国政法大学出版社1999年1月版,第64页

    参见胡健华:“法官的资格”,《人民司法》,1993年第7期,第45页

    参见谷口安平(日):《程序的正义与诉讼》,中国政法大学出版社1996年1月版,第8页。另,2000年夏季日本公布的国家公务员奖金的发放情况也表明最高法院的院长的工资是所有公务员中最高的

    参见周道鸾主编:《学习中华人民共和国法官法资料汇编》,人民法院出版社,1995年4月版,第406―409页
    任建新在“关于《中华人民共和国法官法(草案)》的说明”中说:“为了有利于法官廉洁勤政、秉公执法,有利于稳定法官队伍,吸引优秀人才,提高法官素质,参照世界大多数国家高于公务员的通例,《草案》规定‘法官工资适当从优’”
    据笔者了解的情况,北京地区的许多法院到每年的10月之后法官往往要通过加班来处理案件,这虽然是个一个典型的例子,但相信是很有代表性的

    除中国的有关数字外,均来自日本最高裁判所1999年12月8日向日本司法改革审议会提出的“对21世纪的司法制度的思考”的报告。中国的法官数字转引自《法学研究》1998年第3期李浩所写的“法官素质与民事诉讼模式的选择”一文,案件受理数来自1998年的《中国法律年鉴》,其中民事第一审案件数包括经济案件数

    王利明:《司法改革研究》,法律出版社,2000年1月版,第421页

    参见:“各委员有关论点整理的意见书”,《法律家》(日),2000年第1期,第1──15页

    ]参见《中华人民共和国人民法院组织法》第37条第2款


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