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论我国行政复议制度的发展与完善——兼评《中华人民共和国行政复议法》立法之得失
发布时间:2003/3/16 15:32:00 作者:湛中乐 点击率[4049] 评论[0]

    【出处】《科技与法律》(季刊)1999年第2期

    【中文关键字】行政复议 抽象行政行为

    【学科类别】行政诉讼法

    【写作时间】1999年


    论我国行政复议制度的发展与完善
       ——兼评《中华人民共和国行政复议法》立法之得失
      湛中乐 姜岸
      
      行政复议是公民、法人或者其他组织获得行政救济的重要途径,它不仅可以使公民的合法权益受到保障,而且可以沟通行政机关和公民的密切联系,有利于行政机关在行政系统内部进行有效的自我监督。行政复议制度作为行政司法制度之一,有着十分重要的地位,是世界各国普遍采取的为相对人提供便捷救济手段、解决行政争议的形式。
      
      我国现行的行政复议制度是在1990年作为行政诉讼法的配套制度由国务院发布的《行政复议条例》建立起来的(94年国务院修订了有关管辖的条款)。至今,该制度已实施八年有余。在实施过程中,行政复议工作取得一定成效,其几年来的受案数量和种类与行政诉讼案件基本一致;但是也发现许多问题——立法上的缺陷或者执行上的失误,这些问题导致了行政复议制度未能完全发挥其应有的作用,与日益增加的行政争议相比,复议案件涉及范围狭窄,案件数量一直呈下降的趋势。
      
      正因为如此,今年4月29日九届全国人大常委会九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》(以下简称为《行政复议法》),取代了《行政复议条例》(以下简称为《条例》),以更好地发挥行政复议在解决行政争议方面的作用。《行政复议法》将于今年10月1日实施。本文将对照现行之《条例》就《行政复议法》在立法上的进步与发展作一分析,并对该立法中尚存的缺陷与不足提出个人见解。
      
      一、《行政复议法》之总体评价
      
      《行政复议法》与《条例》在体系结构上相比,有很大的变化。1、章节减少,由原来的十章减到七章,将“复议机构”纳入总则,将“管辖”和“复议参加人”纳入“复议申请”,去掉“期间与送达”,将“申请”与“受理”分开为两章,使整个体系更加科学。2、条文减少,由原来的57条减到43条,删减了一些不利于申请人的条款(如《条例》第31、33条)以及一些与其他法律法规重复的条款(如《条例》第48—51条关于期间和送达的规定)和一些不必要的条款(如《条例》第5条对一级复议制的规定)等,条文的表述也更加规范。
      
      在章节、条文减少的同时,《行政复议法》的内容却更加丰富,更加有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益以及对行政机关依法行政的监督。我国《行政复议法》在立法技术上的进步,对于建立统一独立的行政复议制度起着重要的作用。
      
      从内容上说,《行政复议法》的颁布,使行政复议制度有了很大的发展和完善。1、它提高了行政复议的立法层次,使行政复议制度的依据上升为法律,使行政复议制度成为一种独立的制度,脱离了现行行政复议制度的配套性质,与《行政诉讼法》、《行政处罚法》等效力相同,从根本上改善了人们对行政复议的态度和重视程度。2、它建立了统一的独立的行政复议制度,不再像从前一样,由各个单行法律法规分别规定复议条款(行政复议条例也只是其中之一);它统一了不同的法律法规关于复议名称、管辖、申请期限等的规定,从根本上提高了行政复议制度的地位,有利于贯彻执行。3、在具体规定上,《行政复议法》作出了许多改进,使得行政复议制度更加完善,可以更好地发挥行政复议在保护行政相对人合法权益、监督行政机关、解决行政争议方面的作用。
      
      但是,对于需要完善的行政复议制度来说,《行政复议法》还有一些应改的地方未改,或改得不彻底,这些都将阻碍行政复议制度的进一步发展。笔者将从以下几个方面来分别评述《行政复议法》的得与失。
      
      二、行政复议的基本原则
      
      从《行政复议法》第1条的规定可以看出,此次行政复议立法的宗旨更加注重对公民、法人和其他组织合法权益的保护。而且这种立法基调的改变,指导着对行政复议制度各方面具体规定的修改,使整个行政复议制度加强了对申请人合法权益的保护。
      
      行政复议的基本原则,应当体现行政复议的基本性质。行政复议本质上是一种行政司法行为,由行政复议机关居间主持,类似于司法程序,但行政复议优于行政诉讼的地方就在于其简便性,因此其程序不及司法程序严格,具有灵活性、及时性和简便性,以便迅速解决行政争议。
      
      正是基于行政复议的这种“准司法行为”的性质,《行政复议法》第4条规定了“合法、公正、公开、及时、便民的原则”。与《条例》相比,增加了公正、公开的原则规定。该原则强调了行政复议的“准司法”性质,有利于行政复议的推广,可以增强人们对行政复议的了解和信心。原则性规定必须通过具体规定来体现和保障。因此,《行政复议法》在规定该原则的同时,也将该原则落实到一些具体规定中,如复议审查可以听取意见、申请人及第三人可以查阅答辩和证据材料等,这些都是行政复议制度的一大发展。但公正公开原则的内容与便民原则相比,就显得薄弱得多,如对于回避原则、复议的组织形式等都没有规定,需要进一步完善,以更好地树立行政复议的公正形象。
      
      对于便民原则,《行政复议法》则在原有条例的基础上更加充实其内容,增加了许多体现便民原则的规定,如申请复议期限改为一般60天、申请方式书面或口头均可、申请人可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请、明确规定复议不收费等。这些规定突出了行政复议优于行政诉讼的简便性,发扬了它的优点,更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,并且可以促使更多的人选择行政复议来解决行政争议,进而发挥行政复议应有的解决行政争议的重要作用。这是《行政复议法》十分值得肯定的地方。
      
      《行政复议法》同时还取消了原条例的一些原则性规定,如依法复议不受非法干预、一级复议制、不适用调解的规定等。这些规定的取消都是有一定理由的。笔者在此仅讨论一下关于不适用调解原则。从行政复议的性质上看,行政复议是对具体行政行为合法性与适当性的审查,纠正违法或不当的具体行政行为,从而保护公民、法人和其他组织的合法权益。而具体行政行为合法与否、适当与否都应当是确定无疑的,其中根本就没有调解的余地。而且,从立法上复议决定的种类来看,无论对于何种情况,复议机关都可作出相应的决定如维持、撤消或变更。因此,规定该原则是多余的,应当去掉。
      
      三、行政复议范围
      
      行政复议的范围是指公民、法人或者其他组织对哪些行政争议可以向行政机关申请复议。它关系到行政复议对当事人的权利保护范围,也关系到行政复议对行政行为的监督范围,是行政复议制度的核心问题。《行政复议法》与《条例》相比,对行政复议范围的规定有了很大的发展与完善。
      
      (一)对公民、法人和其他组织合法权益的保护
      
      《行政复议法》把公民、法人和其他组织的各类权益都纳入行政复议的保护范围,这是对现行行政复议制度的重要改革。《条例》对公民、法人和其他组织的权利救济,主要集中在人身权和财产权方面。而依据《行政复议法》第6条第11项的规定,只要公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,就可以申请复议。该合法权益可以是人身权、财产权、受教育的权利,也可以是其他方面的合法权益,包括集会、游行示威、结社、言论、出版、信仰等政治权利和劳动、休息等权利。这样,就形成了对公民、法人和其他组织合法权益的全面保护,扩展了行政复议的范围,使行政复议这种争议解决方法可以灵活地应用到各个方面,给一些无法寻求司法救济的情况提供权利救济途径。
      
      同时,在第6条对行政复议范围的列举中,增加了一些新规定,如第3项“对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的”、第4项“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”、第6项“认为行政机关变更或者废止农业承包合同,侵犯其合法权益的”、第7项“认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”,这些都是针对实践中出现的一些严重侵犯民众合法权益、社会反映强烈的热点问题而增加的规定。另外,对于一些原有的列举,也规定得更加详细,如第8项增加对资质证、资格证的规定,第9项增加对受教育权的保护,第10项增加对社会保险金和最低生活保障费的规定等。这些改进大大拓宽了行政复议范围,加强了对具体行政行为的监督,使得凡是可能侵犯民众合法权益、又可以通过行政复议解决的问题,几乎都可以申请行政复议。对于打击杜绝现实生活中许多违法现象,也将起着重要的作用。
      
      (二)对抽象行政行为的审查
      
      《行政复议法》中十分明显的进步之一,就是在第7条增加了对行政规范性文件(所谓“红头文件”)的一并审查。该条规定使得行政复议范围在一定意义上讲扩展到抽象行政行为,是行政复议制度的一个重大发展。
      
      在《行政复议法》之前,我国行政立法所规定的受案范围都仅限于具体行政行为。而从各方面来分析,应当对抽象行政行为建立一种直接的审查监督机制。首先,在实际中,个别地方政府及其工作部门出于地方保护主义及逃避司法审查等原因,发布一些地方规章、决定、命令,与全国方针相违背,地方保护性极强,成为行政机关中某些工作人员滥用职权的重要手段。其次,这些违法或不当的抽象行政行为更易于给公民、法人或其他组织造成普遍的损害,比具体行政行为的危害更大。第三,在行政诉讼及复议的实践中,许多侵犯相对人合法权益的具体行政行为的根源并不是具体行政行为本身,而是该行为所依据的规范性文件本身违法或不当。但在这种情况下行政诉讼及复议,一般只能先对具体行政行为进行处理;而对于其所依据的规范性文件,只能根据我国宪法和有关组织法的规定,反映到有权的行政机关来处理,这种方式由于缺乏一定的法律程序,所以难以进行,成效极微,造成行政诉讼及复议的“治标不治本”及一定程度上的重复行为,同时也不利于对公民、法人和其他组织合法权益的保护。最后,应当看到,当今世界各国对于抽象行政行为都建立了一定的司法监督机制,我国也应当吸取先进经验,对抽象行政行为进行司法监督。先将其纳入行政复议范围,可以作为一个过渡。
      
      《行政复议法》对抽象行政行为一并审查的规定虽是一大进步,但并不彻底,仅限于同具体行政行为的一并审查,且排除了对规章的审查。笔者认为,应当允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请,这样更有利于保护个人和公共的利益,有利于对抽象行政行为的监督。因为复议机关很难有能力对所有发布的行政规范性文件都主动进行审查,给予申请人单独提起对抽象行政行为审查的权利,可以及时发现抽象行政行为中违法或不当的地方,避免给相对人造成更大的损害;尤其对于可能给公共利益造成损害的抽象行政行为,在目前的体制下很难给予监督,如果设置了单独审查制度,就可以更好地保护集体、国家的利益。
      
      另外,审查范围不应仅限于所谓“红头文件”,应当包括部委规章和地方性规章,若进一步发展的话,行政法规也应当纳入。这样才能形成对抽象行政行为的全面监督,建立对行政立法行为的统一监督体制,为完善司法监督体制作好充分准备。
      
      (三)对行政复议范围的排除规定
      
      《行政复议法》第8条规定了两种情形,不能申请行政复议:一是不服行政机构作出的行政处分或者其他人事处理决定的,一是不服对行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理的。该条的规定与《条例》第10条第2、3项大体相同,排除了对内部行政行为和部分对民事纠纷的行政处理的复议审查。比《条例》较好的地方在于它规定排除情况的同时规定了对这些情况的解决方法,有利于受害人及时行使权利、寻求救济。
      
      然而,笔者认为,要建立一个统一的独立的行政复议制度,应将尽可能多的行政行为纳入其中。对于内部行政行为,相对人可以得到的救济很少,既不能提出诉讼,也不能申请复议,只能申诉,而申诉又无固定的法律程序,这是十分不公平的,而行政复议作为一种行政系统内的层级监督,应当为内部行政行为的相对人提供救济。对于排除的部分对民事纠纷的行政处理,也应纳入复议范围。因为既然允许对行政机关作出的确权决定申请复议,对于其他有关民事纠纷的行政处理行为就不应例外,应实行统一的制度。
      
      最后,在行政复议范围的立法技术上,笔者认为可以换一种思路考虑,用概括式加排除式来规定,将不适用行政复议的事项予以列举规定,其它未规定的事项均可申请复议而不必象《行政复议法》第 条那样详细列明复议范围却又难以穷尽。这种规定较为灵活,有较大的发展余地,可以为行政复议留下较大的空间。同时,也有利于行政复议制度的推行,更加体现其便民原则,当事人可以更好地利用行政复议保护其合法权益。
      
      四、行政复议管辖
      
      《行政复议条例》用第三章整整一章的篇幅规定“复议管辖”,而《行政复议法》将该章的内容并入了“行政复议申请”一章,不再单独规定。这表明了《行政复议法》在思路上的根本转变,“管辖”的含义从复议机关管什么和谁来管转变为相对人可以找谁申请复议,更加体现了行政复议保护公民、法人和其他组织合法权益的宗旨。
      
      在对县级以上地方人民政府工作部门所作的具体行政行为不服申请复议的案件管辖方面,1990年的《行政复议条例》规定了由上一级主管部门管辖为原则的“条条”管辖体制,1994年修订后的《条例》改为实行相对方选择管辖的原则,相对人可以选择由本级人民政府或上一级主管部门管辖,这种规定是便于相对人的。但由于《条例》对于管辖有“从其他法律、法规规定”的但书条款,而且绝大多数法律、法规的规定都是“由上一级主管部门”管辖,这样,就造成了《条例》所规定的相对人选择管辖的原则无法落到实处,失去其现实意义,使申请人申请复议时,无法就近选择本级人民政府,只能舍近求远,十分不便。
      
      新出台的《行政复议法》规定的管辖原则虽然仍是由相对方选择管辖,但是,该法第42条确定了“从新”的规则,使得选择管辖原则能够在行政复议制度的整个领域内贯彻实施,统一了各个法律、法规的不同规定,真正将选择管辖落到实处,对于方便申请人具有十分重要的意义。选择管辖原则还确立了各级人民政府对本级政府工作部门的监督、上级人民政府对下级人民政府的监督等,充分体现了宪法和有关组织法的规定。
      
      同时,《行政复议法》对于管辖还在一些具体方面作出了改进的新规定,主要有四点。1、明确规定了对海关、金融等行政机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议,有利于申请人正确行使权利。2、根据实际情况,确立了省、自治区人民政府依法设立的派出机关可以作为复议机关,使行政复议制度更加科学。3、确立了国务院对所属部委和省级人民政府的监督,完善了行政复议制度对行政机关的监督。4、规定申请人可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请,这是《行政复议法》的一大进步,充分体现了便民原则,避免了行政机关互相推委现象的出现,使相对人(尤其是不太了解法律规定的一般民众)可以方便地行使申请复议的权利。
      
      但《行政复议法》关于管辖的规定亦存在某些不足,主要有以下三个方面。
      
      首先,应取消由原具体行政行为的行政机关管辖的规定,即对于国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的,不应由原行政机关管辖。这种规定明显违反了“自己不能做自己案件的法官”的法律原则,行政机关不可能对自己作出的行为从中立的立场认真审查,会使行政复议流于形式,不利于保护申请人的合法权益。对于这类复议,笔者认为,应由国务院作为复议机关来直接管辖,由国务院法制办公室作为复议机构。这样,可以建立起由上至下的规范的行政复议制度,可以更好地保护申请人的合法权益,利远大于弊。而且,无论对于《行政复议法》第14条规定的国务院的裁决还是笔者所说的国务院的复议决定,都不应作为终局决定而排除司法监督。从权力分配和制约的角度看,即使是最高行政机关的行为,也是一种行使行政权的行为,应当受到司法权的监督和制约。且行政复议最终也只是一种行政系统内部的行为,难以逃脱偏袒的嫌疑,若当事人对复议决定不满,应给予其提起诉讼、寻求司法救济的权利。而依《行政复议法》的规定,申请人则处于一种两难的境地,国务院的裁决和人民法院的判决都是终局,申请人必须承担自己作出的选择的后果,这是不公平的。同时,应当看到,将国务院的行政行为置于司法监督之下,对于推行依法行政、依法治国的治国方略将有广泛而深远的影响。
      
      其次,对于第15条第4项规定的共同上一级行政机关管辖,在实践中将出现许多问题。如两个或两个以上的被授权组织共同作出的具体行政行为、行政机关与被授权组织共同作出的具体行政行为等,就较难确定它们的共同上一级行政机关。再如一个普通行政机关和一个“条条管理”的行政机关(如海关)共同作出的行政行为、两个或两个以上“条条管理”的行政机关共同作出的具体行政行为,它们的共同上一级行政机关可能就是国务院了。这类情况应如何处理,必须在立法解释中解决。而笔者认为,应当考虑分离的办法,分别由它们的上一级行政机关或直接管理该组织的行政机关管辖。
      
      最后,对于《行政复议法》的相对人选择管辖的原则,笔者认为在行政复议制度进一步完善时,应当予以修改,建议实行以“块块”为主,以“条条”为辅的管辖原则。即对于县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的复议案件,由该部门的本级人民政府管辖;对完全由“条条”管理的行政机关的复议案件,则由上一级主管部门管辖。原因之一在于权力的依据,根据有关组织法的规定,本级人民政府对所属部门有领导权,而上一级主管部门大多数仅有业务指导权,因此,由本级人民政府管辖更为妥当;原因之二在于便民原则,从我国的行政区划来看,上一级主管部门通常与作出具体行政行为的机关处于不同地区,有的还相距很远,若由上级主管部门管辖,则给申请人特别是边远山区、农村的相对人造成困难;原因之三在于行政机构的设置,目前的管辖原则使得可能作为复议机关的主管部门或政府均需设置复议机构,配备大量的工作人员,从制度上造成了机构臃肿,人浮于事,违背机构精简的原则;原因之四在于提高效率的需要,仅在人民政府设置复议机构,可以集中力量培训复议人员,提高整个复议队伍的水平,进而提高行政复议的效率,促进行政复议的独立化、专业化。
      
      五、行政复议申请
      
      《行政复议法》中的第三章“行政复议申请”包括《条例》中的“管辖”、“复议参加人”两章和“申请与受理”一章的一部分。其中,对“管辖”的修改在上文已经讲到;对于“复议参加人”的有关内容,基本没有变化,只是增加了委托代理的规定,使申请人可以更好地行使权利。
      
      “复议申请”作为行政复议程序的一部分,是行政复议的启动机制。法律必须对该阶段的程序和相关条件作出明文规定,并要注重保护公民、法人、或者其他组织依法应享有的复议申请权。《行政复议法》对于“复议申请”规定得比较全面,与《条例》相比,对一些条款进行了修改,使行政复议制度更加完善,更方便于民众。
      
      首先,对于申请期限,《行政复议法》的规定有比较大的改变。1、申请复议的一般期限。《条例》第29条规定为15天,但“法律、法规另有规定的除外”。而当时各个单行法律法规对此的规定大多数为15天(当然也有个别法律如《治安管理处罚条例》规定的期限为5日,《出入境法》规定的期限为3日等),因此,现行行政复议制度的申请复议期限一般为15天。但实践中表明该期限规定过短,申请人容易丧失复议申请权,不利于保护其合法权益,并且在复议实践中已多次遇到这种情况,因此,《行政复议法》将申请复议期限增加到一般60天是比较适当的,并基于其第42条的规定(同上文)而统一了整个行政复议制度关于申请复议期限的规定。2、申请复议的特殊期限。《行政复议法》对此作出了“法律规定的申请期限超过60天的除外”的规定,该规定是比较先进的,十分有利于申请人行使复议申请权。根据该规定,申请复议期限以60天为界就长不就短,给公民、法人和其他组织以足够的时间来行使复议申请权,充分体现了便民的原则。3、复议期限的延长。《行政复议法》第9条第2款规定:“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。”该条的规定使复议期限延长由原来的行政机关批准延长改为法定延长,即只要出现法定延长事由,无需行政机关批准,申请期限就可自行延长。这样的规定使行政复议制度更加规范,突出了其“便民”的特点。
      
      
      
      其次,关于行政复议申请形式,《行政复议法》也作出了改进,规定行政复议申请形式包括书面申请和口头申请两种形式,放宽了对申请人的要求。尤其是口头申请的形式,更便于申请人特别是文化程度不高的相对人及时行使申请权,有利于真正保护公民、法人和其他组织的合法权益。并且,对于口头申请,规定由行政复议机关负责记录,增加了复议机关的责任,若行政机关工作人员不认真对待,可以作为渎职或失职行为,依《行政复议法》第35条惩处。
      
      最后,《行政复议法》取消了《条例》第31条对申请条件的规定和第33条对申请书内容的规定,减少了对申请人申请复议的程序性要求,进一步突出了保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨,可以消除行政复议机关借申请书内容欠缺等理由刁难申请人的不良现象。
      
      六、行政复议受理
      
      行政复议受理是指行政复议机关对公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请进行审查并依法处理的过程。该阶段的运作直接关系到公民、法人和其他组织能否进入行政复议程序,获得救济。
      
      《行政复议法》严格规定了行政复议机关对申请的审查期限,由《条例》所规定的10天减少到5天,加重了复议机关的责任,以便在尽可能短的时间内告知申请人是否接受其复议申请,方便申请人行使权利,寻求其他救济。同时规定了在不属于本机关受理时复议机关的告知义务,避免申请人“投诉无门”的情况的出现,对于普通百姓尤其有利,可以及时行使复议申请权。
      
      《行政复议法》第18条的规定与第15条对具体行政行为发生地县级人民政府复议管辖的规定相结合,确立了县级人民政府对于行政复议申请的转送制度。由于行政机关设置的复杂性,行政隶属关系的多样性,使得在实践中经常出现公民、法人或者其他组织不知向谁递交复议申请的情况。而行政机关,尤其是作为我国地立行政机关的县级人民政府,比较了解这方面的情况。确立转送制度,不仅有利于申请人实现其复议申请权,还可以减轻申请人的负担,可以就地申请,这些规定也是《行政复议法》便民原则的重要体现。
      
      最后,《行政复议法》增强了对于行政复议机关受理行政复议申请的监督力度。针对现实中行政复议机关出于怕麻烦、怕得罪人、怕当被告等原因无正当理由拖延或者拒绝受理的情况时有发生,这种监督是十分必要的。而《条例》对此仅规定“上一级行政机关应当责令其受理”,显然力度不够,因为即使下了“责令受理”的通知,但若行政机关仍不受理,上级行政机关也没有办法。正是为了解决这个问题,《行政复议法》规定上级行政机关不仅可以责令其受理,而且必要时可以直接受理。并且在第34条中,还明确规定了行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请的法律责任。
      
      七、行政复议决定
      
      《行政复议法》的“行政复议决定”一章包括“审理“和”决定“两方面内容,将“审理”作为“决定”过程的一部分而规定在一章当中。该章对行政复议审查方式、行政复议审查期限、行政复议决定程序、行政复议决定种类、形式、送达和执行以及证据制度等方面都作出了较规范、全面的规定。
      
      《行政复议法》对行政复议审理方式的规定仍实行书面审查原则,这主要是考虑到行政复议方便当事人和体现行政效率的原则,不能照搬司法程序,所以仍以书面审查为主。同时,为了增强行政复议的公正、公开性,《行政复议法》又规定必要时行政复议机关可以听取意见。但这种规定很不规范,笔者认为应参照《行政处罚法》的规定明确适用听证程序,规定具体的条件、程序等,使得当事人有机会了解、参与复议活动,对整个复议活动进行监督,进而增强整个行政复议制度的公正和公开性。
      
      对于行政复议机构,《行政复议法》第3条规定由“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”,但对于机构内部负责每个具体复议案件的组织形式及其组成人员,《行政复议法》未作出明文规定。但这方面的规定是保障行政复议公正性的重要制度,笔者认为应予详细规定。建议借鉴台湾地区《诉愿法》的规定,由行政机关、管理专家和法律专家共同组成复议委员会,实行合议制度,有助于树立行政复议公正、权威的形象,博取当事人的信赖。目前我国《专利法》《商标法》中实行的专利复审委员会、商标评审委员会制度与这种制度类似,事实证明实施效果很好,可以推广。
      
      对于行政复议机关的审理期限,《行政复议法》规定为60天,“但是法律规定的行政复议期限少于60天的除外”,特殊情况下,最长不超过90天。该规定表明立法的本意要求审理期限尽量缩短,以体现行政复议“便捷”的特点,不能把时间拖得过长,否则不利于及时保护申请人权益。同时,基于其第42条的规定,《行政复议法》统一了现行行政复议制度依照不同法律法规而产生的不同规定,为建立统一的行政复议制度打下了良好的基础。
      
      对于决定种类,《行政复议法》则规定得更加全面、规范,增加了确认决定,取消了补正决定。确认决定可以灵活地应付案件具体情况,对于一些不必变更、撤销的违法行为只要确认其违法,就可以充分保护申请人合法权益。而对于补正决定,原本适用的是行政复议程序上存在瑕疵、但不影响案件公正的情况,但实践证明,影响案件公正与否的尺度很难把握,不利于保护申请人及对行政机关的监督;而且法律对于程序方面的规定越来越完善,违反法定程序就应认定为违法,规定补正决定已失去意义,应当取消。
      
      《行政复议法》另一个进步的地方就是与《国家赔偿法》相联系,赋予了行政复议机关作出行政赔偿决定的权力,同时,不仅在申请人要求的情况下行政复议机关应当作出行政赔偿决定,就是在申请人未要求赔偿的一些情况下,行政复议机关也应当依职权主动作出给申请人以相应赔偿的决定,以弥补申请人所受损害。该条规定明显体现了《行政复议法》保护公民、法人和其他组织合法权益的宗旨,确立了被申请人的赔偿责任,可以更好地救济受害人,免去了当事人再去提起行政赔偿诉讼的麻烦。
      
      《行政复议法》还确立了相关的证据制度,这是过去《条例》中所缺少的。1、第23条第2款确立了申请人、第三人查阅答辩和证据材料的权利,“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝”,是行政复议公正、公开原则的体现。2、第24条限制了被申请人在行政复议期间的取证权利。该条规定参照了《行政诉讼法》第33条的规定,比较规范、合理。可以防止被申请人出现“先决定、后取证”的做法。“先决定、后取证”的做法是明显违背依法行政的原则的。4、根据第28条第4项的规定,被申请人对其作出的具体行政行为负有举证责任,并且若未依法提交证据,则推定为该具体行政行为没有证据,该具体行政行为将被撤销。这样的规定增加了被申请人的责任,要求其必须有充分的证据、依据才能作出具体行政行为,并在行政复议过程中要依法及时向复议机关提交证据,否则将承担败诉的后果;同时,体现了依法行政的精神,更有利于保护相对人的合法权益。
      
      《行政复议法》第30条还对行政机关具体行政行为侵犯相对人已依法取得的土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权的情况作出了规定,规定实行复议前置的制度,须先申请行政复议。同时,在第30条第2款还规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。笔者认为第2款的规定值得商榷。首先,从立法技术上说,在规定行政复议的基本法中规定某种行政复议决定为终局决定是不恰当的,应当在单行法律中加以规定。其次,《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》规定人民法院对于“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或使用权归属的处理决定不服”有管辖权,《行政复议法》的规定与之相矛盾。最后,笔者认为应当破除对政府权威的迷信,不能总是对国务院及部委及省级人民政府给予特殊对待,应当对所有行政机关一视同仁,都实行司法监督,真正树立依法行政的形象。
      
      对于行政复议决定的执行,《条例》仅规定了申请人应当履行复议决定,并规定了相应的措施;《行政复议法》在此基础上增加了对被申请人执行行政复议决定义务的规定。并强化了对不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担相应的法律责任。总之《行政复议法》增强了对行政机关的监督,防止行政机构不履行复议决定的情况出现,更好地保障申请人的合法权益。
      
      八、法律责任
      
      《行政复议法》对“法律责任”规定得比较全面,与《条例》相比是一大进步。总体上,《行政复议法》加重了行政机关依法行政、依法复议的责任,对于行政机关及其工作人员可能出现的违法行为都规定了相应的法律责任。
      
      从责任主体上看,包括行政复议机关及其工作人员、被申请人及其工作人员;不包括申请人,因为对于申请人的违法行为,依照其他法律法规(如《治安管理处罚条例》)的规定处理。从责任形式上看,对于不同的情况规定了不同的惩处方法,情节越严重惩处也越严厉;构成犯罪的,则依法追究刑事责任。可以看出“法律责任”的规定主要约束行政机关的行为,以保证《行政复议法》的正确贯彻实施,实现保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨。
      
      《行政复议法》还在第38条规定了行政复议机构对整个复议活动的监督、建议的职责。并且,国务院在于1999年5月6日发出的《关于贯彻实施<中华人民共和国行政复议法>的通知》中指出,为加强对复议机关的监督、贯彻执行行政复议法第38条,规定对于行政复议机构提出的建议,有关机关必须在两个月内作出处理。这样就设定了一种追究法律责任的新的启动机制,保障将法律责任落到实处,切实防止和监督在复议活动中的违法行为。这一机制的设立,对完善行政复议制度有着重大意义。
      
      九、附则
      
      “附则”所包含的内容也十分重要,不能忽视,它涉及了整个行政复议制度的一些原则性问题。
      
      “附则”第39条明确规定了“行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用”,是便民原则的重要体现,使申请人不花钱就能运用法律手段保护自己的合法权益,有利于行政复议制度的推广及作用的发挥。
      
      “附则”第40条规定了期间和送达,依照民事诉讼法的有关规定执行。这是一种较好的立法技术,实行统一的期间和送达制度,避免了在立法上的重复规定。
      
      “附则”第42条也是《行政复议法》中十分重要的一条。在上面的评述中,已经谈到了该条的影响。该条的规定实行“从新”的原则,确定了《行政复议法》的法律效力,结束了实行《条例》时各个单行法律法规对于行政复议各有不同规定的杂乱状况,对于建立统一的行政复议制度起了重要作用,为行政复议制度的进一步完善和发展打下了良好的基础。
      
      
      
      总之,《行政复议法》的出台,是行政立法进程中的又一里程碑。它确立了独立的统一的行政复议制度,与行政诉讼制度一齐共同为公民、法人和其他组织提供法律救济,成为行政法律救济制度的一个重要组成部分。《行政复议法》以保护公民、法人和其他组织的合法权益为宗旨,尽量为申请人提供便捷的复议条件,加强对行政复议机关的职责要求以及对作出具体行政行为的行政机关的监督。其条文内容从整体上看是比较科学,比较规范的。与现行行政复议制度相比,有着巨大的进步。但正如笔者在上面所谈到的,在看到进步的同时,也应看到不足的地方,惟其如此才能使今后的行政复议制度更加趋于完善。
      
      
      
      (作者系北京大学法学院副教授,硕士研究生)
      
      
      
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       《行政复议法》第1条将原条例中“维护和监督行政机关依法行使职权”放到“保护、法人和其他组织的合法权益”的后面,并改为“保障和监督行政机关依法行使职权”。
      
       《行政复议法》第22条:“……,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”
      
       《行政复议法》第23条:“……。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,……”
      
       《行政复议法》第9条:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;……”
      
       《行政复议法》第11条:“申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;……”
      
       《行政复议法》第15条:“……,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,……”
      
       《行政复议法》第39条:“行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用。……”
      
       《行政复议条例》第9条:“……(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的;……”该项规定是第9条列举规定中的兜底条款,因此,可以看出《条例》所规定的行政复议主要限于对人身权和财产权的保护。
      
       《行政复议法》第6条:“……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”
      
       如《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”《行政复议条例》第7条规定:“复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。”
      
       《行政复议条例》第10条:“……(二)对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的;(三)对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的;……”
      
       《行政复议法》第6条:“……(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;……”
      
       修订后的《行政复议条例》第11条:“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议,由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是,法律、法规规定由本级人民政府管辖的,从其规定;法律规定由上一级主管部门管辖的,从其规定。”
      
       《行政复议法》第42条:“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的,以本法的规定为准。”
      
       《行政复议法》第12条:“……对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。”
      
       《行政复议法》第13条:“……对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。”
      
       《行政复议法》第14条:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”
      
       《行政复议法》第15条:“……申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”
      
       《行政复议法》第9条:“……;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。……”
      
       《行政复议条例》第29条:“……因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,是否准许,由有管辖权的行政机关决定。”
      
       《行政复议法》第11条:“申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;口头申请的,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”而《行政复议条例》第32条:“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书。”
      
       《行政复议法》第35条:“行政复议机关工作人员在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的,依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
      
       《行政复议条例》第34条:“复议机关应当自收到复议申请书之日起十日内,对复议申请分别作出以下处理:……”
      
       《行政复议法》第18条:“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请,应当自接到该行政复议申请之日起七日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。”
      
       《行政复议条例》第35条:“公民、法人或者其他组织依法提出复议申请,复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的,上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关应当责令其受理或者答复。”
      
       《行政复议法》第20条:“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请,行政复议机关无正当理由不予受理的,上级行政机关应当责令其受理;必要时,上级行政机关也可以直接受理。”
      
       《行政复议法》第22条:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”
      
       《行政复议法》第29条:“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求,行政复议机关……应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的,行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款,撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时,应当同时责令被申请人返还财产,解除对财产的查封、扣押、冻结措施,或者赔偿相应的价款。”
      
       《行政复议法》第24条:“在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”
      
       《行政诉讼法》第33条:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”
      
       《行政复议法》第28条:“……(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。……”
      
       《行政复议条例》第47条:“……对申请人逾期不起诉又不履行复议决定的,分别情况处理:(一)维持原具体行政行为的复议决定,由最初作出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行,或者依法强制执行;(二)改变原具体行政行为的复议决定,由复议机关申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”
      
       《行政复议法》第32条:“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”
      
      《行政复议法》第37条:“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”
      
      ] 《行政复议法》第38条:“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的,应当向有关行政机关提出建议,有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”
      


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